我們排放到空中的二氧化碳，理論上是會在空氣中均勻混合的——也就是“均質性”（Homogeneity），與排放總量有關，與排放地點無關，北京和上海排放的等量的碳，對空氣的影響可以視作等同的。但是水不一樣：水污染物的擴散與流動與空氣不同，具有 “異質性”（Heterogeneity），能夠隨著水流遷移、轉化，自排放點排至水中后，從上游到下游，由于沉淀、吸收、滲漏等原因，下游的污染物可能會遠遠少于上游。這也使得涉及水的價值實現(xiàn)邏輯以及交易機制更加復雜。

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美國的水質交易機制

首先可以先了解一下美國的水質交易機制。

1996年，美國在嘗試過多年空氣污染減排量交易并積累了一定經(jīng)驗后，開始將這種模式拓展至水域，以提升水質為目的構建針對于氮、磷、沉積物的交易機制。2003年美國頒布了《水質交易政策》，對水質交易的核心思想提出了闡述：“該模式允許一個污染源，通過交易使用污染控制成本較低的污染源產(chǎn)生減排量，來履行其合規(guī)義務，充分利用了規(guī)模經(jīng)濟和污染源之間的成本差異。”

首先，美國環(huán)境保護署會（EPA）會規(guī)定某一片邊界明確水域在一定時間區(qū)間內的排放上限，較常見的例如“排污最大日負荷量”，表示在滿足水質要求的前提下，該片水域中能自行消化的最大污染排放量，并依據(jù)總上限給流域內的所有排放源分配對應的排放限值。此外，對水域內不同的污染排放源按照各自情況設置“基線值”（Baseline Value）來衡量在未開展交易前該排放源在一定時間區(qū)間內的正常排放量，用于比較當前的水質狀況與過去的水質狀況，評估交易效果，確保其后排放源的減排活動符合“額外性”（Additionality）要求——即便最終沒有交易發(fā)生，水質保護的目標依舊能夠實現(xiàn)。

由于水污染排放源的類型和特點不同，其排放限值和基線值的設置也存在差異。一般的污染源可以分為“點源”和 “非點源”，前者為類似污水處理廠、工業(yè)設施等點狀分布的排放源，其排放量相對容易計量；后者則多為通過地表徑流、 土壤侵蝕 、 農(nóng)田排水等較為隨機、廣泛方式排放的污染，其污染排放則較難統(tǒng)計管理。一般，對點源而言，基線值依據(jù)其排放限制來設置，非點源的基線值可以用排放限值來代替，在實操中，每個具體交易項目的基線都應該依據(jù)實際情況單獨設置。

基線值的設置是交易產(chǎn)生的起點。若排放源的實際排放低于基線值，則其差額就可以成為“排污余額”，再經(jīng)計算形成“水質信用”，便可以與排放量超過基線值的排放源開展交易，幫助后者實現(xiàn)合規(guī)。

在實際情況中，不同的水域具有不同的情況，其交易機制也會有很大的差異性，因而這個思路也只展現(xiàn)了最基本的邏輯。此處水域的排污最大日負荷量和各個排放源的基線值，不妨類比中國碳交易市場中的總排放量目標與各重點排放對象的碳排放配額來理解。
參考資料：
Water Quality Trading Policy
Water Quality Trading Programs: An International Overview(2009), World Resources institute
Lessons from water quality trading case studies, A literature review

在實際交易中，點源與非點源之間的交易較為普遍。由于非點源的排放限制相對點源來說比較寬容（甚至不受直接的排放管制），減排成本更低，他們更容易成為交易中的賣家。

世界資源研究所于2009年統(tǒng)計了57個水質交易項目，其中仍有效運行26個，正在籌劃10個，已失效或完成的21個，三類中點源-非點源或點源-點源/非點源交易類型占比顯著，總數(shù)達33個。

數(shù)據(jù)來源: Water Quality Trading Programs: An International Overview(2009), World Resources Institute

但這遠不是水質交易的全部重點。如果考慮水的“異質性”，一些非常現(xiàn)實的問題便會涌現(xiàn)。比如，同樣的排放量在不同地理位置的意義并不相同，河流上游排放1噸氮與下游排放1噸氮，造成的環(huán)境影響差異顯著，因而兩者在交易市場上也不能對等。因此，水質交易實際上的交易標的并非“排污余額”這個排放量指標，而是一個在此基礎上添加了“系數(shù)”的新指標“水質信用”。這個“系數(shù)”叫做“交易比率”（Trading Ratio）——一個旨在降低甚至消除水質交易不確定性的因子。它涵蓋了多個種類，可以用來消除污染物排放后在河流運輸中逐漸減弱現(xiàn)象、消解由于天氣、環(huán)境因素或者非點源減排效率導致的影響、或者在交易中涵蓋多種污染物時通過比率設置使其對環(huán)境產(chǎn)生等效影響等。交易比率的設置往往會對交易產(chǎn)生重大影響。較高的交易比率雖然利于水質提升，但買家的購買成本將會增加，交易發(fā)生的難度增大；較低的交易比率可以激發(fā)更多的交易需求，但也會影響到水質的改善過程。也正是諸如此類的現(xiàn)實因素，使得水質交易比碳排放交易更“接地氣”，也更為復雜。

資料來源: Water Quality Trading Programs: An International Overview(2009), World Resources Institute

從新安江治理案例看生態(tài)補償博弈

一個不容忽略的現(xiàn)實是，中國水域的污染量控制大多以行政區(qū)劃為單位，而非水體實際情況的流域分區(qū)。河流蜿蜒，上游城市的污染處理不好，遭殃的往往是下游城市。因此，一旦涉及跨區(qū)域的污染處理問題，往往更加棘手。近年來，圍繞河流上下游開展的“生態(tài)補償”，便是一個相對有效的嘗試。其核心思路并不難理解：“受益者付費、保護者受償”。河流上游城市開展污染減排等水質保護工作，而因此受惠的下游城市則以一定量的資金或其他形式的優(yōu)惠對上游城市進行“成本補償”。

早在2012年，中國浙江和安徽兩省就圍繞新安江的跨省流域治理展開了探索。新安江，古稱漸江、浙江，隸屬錢塘江水系干流的上游，發(fā)源于安徽黃山休寧縣，經(jīng)歙縣街口鎮(zhèn)進入浙江省，流入下游千島湖、富春江，匯入錢塘江，干流長度約373公里。20世紀初，黃山在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化階段產(chǎn)生的大量污水和垃圾由新安江進入千島湖，致使后者水質出現(xiàn)了明顯的富營養(yǎng)化，水質治理及提升成為亟待解決的問題。但是由于省界和管轄權的分割，以及上游安徽黃山渴求發(fā)展經(jīng)濟、下游浙江杭州希望加強生態(tài)保護的差異性訴求，兩省對于新安江的水質保護長期處于單打獨斗狀態(tài)，流域保護的整體性較弱。在兩省層面難以形成共識的背景下，由國務院牽頭，財政部、原環(huán)境保護部統(tǒng)籌協(xié)調，制定并出臺了《新安江流域水環(huán)境補償試點實施方案》，開始推動生態(tài)補償?shù)脑圏c工作。

首先，所有生態(tài)補償?shù)幕A依舊是建立雙方公認的指標。一條連續(xù)的江水，到底以何處的水質為參考？兩省在磋商前期，就水質監(jiān)測到底應該在上游新安江還是下游千島湖取樣產(chǎn)生了分歧。為化解僵局，中央部門出面協(xié)調，建立了“上下游聯(lián)合開展水質監(jiān)測”的做法，浙皖兩省在交界口斷面共同布設了9個監(jiān)測點位，由黃山、杭州兩地監(jiān)測技術人員以統(tǒng)一的監(jiān)測方法、檢測標準來獲取跨界斷面水質數(shù)據(jù)，同時以半年為單位，交換兩省上報國家的數(shù)據(jù)，確保聯(lián)合監(jiān)測可以在雙方均認同的基礎上長期有序開展。指標方面，以2008—2010年期間氨氮、總磷和總氮以及高錳酸鹽指數(shù)四項指標的平均濃度值為基準，通過每年的對比測算，得到最終的補償指數(shù)。

參考資料：公開資料整理

有了指標基礎之后，下一步就是明確補償?shù)木唧w規(guī)則。為激勵、推動上游省份開展河流治理，項目采取了“縱向中央退坡補助、橫向兩省對賭補償”的政策：首期試點3年里，中央財政每年3億元撥付安徽省用于開展新安江治理工作，同時，若每年新安江跨界斷面水質達標，浙江省另劃撥安徽省1億元補償，否則安徽省劃撥浙江省1億元。在第二期試點中，中央財政對安徽省的三年支持力度分別為4億元、3億元、2億元，而兩省之間的相互補償力度則提升至每年2億元。當然，除了財政途徑，在整個新安江治理的過程中也運用了市場化手段作為支持。例如2016年黃山市與國開行安徽分行、國開證券有限責任公司等共同發(fā)起設立了新安江綠色發(fā)展基金，首期規(guī)模20億元，以債權、股權投資等方式，對生態(tài)治理、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領域給予有效支持。

在兩期試點中，中央財政支持總數(shù)均為9億元，但首期中每年3億元均分，旨在保證水質治理的穩(wěn)定推進，而第二期中，則形成4-3-2逐年下降的梯度分布，同時提升兩省之間補償力度，充分釋放出從“中央力推”到“地方主動”的轉變信號。事實上，在第三輪補償中，中央政府已經(jīng)不再出資。
參考資料：公開資料整理

在兩期試點初見成效后，兩省對于生態(tài)補償機制也進行了優(yōu)化提升。一方面，皖浙在2018年第三次簽訂補償協(xié)議時繼續(xù)提升了水質考核標準，提高了水質穩(wěn)定系數(shù)以及四項具體指標的權重系數(shù)；另一方面，補償資金的使用范圍也進一步擴大，除常規(guī)的污染治理、生態(tài)保護、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化用途外，鼓勵和支持設立綠色基金、PPP模式等方式，引導社會資本加大對新安江綜合治理和綠色產(chǎn)業(yè)投入。此外，兩省的合作也逐漸從上下游生態(tài)補償進一步延展，新補償協(xié)議提出，要推進杭州市與黃山市在園區(qū)、產(chǎn)業(yè)、人才、文化、旅游等方面加強合作，推動流域一體化發(fā)展和保護，黃山市也將全面融入杭州都市圈——以“江”為媒介，生態(tài)補償也引發(fā)了區(qū)域層面更大的發(fā)展動力。

新安江案例作為全國首個流域生態(tài)補償模式試點，體現(xiàn)出這類機制的諸多特質。

首先，面對跨區(qū)域公共治理、各區(qū)域利益訴求不同、難以形成共識的局面，更高級別的行政部門介入推動和指導是十分必要的，這不僅出于上級“命令”帶來的行動壓力，更高維度的頂層設計也同樣能夠降低區(qū)域協(xié)同和溝通成本，輔助政策的高效落地，且牽頭部門的等級越高，最終的建設效果往往越好。同新安江治理模式這種國家部門推動的試點相比，一些由省級政府部門推動的上下游河流補償機制在推行效率和最終效果上，均存在一定差距。

其次，區(qū)域內不同經(jīng)濟發(fā)展水平的城市在協(xié)同治理中的訴求和角色往往存在差異，經(jīng)濟基礎較好的城市對于生態(tài)環(huán)境的保護和價值實現(xiàn)更加關注，因此更傾向于成為協(xié)同治理的主動者，而經(jīng)濟水平相對落后的城市則更希望通過區(qū)域環(huán)境治理促成與發(fā)達地區(qū)的資源共享和輻射帶動，引領自身的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展。因此只有充分利用河流上下游的 “高差勢能”以及城市發(fā)展能級差距形成的“經(jīng)濟勢能”，才能夠形成可持續(xù)發(fā)展的協(xié)同機制。

最后，關于資金的籌措與流向，要綜合考慮區(qū)域內上下游關系、協(xié)同共治的受益程度、責任分布、經(jīng)濟發(fā)展水平等要素，一般來說，資金會更多向上游地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)傾斜，但也要依據(jù)治理效果、治理貢獻等表現(xiàn)，實現(xiàn)資金補償?shù)撵`活調整。

但是，這樣的流域生態(tài)補償機制也并非絕對合理，其中值得深究和討論的問題還有很多。譬如，從補償對象來說，難道需要補償上游城市的就只有某座特定的下游城市嗎？下游城市的周邊城市，只要能間接享受到水質提升帶來的紅利，是否都應該進行一定比例的生態(tài)補償？合理且可行的補償范圍究竟應當如何劃定？而更關鍵的問題在于，只要遵從“受益者補償，保護者受償”的原則，補償?shù)慕痤~的下限起碼要覆蓋保護生態(tài)的成本，而最佳狀態(tài)則是可以完全對應生態(tài)系統(tǒng)服務的價值。依據(jù)黃山市政府2021年8月發(fā)布的消息，新安江流域生態(tài)補償機制試點工作開展后黃山市累計投入194.05億元用于新安江綜合治理，其中試點補助資金僅為47.2億元，這意味著，黃山市作為保護者所得補償仍然少于其治理成本，而隨著后續(xù)試點對于水質改善的標準升高，上游治理成本還將上漲，在中央不再出資后，僅依靠兩省各1-2億規(guī)模的資金力度，上游治理無疑會對經(jīng)濟水平本就有限的黃山市造成更大的財政壓力。

兩省也已經(jīng)意識到了這一點，2023年6月，浙江、安徽兩省人民政府簽署《共同建設新安江－千島湖生態(tài)保護補償樣板區(qū)協(xié)議》，提出2023年補償資金總盤增至10億元，并從2024年開始，資金總額在10億元基礎上參照兩省年度GDP增速建立逐年增長機制。雖然10億元并不能精確反映新安江流域2023年的生態(tài)服務價值，但相較以前已更加合理，也算是生態(tài)補償可持續(xù)發(fā)展的一大進步。

新的問題又接踵而至：到底有沒有辦法可以精確地確定生態(tài)補償?shù)牧Χ龋?/p>

補償前提：生態(tài)價值核算與度量

生態(tài)補償力度的精確化，歸根結底是生態(tài)價值的核算，需要以科學的方法對生態(tài)資源進行全面評估——這是整套生態(tài)價值實現(xiàn)工作中最考驗技術的步驟，也是整個轉化過程中的重點、難點。

國內較為成功的經(jīng)驗來自湖北省鄂州市。該市在開展市內三城區(qū)之間生態(tài)補償工作時，與華中科技大學合作構建了一套能夠反映當?shù)厣鷳B(tài)特征的“當量因子法”來開展生態(tài)價值核算工作。簡而言之，就是根據(jù)土地、水域、森林等自然資源資產(chǎn)所能提供的氣候調節(jié)、凈化環(huán)境、水文調節(jié)、土壤保持等生態(tài)系統(tǒng)服務，賦予其相應的生態(tài)價值參數(shù)（即當量因子，1個標準當量因子對應的價值，是全國1公頃農(nóng)田產(chǎn)出的糧食平均價值），據(jù)此，再通過專業(yè)模型計算，將各生態(tài)要素具備的生態(tài)價值統(tǒng)一度量為無差別、可交換的貨幣單位。鄂州市形成的這張當量因子表，基于國內學者先前制定的《中國陸地生態(tài)系統(tǒng)服務價值當量因子表》進行了適配湖北省鄂州市三城區(qū)的在地化調整、并匹配當年物價指數(shù)進行微調，涵蓋了當?shù)鼐哂械?種自然生態(tài)系統(tǒng)，以及11類生態(tài)系統(tǒng)服務，提升了核算的科學性、全面性和適配度。

參考資料：《中國陸地生態(tài)系統(tǒng)服務價值當量因子表》，公開資料整理

在計算出各城區(qū)內、各類生態(tài)系統(tǒng)中、所有生態(tài)系統(tǒng)服務的當量因子后，再分別乘以各城區(qū)中各類土地資源類型的面積，便得到了各城區(qū)的生態(tài)服務價值。然后，通過不同區(qū)域產(chǎn)生的生態(tài)服務價值的差值，即可核算各區(qū)所需要的生態(tài)補償金額。

當然，隨著研究的深入，愈發(fā)科學、精細的方法將會出現(xiàn)，屆時生態(tài)價值核算可能也將如日用品標價一般司空見慣。隨著生態(tài)產(chǎn)品的供給擴大，以及生態(tài)價值實現(xiàn)機制的不斷完善，“生態(tài)產(chǎn)品第四產(chǎn)業(yè)”已經(jīng)初步形成——區(qū)別于傳統(tǒng)三次產(chǎn)業(yè)以勞動力和資本等為核心要素，生態(tài)產(chǎn)品第四產(chǎn)業(yè)以生態(tài)資源為核心要素，以提供生態(tài)產(chǎn)品和服務為產(chǎn)業(yè)形態(tài)。生態(tài)產(chǎn)品第四產(chǎn)業(yè)的核算可以用“生態(tài)產(chǎn)品總值”（GEP）來衡量。中國生態(tài)環(huán)境部也印發(fā)了GEP核算相關的技術指南，為各地開展GEP核算提供了參考。

資料來源：《生態(tài)系統(tǒng)評估生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值 (GEP) 核算技術規(guī)范》
注：生態(tài)系統(tǒng)最終產(chǎn)品與服務是指生態(tài)系統(tǒng)與生態(tài)過程為人類生存、生產(chǎn)與生活所提供的物質資源與環(huán)境條件

不要以為這還只是一個概念——中國已經(jīng)有多地圍繞GEP開展了多樣化的探索。浙江麗水市于2019年8月頒布了《麗水市生態(tài)產(chǎn)品價值核算技術辦法（試行）》，成為全國首個市級生態(tài)產(chǎn)品價值核算技術辦法，為其他省市提供了重要參考；麗水市還基于GEP建設了信用守信激勵工程，對GEP信用等級優(yōu)秀的個人、企業(yè)、村莊提供眾多優(yōu)惠政策；2023年2月，江西省新余市在提出“積極推進GEP核算試點”一年后，成果落地首單GEP融資產(chǎn)品：通過在污水處理費收費權質押的基礎上追加仙女湖GEP值作為質押保證申請了1億元的貸款。

相信，未來GEP將正式納入國民經(jīng)濟核算體系，將和GDP一同成為所有城市發(fā)展的重要指標，那時，生態(tài)將真正和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)一樣，成為人們選擇居住地、工作地的重要因素，城市的競合格局，可能也將因此發(fā)生巨大的改變。

（本文作者楊聞博系建筑學碩士，現(xiàn)從事可持續(xù)城市發(fā)展咨詢工作）