【編者按】

要實現“雙碳”目標，作為產業重要載體的園區和企業，需要探尋出可持續發展的路徑。2023年，澎湃新聞推出“走近零碳”項目，將探訪園區與企業，深度調研產業綠色轉型。期待產學研共濟，探究零碳未來的務實方案。

海報設計  郁斐

上海作為一座超大型全球城市，在經濟快速發展的同時，也是能源消耗大省，為此一直注重綠色、低碳發展，尤其是2007年成立了市節能減排工作領導小組以來，已連續三個“五年”完成國家下達的目標。2020年，全市萬元GDP能耗約為0.31噸標準煤，在全國節能減排中排名第二。在這一過程中，上海市政府實施一系列財稅措施，持續投入財政資金支持產業升級轉型、高碳轉低碳的發展。

2021年上海率先提出，在2025年前實現碳達峰，比全國提前了5年；2035年碳排放量比峰值下降5%。上海是全國唯一提出碳達峰目標早于國家目標的省份。據測算，為實現碳達峰目標，上海市各級政府需投入萬億財政資金。目前和未來一段時間，財政收支將保持緊平衡狀態，在這個背景下，要實現“雙碳”目標，要總結專項資金使用成效，發現專項資金使用過程中存在的問題，提出優化方案是一項十分迫切的工作。

一、上海支持雙碳的財稅政策及實施成效

支持碳達峰、碳中和的財稅政策主要分兩類，一是以財政補貼為主的財政政策，主要表現為專項資金、政府采購、財政獎勵、產業基金等；二是以稅收優惠為主的稅收政策。中國行政體制決定了上海市政府實施的財政稅收政策是在遵從中央頒布的有關法律法規的基礎之上，因地制宜地實施地方財稅政策。

（一）出臺了一系列財政政策和配套專項資金，促進雙碳發展

經搜集整理上海市有關部門網站信息后發現，上海出臺了一系列財稅激勵政策，投入巨量財政資金致力于節能環保、循環經濟、碳減排和碳中和。如圖1所示，環保投資額從2001年的152.93億元增長到2020年的1087億元。同時，財政專項資金支持低碳各類科技型企業的這部分財政資金還沒有計算在內。 

圖1  2001年-2020年上海市環保投資額及環保投資額占GDP比重

（二）持續的專項資金投入明顯降低了三大產業的能源消耗

工業碳排放量占比持續降低，帶動全市能耗強度下降。工業的萬元GDP能耗最高，約為第三產業的3倍、建筑業的1.8倍。2010—2019年，隨著上海工業增加值占GDP比重從38.8%下降至25.4%，上海單位GDP能耗從2010年的0.678噸標準煤降至2019年的0.337噸標準煤，下降明顯。

圖2  上海市2001-2020年各產業能源消費量

（三）交通建筑領域持續碳減排，環境質量明顯提升

隨著上海產業結構調整，第三產業快速發展，2001至2019年的碳排放量持續上升；其中，城市客運交通、貨運物流業發展使得碳排放總量增長迅速，私人載客汽車碳排放量最高，交通領域碳排放量呈剛性上升態勢，給碳排放總量降低帶來挑戰。從碳達峰口徑看，隨著上海城鎮化、機動化水平提升，交通領域碳排放量穩步攀升，2019年碳排放總量為0.2億噸，較2015年增加了165萬噸，年均增速約為2.0%。從全口徑看，交通領域碳排放量超0.5億噸，約為碳達峰口徑的2.4倍，2015—2019年，因航空、航運業的快速發展，全口徑的交通領域碳排放年均增速約為4.6%，高于碳達峰口徑2.6個百分點。

根據《上海統計年鑒》數據顯示，2000年至2020年，上海市空氣環境持續改善。中心城區二氧化硫日平均值大幅度下降，其中，交通領域碳減排做出巨大貢獻。這與財政專項資金支持關系密切。

表1  主要年份環境空氣狀況

數據來源：《上海市統計年鑒（2021年版）》

二、上海財稅政策推動碳達峰、碳中和面臨的壓力和挑戰

雖然上海在綠色低碳領域取得了令人矚目的成績，但要完成降碳目標還存在一定難度。主要原因在于：碳排放主要來自煤炭和石油消費，占全市比重分別為40.4%、42.9%；從行業結構看，鋼鐵、石油化工、航空、水運四大行業碳排放量合計占全市總排放量的55.5%。這表明，上海在產業升級、城市再造、發展航運和貿易中心等領域面臨較大能源消耗和碳排放強度。因此，優化能源結構、繼續深化產業結構調整是推進碳達峰、碳中和的重要舉措。為此，需要加大財政專項資金的扶持力度?，F實中，財政專項資金使用面臨的困境也頗為突出。

（一）實現目標需要巨量專項資金投入，財政資金面臨較大壓力

根據上海市發展改革委員會的統計數據，截至2021年，上海市年能源消費總量約1.1億噸標準煤，二氧化碳排放總量約2億噸。未來，上海在產業升級、城市再造、發展航運和貿易中心等重點領域面臨較大的能源消耗和排放強度。自貿區、長三角一體化發展等一系列國家重大戰略任務，未來也需要相當規模的用能增量來支撐保障。為了實現以上綜合目標，需要擴大財政資金投入規模。同時，上海財政收入狀況也處于緊平衡的狀態。這對于上海建設低碳、綠色城市帶來較大壓力。

（二）專項資金涉及眾多領域且有交叉，影響了資金使用效能

一是專項資金支持范圍有待進一步聚焦，財政補貼范圍交叉弱化了資金使用效果。上海市財政專項資金支持主要涉及農業、建筑、交通、循環經濟、節能減排和應對氣候變化、可再生能源等。由此形成的問題是，第一，專項資金管理不僅涉及財政部門，而且涉及以上眾多部門。專項資金扶持范圍有交叉、職能部門的管理范圍交疊，復雜性降低了資金使用效能。第二，專項資金領域相對分散。一些重點領域的支持力度不足，不利于發揮專項資金的使用效能。

二是專項資金涉及多個領域，尚未建立一套完整的專項資金使用信息系統。上海市每年出臺多項與雙碳相關的政策、財政扶持專項資金項目，但是需要從上海市政府相關網站公布的相關信息，搜集整理后也難以展示全貌；信息的不完整也會影響未來計劃的制定和方案實施。以表2的“農業專項補貼資金”為例，這已經是可公開獲得的信息較全面的一項政策，但是依然會有一些無法獲取的數據和有關信息。

表2 農業專項補貼資金 （單位：萬元）

數據來源： 上海市人民政府網站

（三）專項資金政策存續期普遍較短，不利于相關領域經營者形成穩定預期。

以“循環經濟發展和資源綜合利用財政補貼項目”為例，2009年，上海發布了《關于組織申報2009年循環經濟發展和資源綜合利用財政補貼項目的通知》（滬發改環資【2009】044號），到2019年《關于組織申報2019年循環經濟發展和資源綜合利用財政補貼項目的通知》（滬發改環資〔2019〕52號），可查找到相關文件至少15項，有效期基本為一年；其中2009年至2014年的財政專項資金支持標準沒有變化，但是有效期也僅為一年。此外，“節能減排和應對氣候變化”、“可再生能源利用”等也存在類似問題。

政策有效期偏短，支持范圍不斷調整，使得相關領域經營者難以形成穩定預期，在生產、綠色環保設備投入方面難以做出預算安排，一定程度影響了推進碳減排。

三、上海推進“雙碳”目標的財稅政策優化路徑

從高碳發展模式轉向低碳綠色發展、再到凈零碳排放，是一個長期而艱巨的系統性工程，需要巨大的財政資金支持。需要提高財稅政策效能，保證有限的財政資金用到關鍵之處。財稅政策支持碳達峰、碳中和包含多種政策工具，涉及各產業鏈及企業，為此，需要構建一個系統性的財稅政策支持系統。

（一）聚焦重點領域，采取多種財稅政策工具組合

1、針對減排的關鍵環節，重點突破。碳達峰涉及眾多行業，規模巨大，必須從制度、政策、技術進步等全方位推動。第一，繼續加大淘汰落后產能、對鋼鐵、化工等行業加大支持力度，盡早實現碳達峰，并出現拐點。第二，加大對新能源技術、綠色能源技術的財政補貼，激勵產業結構調整和轉型，促進低碳發展。對于已經達到經濟可行性的碳減排技術，給予財政補貼支持，以盡快落地并發揮作用。

2、針對不同行業，實施力度不同的財政扶持政策。對鋼鐵、化工等行業，更多采取財政補貼，加大扶持力度。對于中長期才能應用的技術，則采用稅收政策扶持，如電動汽車、電池產業、儲能技術和產業等。

3、鼓勵企業轉型升級，爭取更多國家財稅政策支持。針對不同行業，采用不同力度的財政扶持政策。支持構建清潔低碳安全高效的能源體系是推動實現碳達峰、碳中和的重要工作，為此需要積極給予財政補貼。以新能源汽車為例，持續完善新能源汽車購置補貼政策，不斷提高補貼技術門檻，合理把握補貼標準退坡力度和節奏，推動新能源汽車產業高質量發展。2021年中國新能源汽車銷售完成352.1萬輛，同比增長1.6倍，連續7年位居全球第一位。

（二）重點支持基礎學科，加大對基礎設施領域的專項資金支持

1、加大對基礎研究的資金支持。碳達峰的核心是減排、降碳，碳中和涉及碳捕集與封存技術（CCS）等多個方面。相關基礎研究時間長、投入大、研發風險較大，應當加大專項資金投入。例如設立“雙碳”市級重大科研專項，集中攻關，調動科研人員積極性。

2、加大對低碳能源基礎設施建設的補貼力度。專項資金要重點做好基礎性、公共性設施的建設與投入，為全社會推進減碳創造有利條件。例如，上海市和各區級政府要加大投入建設充電樁、充電站等基礎設施，為在更大范圍內使用電動汽車創造條件。換言之，加大專項資金支持，解決制約本行業減排的基礎性、瓶頸性、公共性問題，為全行業、全社會推進減排掃清關鍵障礙。

（三）積極爭取更多稅收優惠政策

實現碳中和的八大重點領域包括電力、交通、工業、新材料、建筑、農業、負碳排放以及信息通信與數字化領域。為此，中國從中央稅到共享稅、地方稅都圍繞這一領域精準扶持。例如，在電力領域，對光伏發電及相關技術的稅收優惠，對可接納大規?？稍偕茉吹闹悄茈娋W改造、微網系統和分布式發電、儲能技術等給予稅收優惠。在交通領域，除現行對電動汽車的車輛購置稅、車船稅優惠以外，對氫能和生物質燃料的生產及在交通領域的應用、海運和航空領域的低碳技術創新等給予稅收優惠。在新材料領域，除現行對新型墻體材料的增值稅優惠外，將材料的循環再生利用、生物基材料替代化石能源為基礎的材料納入優惠范圍，并將優惠擴大到企業所得稅。

（四）加大對消費領域的財稅政策支持

廣大居民的參與，是實現“雙碳”目標的關鍵一環。

第一、加大推廣碳積分計劃，按年結算，分別給予經營者和市民補貼。通過匯總居民的各種低碳行為，包括綠色出行、簡約包裝、按需點餐杜絕浪費、做好垃圾分類等，將這些行為所減少的二氧化碳排放量核算出來，變成每個人賬戶里的“碳積分”，再通過對接上海碳交易市場、各個商業消費平臺，讓居民通過低碳行為獲得實惠。

第二、倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式。一方面倡導市民自覺行動，如節約用電、拒絕餐飲浪費；做好生活垃圾分類；主動綠色出行，如步行、騎行、乘坐公共交通等。另一方面對于一些高耗能消費方式，提高使用成本，使得居民降低消費。

（五）拓展財政支持模式，引導社會資金積極參與

實現“雙碳”目標需要的財政資金量巨大，在發揮好財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用基礎上，拓展財政支持模式、調動金融資金和社會資本共同推進綠色生態的社會經濟環境。

1、政府采購擴大低碳產品應用范圍。中國已經建立了政府綠色采購制度框架并取得了積極成效。在此基礎上，加大采購綠色低碳能源技術和裝備。根據政府采購標準制定統一、科學、合理、實用、操作性強的政府采購標準，市和各區縣應盡可能提高綠色采購的比例；加大采購力度，鼓勵各級政府綜合考慮節能、節水、環保、循環、低碳、再生、有機等因素，在采購需求中提出相關綠色要求，促進綠色產品推廣應用。

2、在國內外發行政府綠色債券。由財政部門牽頭協同各部門，發揮政府債券期限長、成本低的融資優勢，有效促進綠色投融資體系發展，帶動社會力量共同推動生態環境友好型的基礎設施和項目建設。

3、設立綠色低碳能源產業投資基金。為降低科研成果轉化風險，以少量的財政投入為引子，廣泛吸收社會資金建立產業基金，與相關主體共擔風險、共享收益。對于當前制約清潔能源大規模推廣的主要因素——儲能技術——就可以通過貼息和產業投資基金的方式，引導金融、企業、社會資本共同投入。 

（作者陳明藝系上海社會科學院經濟研究所副研究員，經濟學博士；本文首發于《上海經濟發展報告（2023）：數字經濟與“雙碳”轉型》，沈開艷主編，社會科學文獻出版社，2023版。）