《控制公共資金》（Control of Public Money: The Fiscal Machinery in Developing Countries）是由印度經(jīng)濟(jì)學(xué)家A.普列姆昌德（A. Premchand，以下簡(jiǎn)稱(chēng)作者）撰寫(xiě)的專(zhuān)著。該書(shū)英文版于2000年出版，由筆者翻譯的中文版由上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社出版。作者曾任國(guó)際貨幣基金組織財(cái)政事務(wù)部的主任助理，專(zhuān)注于公共預(yù)算與財(cái)政管理方面的研究。

該書(shū)的主要目的，是考察控制公共資金或公共支出的各種制度和程序，這些制度和程序流行于世界各國(guó)。該書(shū)包括5編共16章，按照各章內(nèi)容可以分成以下四部分：

（1）理論基礎(chǔ)：在第一章，作者嘗試構(gòu)建控制公共支出的有關(guān)理論，為該書(shū)后文的分析提供基礎(chǔ)。比如因環(huán)境的變化所導(dǎo)致的從審慎到揮霍再到審慎的公共支出控制循環(huán)理論，影響公共支出控制效果的政治、經(jīng)濟(jì)、組織、預(yù)算制度4因素理論，由政策控制、過(guò)程控制、監(jiān)管任務(wù)及效率控制構(gòu)成的公共支出控制框架，公共支出管理的動(dòng)力學(xué)理論等。

（2）歷史研究：在第二、第三章，作者對(duì)上世紀(jì)八九十年代公共支出的管理改革與發(fā)展進(jìn)行了梳理與評(píng)價(jià)。

（3）比較研究：在第六章，作者對(duì)美國(guó)、澳大利亞、新西蘭及英國(guó)4個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家的預(yù)算管理與改革進(jìn)行比較。在第七章，作者對(duì)流行于一些發(fā)展中國(guó)家的捐贈(zèng)的角色及影響進(jìn)行比較。

（4）專(zhuān)題研究：在其余章節(jié)，作者對(duì)控制公共支出的一些關(guān)鍵問(wèn)題（如公私合營(yíng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)算、政府會(huì)計(jì)等）進(jìn)行了討論。

《控制公共資金》書(shū)封

黨的二十大報(bào)告從戰(zhàn)略和全局的高度，提出要“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”。通過(guò)各種預(yù)算控制約束各預(yù)算主體的預(yù)算活動(dòng)，確保公共資金用于公共目的，是現(xiàn)代預(yù)算制度的重要職能。作為一本以控制公共支出為主題的專(zhuān)著，《控制公共資金》對(duì)于健全我國(guó)的現(xiàn)代預(yù)算制度，具有重要的啟示意義。筆者認(rèn)為，至少包括以下三方面：

第一，在健全現(xiàn)代預(yù)算制度的過(guò)程中，要注意定期評(píng)估財(cái)政支出管理的目標(biāo)與手段的適配性。如前所述，該書(shū)關(guān)注的是控制公共支出的各種制度和程序。作者在書(shū)中強(qiáng)調(diào)，控制公共支出的各種制度和程序是實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出管理目標(biāo)（或目的）的手段，這些手段應(yīng)該隨目的的變化而進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，以確保手段的合目的性。

“當(dāng)目的的性質(zhì)或其定量方面發(fā)生變化，手段也要發(fā)生相應(yīng)變化。手段也許不變，也許會(huì)擴(kuò)張或合理化。但是應(yīng)用的過(guò)程反映了變化中的目標(biāo)”。如果控制財(cái)政支出的目標(biāo)增加了，需要獲取實(shí)現(xiàn)新目標(biāo)的手段或工具：“目標(biāo)的增加意味著，管理機(jī)器也應(yīng)該取得一些必不可少的工具，通過(guò)這些工具，可以追求這些目標(biāo)”。

某個(gè)單一的控制公共支出的工具不是萬(wàn)能藥，不可能用來(lái)實(shí)現(xiàn)所有的財(cái)政支出管理目標(biāo)：“還不存在單一的制度或工具可以滿(mǎn)足支出管理的多個(gè)要求。”比如，作為控制公共支出的工具的績(jī)效預(yù)算，人們認(rèn)為它有助于實(shí)現(xiàn)有效的預(yù)算管理這一財(cái)政支出管理目標(biāo)。但是正如作者所指出的，在既定的投入-產(chǎn)出關(guān)系下，要實(shí)現(xiàn)較高的預(yù)算績(jī)效，就需要通過(guò)績(jī)效預(yù)算這一手段安排更多的資源，而如果宏觀經(jīng)濟(jì)處于繁榮期，這將加劇經(jīng)濟(jì)過(guò)熱的趨勢(shì)，從而不利于實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的財(cái)政支出管理目標(biāo)。

總之，作者在考察控制公共支出的各種制度和程序也即控制公共支出的手段時(shí)，非常注重控制公共支出的手段與控制公共支出的目的之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)手段和目的之間的適配性，或者手段的合目的性。這種對(duì)控制公共支出的手段與目的的適配性的強(qiáng)調(diào)，實(shí)際上正是體現(xiàn)了在控制公共支出的努力中，達(dá)到控制公共支出的目的之手段的理性化。

我國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度的日益健全的過(guò)程，實(shí)際上正是我國(guó)的預(yù)算制度日益理性化的過(guò)程，其中的一個(gè)重要方面，就是其中的財(cái)政支出管理制度的日益理性化，控制公共支出的手段和其服務(wù)的目的日益匹配。要達(dá)到上述目的，需要評(píng)估財(cái)政支出管理的目標(biāo)與手段的適配性。

首先，要明確財(cái)政支出管理的目標(biāo)有哪些，各個(gè)目標(biāo)的輕重緩急如何。

其次，要明確控制公共支出的工具或手段有哪些。

最后，也是最重要的，要明確控制公共支出的工具組合是否以及多大程度有助于實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出管理的目標(biāo)。

為什么還要強(qiáng)調(diào)“定期評(píng)估”？原因在于，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)會(huì)經(jīng)常發(fā)生變化，“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，作為為國(guó)家治理保駕護(hù)航的財(cái)政支出管理，其目標(biāo)有必要因應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的上述變化而做調(diào)整。相應(yīng)地，服務(wù)財(cái)政支出管理目標(biāo)的手段也應(yīng)該做針對(duì)性調(diào)整。

比如，根據(jù)黨的十九大報(bào)告，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾，已經(jīng)從“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”變成了“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。

與此相適應(yīng)，當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)，不再局限于狹隘地追求GDP的增長(zhǎng)，而是要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，以解決發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題。與此相適應(yīng)，財(cái)政支出管理就要服務(wù)于高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)，更加注重提高財(cái)政支出的績(jī)效、優(yōu)化財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)。與此相適應(yīng)，控制公共支出的各種制度和程序應(yīng)該優(yōu)先服務(wù)于上述目標(biāo)。在健全我國(guó)的現(xiàn)代預(yù)算制度時(shí)，應(yīng)該優(yōu)先考慮有利于實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的控制公共支出的制度安排。定期評(píng)估財(cái)政支出管理目標(biāo)和手段的適配性，有助于在不同的歷史發(fā)展階段實(shí)現(xiàn)預(yù)算制度的理性化。

第二，在健全現(xiàn)代預(yù)算制度的過(guò)程中，要注意處理好一些矛盾關(guān)系。如同作者所言，控制公共支出作為一種管理活動(dòng)，面臨著很多悖論也即矛盾關(guān)系。對(duì)于這些矛盾關(guān)系的處理，不存在狹隘科學(xué)意義上的非此即彼的明確答案，而更多的是把握恰當(dāng)?shù)亩鹊囊环N藝術(shù)。

其中一個(gè)矛盾關(guān)系，涉及財(cái)政部門(mén)等核心預(yù)算機(jī)構(gòu)和支出機(jī)構(gòu)間的集權(quán)與分權(quán)。如果核心預(yù)算機(jī)構(gòu)在財(cái)政支出管理中選擇集權(quán)，此時(shí)意味著由其決定財(cái)政支出的優(yōu)先次序，而“支出機(jī)構(gòu)會(huì)純粹成為核心機(jī)構(gòu)實(shí)施具體計(jì)劃的工具”。如果核心預(yù)算機(jī)構(gòu)過(guò)度集權(quán)，則可能導(dǎo)致支出機(jī)構(gòu)對(duì)核心預(yù)算機(jī)構(gòu)的命令陽(yáng)奉陰違，開(kāi)空頭支票，并導(dǎo)致行政機(jī)器的膨脹，這顯然背離了控制公共支出的目標(biāo)。

如果核心預(yù)算機(jī)構(gòu)在財(cái)政支出管理中選擇分權(quán)，給予支出機(jī)構(gòu)以和任務(wù)相匹配的自主權(quán)，這在原則上有助于發(fā)揮支出機(jī)構(gòu)管理者的管理潛力，有利于提高財(cái)政支出的績(jī)效。但是如果分權(quán)過(guò)度，對(duì)支出機(jī)構(gòu)缺乏有效的監(jiān)督，支出機(jī)構(gòu)的管理者可能會(huì)濫用其職權(quán)，比如“追求有更長(zhǎng)期額外財(cái)政要求的政策”，由此引起更多的財(cái)政支出，這同樣有悖于控制公共支出的目標(biāo)。

再如，財(cái)政支出管理規(guī)則的具體性問(wèn)題。如果有關(guān)財(cái)政支出管理的規(guī)章制度過(guò)于模糊，這會(huì)導(dǎo)致一些聰明的預(yù)算參與者鉆制度的漏洞，從而達(dá)不到控制支出的目的。但是如果對(duì)財(cái)政支出的管理規(guī)定得非常具體，以至于擁有太多的規(guī)則，則這會(huì)“導(dǎo)致反抗的文化和規(guī)避的文化”。而且更重要的是，太多的規(guī)則會(huì)導(dǎo)致“各種規(guī)章制度有時(shí)會(huì)相互矛盾；它們會(huì)更多地定位于確保對(duì)過(guò)程、而非活動(dòng)問(wèn)責(zé)，最終導(dǎo)致公務(wù)員往往過(guò)于保守，很少承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”，從而和控制公共支出的目標(biāo)相悖。由于控制公共支出過(guò)程中存在的矛盾關(guān)系會(huì)影響財(cái)政支出管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，為了實(shí)現(xiàn)更好的財(cái)政支出管理效果，在健全現(xiàn)代預(yù)算制度的過(guò)程中，需要注意把握好這些矛盾關(guān)系的度。

第三，在健全現(xiàn)代預(yù)算制度的過(guò)程中，存在化危為機(jī)的可能性。作者在書(shū)中對(duì)一些國(guó)家預(yù)算管理改革歷史的梳理表明，控制公共支出制度的改革創(chuàng)新，在很多情形下是一些國(guó)家應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)挑戰(zhàn)的成果。比如作者在書(shū)中提到，20世紀(jì)七八十年代，由于公共支出的持續(xù)增長(zhǎng)，“一些發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家面臨的最重要的問(wèn)題，是不斷增長(zhǎng)的財(cái)政赤字”，這進(jìn)而導(dǎo)致了財(cái)政危機(jī)。這次財(cái)政危機(jī)，使得這些國(guó)家的公共管理哲學(xué)發(fā)生變化，并帶來(lái)控制公共支出制度的改革創(chuàng)新，主要表現(xiàn)在以下三方面：

一是通過(guò)縮小政府規(guī)模、工作流程再造等，對(duì)政府進(jìn)行重組；

二是在賦予支出部門(mén)更大的管理自主性的同時(shí)，通過(guò)要求各部門(mén)管理者簽署服務(wù)供應(yīng)合同、績(jī)效保證書(shū)等加強(qiáng)問(wèn)責(zé)；

三是在政府內(nèi)部加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，并把更多的公共服務(wù)外包。

通過(guò)將上述改革創(chuàng)新用于服務(wù)削減支出項(xiàng)目、在政府交易中嚴(yán)格追求經(jīng)濟(jì)性的財(cái)政支出管理目標(biāo)，一些國(guó)家成功度過(guò)財(cái)政危機(jī)。1994年，新西蘭中央政府實(shí)現(xiàn)財(cái)政盈余；美國(guó)聯(lián)邦政府的財(cái)政赤字自1993年開(kāi)始逐步減少，至1998年實(shí)現(xiàn)財(cái)政盈余。當(dāng)前，我國(guó)一些地方政府出現(xiàn)不同程度的財(cái)政困難，但是如果有關(guān)地方政府能發(fā)揚(yáng)改革創(chuàng)新精神，籍此推動(dòng)以健全現(xiàn)代預(yù)算制度為目標(biāo)的財(cái)政改革與整頓，則這種困難未嘗不是一次機(jī)會(huì)。

（作者王曉丹為南京審計(jì)大學(xué)政府審計(jì)學(xué)院講師，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士）