《控制公共資金》（Control of Public Money: The Fiscal Machinery in Developing Countries）是由印度經濟學家A.普列姆昌德（A. Premchand，以下簡稱作者）撰寫的專著。該書英文版于2000年出版，由筆者翻譯的中文版由上海財經大學出版社出版。作者曾任國際貨幣基金組織財政事務部的主任助理，專注于公共預算與財政管理方面的研究。

該書的主要目的，是考察控制公共資金或公共支出的各種制度和程序，這些制度和程序流行于世界各國。該書包括5編共16章，按照各章內容可以分成以下四部分：

（1）理論基礎：在第一章，作者嘗試構建控制公共支出的有關理論，為該書后文的分析提供基礎。比如因環境的變化所導致的從審慎到揮霍再到審慎的公共支出控制循環理論，影響公共支出控制效果的政治、經濟、組織、預算制度4因素理論，由政策控制、過程控制、監管任務及效率控制構成的公共支出控制框架，公共支出管理的動力學理論等。

（2）歷史研究：在第二、第三章，作者對上世紀八九十年代公共支出的管理改革與發展進行了梳理與評價。

（3）比較研究：在第六章，作者對美國、澳大利亞、新西蘭及英國4個發達國家的預算管理與改革進行比較。在第七章，作者對流行于一些發展中國家的捐贈的角色及影響進行比較。

（4）專題研究：在其余章節，作者對控制公共支出的一些關鍵問題（如公私合營、經濟發展預算、政府會計等）進行了討論。

《控制公共資金》書封

黨的二十大報告從戰略和全局的高度，提出要“健全現代預算制度”。通過各種預算控制約束各預算主體的預算活動，確保公共資金用于公共目的，是現代預算制度的重要職能。作為一本以控制公共支出為主題的專著，《控制公共資金》對于健全我國的現代預算制度，具有重要的啟示意義。筆者認為，至少包括以下三方面：

第一，在健全現代預算制度的過程中，要注意定期評估財政支出管理的目標與手段的適配性。如前所述，該書關注的是控制公共支出的各種制度和程序。作者在書中強調，控制公共支出的各種制度和程序是實現財政支出管理目標（或目的）的手段，這些手段應該隨目的的變化而進行相應的調整，以確保手段的合目的性。

“當目的的性質或其定量方面發生變化，手段也要發生相應變化。手段也許不變，也許會擴張或合理化。但是應用的過程反映了變化中的目標”。如果控制財政支出的目標增加了，需要獲取實現新目標的手段或工具：“目標的增加意味著，管理機器也應該取得一些必不可少的工具，通過這些工具，可以追求這些目標”。

某個單一的控制公共支出的工具不是萬能藥，不可能用來實現所有的財政支出管理目標：“還不存在單一的制度或工具可以滿足支出管理的多個要求。”比如，作為控制公共支出的工具的績效預算，人們認為它有助于實現有效的預算管理這一財政支出管理目標。但是正如作者所指出的，在既定的投入-產出關系下，要實現較高的預算績效，就需要通過績效預算這一手段安排更多的資源，而如果宏觀經濟處于繁榮期，這將加劇經濟過熱的趨勢，從而不利于實現宏觀經濟穩定的財政支出管理目標。

總之，作者在考察控制公共支出的各種制度和程序也即控制公共支出的手段時，非常注重控制公共支出的手段與控制公共支出的目的之間的關系，強調手段和目的之間的適配性，或者手段的合目的性。這種對控制公共支出的手段與目的的適配性的強調，實際上正是體現了在控制公共支出的努力中，達到控制公共支出的目的之手段的理性化。

我國現代預算制度的日益健全的過程，實際上正是我國的預算制度日益理性化的過程，其中的一個重要方面，就是其中的財政支出管理制度的日益理性化，控制公共支出的手段和其服務的目的日益匹配。要達到上述目的，需要評估財政支出管理的目標與手段的適配性。

首先，要明確財政支出管理的目標有哪些，各個目標的輕重緩急如何。

其次，要明確控制公共支出的工具或手段有哪些。

最后，也是最重要的，要明確控制公共支出的工具組合是否以及多大程度有助于實現財政支出管理的目標。

為什么還要強調“定期評估”？原因在于，經濟社會的發展目標會經常發生變化，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，作為為國家治理保駕護航的財政支出管理，其目標有必要因應經濟社會發展目標的上述變化而做調整。相應地，服務財政支出管理目標的手段也應該做針對性調整。

比如，根據黨的十九大報告，隨著中國特色社會主義進入新時代，我國社會的主要矛盾，已經從“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”變成了“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。

與此相適應，當前我國經濟社會的發展目標，不再局限于狹隘地追求GDP的增長，而是要實現高質量發展，以解決發展不平衡不充分的問題。與此相適應，財政支出管理就要服務于高質量發展的目標，更加注重提高財政支出的績效、優化財政支出的結構。與此相適應，控制公共支出的各種制度和程序應該優先服務于上述目標。在健全我國的現代預算制度時，應該優先考慮有利于實現上述目標的控制公共支出的制度安排。定期評估財政支出管理目標和手段的適配性，有助于在不同的歷史發展階段實現預算制度的理性化。

第二，在健全現代預算制度的過程中，要注意處理好一些矛盾關系。如同作者所言，控制公共支出作為一種管理活動，面臨著很多悖論也即矛盾關系。對于這些矛盾關系的處理，不存在狹隘科學意義上的非此即彼的明確答案，而更多的是把握恰當的度的一種藝術。

其中一個矛盾關系，涉及財政部門等核心預算機構和支出機構間的集權與分權。如果核心預算機構在財政支出管理中選擇集權，此時意味著由其決定財政支出的優先次序，而“支出機構會純粹成為核心機構實施具體計劃的工具”。如果核心預算機構過度集權，則可能導致支出機構對核心預算機構的命令陽奉陰違，開空頭支票，并導致行政機器的膨脹，這顯然背離了控制公共支出的目標。

如果核心預算機構在財政支出管理中選擇分權，給予支出機構以和任務相匹配的自主權，這在原則上有助于發揮支出機構管理者的管理潛力，有利于提高財政支出的績效。但是如果分權過度，對支出機構缺乏有效的監督，支出機構的管理者可能會濫用其職權，比如“追求有更長期額外財政要求的政策”，由此引起更多的財政支出，這同樣有悖于控制公共支出的目標。

再如，財政支出管理規則的具體性問題。如果有關財政支出管理的規章制度過于模糊，這會導致一些聰明的預算參與者鉆制度的漏洞，從而達不到控制支出的目的。但是如果對財政支出的管理規定得非常具體，以至于擁有太多的規則，則這會“導致反抗的文化和規避的文化”。而且更重要的是，太多的規則會導致“各種規章制度有時會相互矛盾；它們會更多地定位于確保對過程、而非活動問責，最終導致公務員往往過于保守，很少承擔風險”，從而和控制公共支出的目標相悖。由于控制公共支出過程中存在的矛盾關系會影響財政支出管理目標的實現，為了實現更好的財政支出管理效果，在健全現代預算制度的過程中，需要注意把握好這些矛盾關系的度。

第三，在健全現代預算制度的過程中，存在化危為機的可能性。作者在書中對一些國家預算管理改革歷史的梳理表明，控制公共支出制度的改革創新，在很多情形下是一些國家應對財政危機挑戰的成果。比如作者在書中提到，20世紀七八十年代，由于公共支出的持續增長，“一些發達國家和發展中國家面臨的最重要的問題，是不斷增長的財政赤字”，這進而導致了財政危機。這次財政危機，使得這些國家的公共管理哲學發生變化，并帶來控制公共支出制度的改革創新，主要表現在以下三方面：

一是通過縮小政府規模、工作流程再造等，對政府進行重組；

二是在賦予支出部門更大的管理自主性的同時，通過要求各部門管理者簽署服務供應合同、績效保證書等加強問責；

三是在政府內部加強競爭機制，并把更多的公共服務外包。

通過將上述改革創新用于服務削減支出項目、在政府交易中嚴格追求經濟性的財政支出管理目標，一些國家成功度過財政危機。1994年，新西蘭中央政府實現財政盈余；美國聯邦政府的財政赤字自1993年開始逐步減少，至1998年實現財政盈余。當前，我國一些地方政府出現不同程度的財政困難，但是如果有關地方政府能發揚改革創新精神，籍此推動以健全現代預算制度為目標的財政改革與整頓，則這種困難未嘗不是一次機會。

（作者王曉丹為南京審計大學政府審計學院講師，經濟學博士）