澎湃研究所長期面向學者、青年學者征集一線調研報告、務實研究成果。回應公眾關切議題，探討區域高質量發展。zhumj01@thepaper.cn

編者按

鄉村振興不僅是一項國家戰略，更是每個鄉村游子的美好期冀。尤其，當人經歷了在他鄉拼搏扎根、小有所成之后，步入老年、回過頭來，思鄉之情更為濃厚。

這個群體，此時不僅積累一定的社會資本，退休后又有了時間精力。返鄉建設，似乎是一個既成全自己，又反哺故鄉的決定。因此，鼓勵退休干部、有成之士等回鄉建設，也是近年振興鄉村著重推行的路徑之一。

自古便有在外成就后返鄉建設的儒商，這群人也會視為當地鄉賢。當下，新“鄉賢”回鄉做鄉村建設，是否還和往昔一樣？他們如何再度融入故村、能否應對復雜的鄉村基層社會治理問題？

這次調研便記錄了一個退休干部回鄉建設的現實案例，一定程度上折射了中國鄉村建設中，鄉賢和其他治理主體的分歧與協作的形成機制以及基層治理困境。在這個故事中，一些經驗可以吸取，一些摩擦也需要正視。

H先生回到東村（安徽，B縣）才發現，村里許多古建筑都破敗不堪，早已不是記憶那般模樣，要么人去樓空多年無人打理，要么被推倒重建成現代建筑。村里的年輕人都走了，曾經輝煌一時的古村變成了一個無人問津的“臟亂差”的邊緣村，H先生對此心里很不是滋味。

世代的徽商、鄉賢把東村建設起來，難道要在自己這代人手中破落嗎？H先生下定決心，在古稀之年又回到家鄉，拉開古村復興之旅的序幕。

將近十年后，看著數摞賬本，退休高級編輯H先生嘆一口氣，向調研團隊說起鄉建中的故事，這里有成效、有欣喜、更有難言的坎坷。新“鄉賢”回鄉做鄉建，好在哪里，難在何處？H先生的故事，或能提供一種視角。

賬目本

H先生村內住所。

古稀之年歸鄉，期冀古村復興

安徽B縣東村，地處安徽與浙江兩省交界，在南宋時期是徽杭古道的重要驛站，曾經商賈往來、繁盛一時。在城鎮化發展中，公路和高鐵的開通宣告徽杭古道歷史使命的終結，村民涌入城市尋求更好的發展機會，東村人口流失，逐漸“空心化”，從曾經由徽入杭的必經驛站淪為偏遠山野的失落古村。

盡管經濟落后，但東村所在的B縣卻有豐富的鄉賢資源，大量的傳統文化遺存。比如徽州地區重視宗族文化、儒商精神，強調在外經商所得要反哺家鄉，落葉歸根。受徽州文化熏陶成長的一代人將這些文化遺存視為精神寄托。

隨著國家日益重視傳統村落保護，大批熱心鄉賢自發回到魂牽夢系的家鄉投身建設，宣傳國家方針政策，既為鄉村發展帶來新希望，又撫慰鄉賢對于故土的記憶情愁，H先生便是其中一員。

“村里打算把祖宗祠堂拆了，你本事大，要不回來看看？”闊別故土已久的H先生接到來自家鄉東村族人的一通電話，不覺心頭一緊，兒時記憶紛紛涌上心頭。H先生早年受村里老人恩惠，背井離鄉到城里讀書，在外闖蕩一番事業，前幾年才從報社退休，在省城頤養天年。

離鄉多年，他一直牽掛著東村的發展。H先生回到東村才發現，村里許多古建筑都破敗不堪，早已不是記憶那般模樣，要么人去樓空多年無人打理，要么被推倒重建成現代建筑。

村里的年輕人都走了，茶葉產業也沒能發展起來，村民盲目跟風種植山核桃也破壞了村里的生態環境，曾經輝煌一時的古村變成了一個無人問津的“臟亂差”的邊緣村，H先生對此心里很不是滋味。世代的徽商、鄉賢把東村建設起來，難道要在自己這一代人手中毀于一旦嗎？H先生于是下定決心，在古稀之年又回到了家鄉，拉開了一場古村十年復興之旅的序幕。

初提鄉村文化保護，吃了“閉門羹”

記者出身的H先生長期對徽學有所研究，他深知歷史文化保護對于鄉村建設的重要價值，回到東村后他便直奔村委，嘗試爭取村委對東村文化保育的支持，誰料吃了“閉門羹”。村兩委認為鄉村文化保護不是上級的“硬性要求”，一來很難獲得上級政府資金支持，二來文物修繕的招投標程序繁瑣，有著不少條條框框的政策限制，與其投入看不見短期收益的文化保護，還不如把更多的資源放在民生改善、基礎設施建設上。

本地村民對于古村保護也存在不同的意見。有人認為古村保護是必要的，村中的祠堂、老竹嶺亭、徽杭古道等都因為年久失修而面目全非，如果此時再不修復恐怕將來更難恢復東村的歷史風貌，有人認為文物修復是一筆“生意”，這無非是個新的斂財旗號，對于老百姓來說沒有任何好處。

于是，文化保護成為東村一件可有可無的事情，村里人的不重視讓H先生感到十分無奈，只能另尋他法。

自掏腰包，一年做出成效

憑著個人積累人脈，H先生找到時任B縣領導。他寫信，描摹了保護和凸顯東村作為徽州“東大門”的愿景，希望推動文物保護工作。縣委領導支持H先生的想法，但眼下沒有任何專項的資金，于是提出“你們可以先嘗試做，如果做出成績來，我們縣里盡量為你們爭取項目和資金。”

有了縣委領導的表態，H先生興致勃勃地干起來。雖然還沒有實際的資金、人力支持，但H先生找到幾位同樣重視文化保護的仁人志士，成立了退休協會，成為了東村文化保育的先鋒隊。一方面，他們自籌資金，在村里招募工程隊，盤點了村里需要搶救修復的文物，啟動了建設工程，另一方面，他們也成為東村村容村貌提升的規劃師，帶著工程隊到浙江、安徽等地去看那些做出名堂來的村子是怎么建設的。

在不到一年時間里，H先生及其退休協會帶領村民修復了東村許多地方，比如他們投入了超過200萬的資金，拉通了7公里的古官道，串聯起東村和西關，再搶救了長期失修的綠猗軒、云麓亭等文物。

在鄉賢的努力下，東村的村容村貌得到極大的提升。 H先生還邀請媒體報道，進一步提升東村的知名度，比如2015年底，退休協會邀請新安晚報記者前來實地采訪，記者返回后在報紙上發表了三個整版，吸引了不少外界的游客。H先生邀請縣委領導到東村視察，鄉建的累累碩果讓領導也大吃一驚，沒想到這群退休的老人們真的讓東村煥發出新的生機。

 鄉建過程行動者圖。

H先生下一步計劃自然是繼續改善東村的地方形象，但也開始面臨新的問題。一是資金，要完全通過自籌資金方式完成鄉建幾乎是不可能的事，這必然要向政府爭取更多的資金，但退協是非正規組織，H先生等鄉賢的文化保育行動也不知道應該以何種名義納入到財政支出中，這也讓縣委政府逐步意識到鄉賢參與鄉建缺乏具體依據的。

摩擦來了：審批復雜、舊賬難追、理念迥異

在H先生的堅持下，2017年，東村入選安徽省美麗鄉村建設示范村行列，鄉建迎來了階段性勝利，也為東村鄉建提供了部分資金來源。2017年2月，在鎮政府主持下，東村成立了由村兩委和退協共同組成的村美麗鄉村建設理事會，并由村退休協會實際負責規劃和落實美麗鄉村建設的相關工程。

后來，縣政府下達紅頭文件給予特殊政策，承認東村退協可以不選擇招投標，采取自建方式進行鄉建，先施工后報銷。這實際上是承認了退休協會鄉建行動的合法性，也能以官方的名義為其提供資金支持。鄉賢被合法化，是一大進步，但由于他們的行動往往在基層政府的規劃和制度以外，引起各種摩擦。

首先是由于經費批核的行政程序復雜帶來的資金“拖欠”現象，引起鄉賢與政府間的矛盾。自建模式的報賬是資金由鄉賢先自行墊付，在工程完成后再由政府安排審計部分對工程成本進行審計核實，進而申報資金，但審計上會存在高估或者低估，致使鄉建工程不能滿足報賬制度的要求，經費難以下達，比如徽杭古道建設工程費用只有271萬元，審計單位審計為350萬元，實際施工費遠低于社會平均水平，不符合報賬的規定。最終這使得鄉建資金下發效率降低，致使資金鏈被迫中斷。

同時，相較招投標項目，鄉賢帶頭實施的鄉建工程往往不注重經費支出的記錄，搞不懂此類非常專業的財務審計規范，出現“糊涂賬”，鄉鎮對不符合規定的賬目只能是不予報銷，以規避風險。時至今日，H先生個人墊付的款項仍未全部到賬。

其次，隨著鄉賢行動的推進，這與基層、村民產生了摩擦——鄉賢行動介入了原本以村委主導的鄉建模式，甚至被認為搶了“功績”。鄉賢在與村民協商建設或拆除某些建筑或設施時也有各種各樣的矛盾。這些矛盾使得H先生等鄉賢反倒成為了東村里“燙手山芋”，融不進鄉里原本的人際生態，鄉鎮、村委和村民對于他們主導的鄉建工程持有懷疑乃至反對的態度。

再次是鄉建規劃和工程實施的理念上，鄉賢與基層政府存在較大的分歧。

在2017年，月鎮政府從整體出發制定了全域旅游規劃，所轄村落各有定位，但鄉賢往往只是著眼于東村本身的發展，一心想為東村爭取最大化的資源，這與鎮里平衡不同村之間的資源存在矛盾。

政府認為美麗鄉村建設更重要的是通過村容村貌的改善，帶動產業的發展，提升居民的生活水平，比如在許多文化資源的挖掘和保護的舉措上往往有旅游開發的考量，期望能夠提升古村形象以吸引更多的外部資源，提升旅游開發的水平。

但鄉賢則認為鄉村建設要抓住東村發展實質，規劃應突出東村作為西關下由浙入徽第一村的區位以及徽杭古道樞紐的地方特色，實現文脈傳承、古跡保護。文化保護從長遠來看具有重要價值，但在短期內難以直接轉變為經濟資源，無法滿足政府的指標考核。

分析與建議：鄉賢做鄉建，為何遇難題？

在H先生等鄉賢的努力下，東村在短短數年從風貌破敗、資源稟賦較差的失落古村，成為聲名在外的“關下第一村”，不過，作為一股非正式的力量參與到鄉村建設之中，這與當地基層產生摩擦。

鄉賢作為回流的外地人才，使東村原本結構化的權力關系發生變動，相比鄉鎮和村委，鄉賢往往更具有經濟資本、社會資本，而后B縣縣委對H先生等退休協會的鄉賢進行認證、賦權，在疊加作用下，鄉賢的建設逐漸超出基層政府的預期計劃（這個權力控制的詞能斟酌改下么），最終鄉鎮和村委在美麗鄉村建設工程上處于被動的地位。因此，H先生等鄉賢做的鄉建工作既是改善村容村貌、提升村民生活質量的好事，同時隨著鄉賢與基層的沖突，也產生了基層治理問題。

鄉賢行動之所以 “頻頻遇難”，首先是鄉賢群體作為非正規組織介入鄉村建設，既缺乏合法性保障，也難以融入到村鎮發展的宏觀規劃之中。

鄉賢依靠熟人關系借債、賒賬和各種政府項目補助的方式維持施工，但始終缺乏穩定來源，導致建設時常難以持續，盡管后來縣政府給予了政策激勵，但鄉賢仍然存在不重視必要的行政程序、整體謀劃不夠、成本控制不科學、矛盾調處經驗不足等問題，給鄉村治理帶來新的困境。

在鄉村長遠發展目標上，鄉賢的初始目標局限在傳統村落保護，其他如生活條件改善、經濟增長等政府和村民同樣關注的公共目標并沒有被強調，而鄉賢在相關項目資源分配、施工細則上掌握了絕對的話語權，有時可能憑借個人偏好和經驗獨斷，造成偏離委托方意愿的情況。

其次，傳統村落保護仍然是當前鄉建的薄弱短板，存在國家話語的置換與執行困境。國家層面政策設計對傳統村落入選、中央財政資助和退出均提出明確要求，但中央財政資助村落數量遠少于傳統村落保護名錄村落數量，保護費用是在縣、鄉、鎮政府的財政中撥出，可能會出現與其他支出搶奪資源的問題，文化作為相對“軟”的目標，不太容易顯現政績，因此在經費博弈中處于弱勢。

基于以上分析，筆者提出三點對策建議：

（1）尊重并發揮多主體治理優勢。一方面，囿于基層治理能力的局限性、農村治理的復雜性，具備能力的鄉賢對于鄉村治理具有重要補充作用；另一方面，鄉賢的主觀能動性有助于彌合上級政策和地方村情間的鴻溝，對于突破地區馬太效應、實現區域均衡具有重要作用，有利于實現22年“中央一號”文件中提及的“農村要為農民而建”；

（2）完善鄉賢參與鄉建引導和保障政策。首先，鄉賢參與鄉建保障的實操性條款有待創新。國家相關政策雖然提到重視鄉賢培育，仍缺乏地方針對性保障條款。其次，鄉賢參與社會治理引導機制亟待完善，鄉賢參與鄉村治理多出于社會性邏輯，較易與政府間行政邏輯形成沖突，政府需探索拓寬和鄉賢的溝通渠道，采用有效引導方式對鄉賢參與鄉村治理進行規范化。

（3）正視傳統村落保護里存在政策銜接與執行困境。在缺乏傳統村落保護專項資金背景下，邊緣型傳統村落的保護目前多借助其他相關項目資金的臨時整合，如人居環境整治項目，但在實際操作過程中程序合法性受到挑戰，實際建設目標和項目要求存在脫節，亟待正視傳統村落保護里國家話語的置換與執行困境，統籌多項目目標，加速傳統村落保護專項資金到位。

【本文作者鮑涵系中國人民大學人口資源環境經濟學博士研究生、王穗風系北京大學公共管理學博士研究生、林銘亮系赫爾辛基大學人文地理學博士研究生、陳杰華系中山大學公共管理學碩士研究生、謝煒系華東師范大學紀檢監察研究院副院長，MPA項目主任，副教授，碩士生導師；

調研報告原文《“古道熱腸”何以融化“治理堅冰”——新鄉賢的十年美麗鄉村建設記》入選中國公共管理案例庫。】

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“長三角議事廳”專欄由教育部人文社會科學重點研究基地·華東師范大學中國現代城市研究中心、上海市社會科學創新基地長三角區域一體化研究中心和澎湃研究所共同發起。解讀長三角一體化最新政策，提供一線調研報告，呈現務實政策建議。