從長期看，“少子老齡化”將成為中國人口結構的顯著特征。自2021年“全面三孩政策”出臺后，中國提出構建完善的生育支持體系，引導生育水平提升并穩定在適度區間的政策目標。人口是一項慢變量，發達國家較中國早20年左右步入低生育率社會，其生育支持政策體系相對完善，對延緩“少子化”進程起到一定積極作用，但長期低迷的生育意愿，導致生育水平實現抬升并非易事。本文立足中國實際與超大城市人口發展規律，提出積極應對“少子化”挑戰的若干思考和建議。 

中國與主要發達國家“少子化”進程比較

從人口學角度看，要達到正常的人口更替水平，即上下兩代人口的基本平穩，總和生育率至少達到2.1（即每個育齡女性平均生育2.1個孩子），而一旦降至1.5以下，就有跌入“低生育率陷阱”的可能。從發達國家看，美國、德國、日本、新加坡、韓國普遍于1970年代前后進入“少子化”時代（即總和生育率低于2.1）。經歷幾十年的震蕩調整，目前歐美國家總和生育率基本維持在1.5以上水平，如美國為1.7、德國為1.6左右；亞洲發達國家基本在1左右，如日本為1.28、韓國為0.81、新加坡為1.12。值得注意的是，韓國、新加坡當前面臨的“少子化”形勢極為嚴峻。進入21世紀后，韓國出生人口呈斷崖式下跌，2001年跌破60萬人，2017年不足40萬人，2021年跌破30萬人（僅26.06萬人）。相關研究認為，當前韓國已站在“人口懸崖”邊緣，總人口到21世紀末將減少約50%。

自1990年代起，中國的總和生育率開始低于2.1（1991年為2.09），2020年跌破1.5（僅1.3）。2021年，新出生人口1062萬人，較2016年放開二孩政策下降了43%，總和生育率持續跌至1.2[1]，創下自1978年以來的歷史新低點。與發達國家“少子化”進程相比，中國進入相對更晚，但速度更快。中國邁入“少子化”階段較發達國家晚20年左右，但總和生育率從2.1跌破1.5僅用了30年，遠超國外發展進程。

當前，中國人口發展進入關鍵轉折期，面臨著超低生育率導致的出生人口規模大幅下降與平均預期壽命增長放緩的雙重境況。據國家衛健委預測，“十四五”期間，中國人口將進入負增長階段，低生育率成為影響中國人口均衡發展的最主要風險。因此，國家自2021年推出全面三孩政策后，提出構建完善的生育支持體系，引導生育水平提升并穩定在適度區間的政策目標。 

主要發達國家應對“少子化”政策評析及啟示

完善的家庭生育支持政策是各國提振生育率的關鍵一環。德國、法國、日本、韓國和新加坡等發達國家在步入低生育率社會后采取了相對完善多元的生育支持政策。這些國家家庭生育支持政策的內容和形式不一，主要包括：經濟政策（實施照護津貼、兒童津貼、家庭津貼、稅收減免等）、時間政策（女性產假和男性陪產假、親子假、彈性工作時間等）、服務政策（居家幫助、社區托育、公立機構托育、課后照顧等）。從這些國家的政策效果看，的確延緩了“少子化”進程，但整體提振效果有限。

因此，立足中國實際，借鑒國外經驗，可在國家層面研究成立應對“少子化”統一推進部門，強化頂層設計，推動各地加快完善生育政策體系，促進人口長期均衡發展。

（一）從政策內容看，各國普遍從機構設置、托育服務、育兒補貼等方面多管齊下

1、完善機構設置，成立專門應對“少子化”挑戰的服務部門

日本、新加坡、韓國成立了專門應對“少子化”挑戰的服務部門。日本政府為全面、有效地執行一攬子應對政策，于1990年代中期成立專門兒童家庭局，并在內閣設立“推進工作與生活平衡室”，各級地方政府及公共團體也相繼設立兒童咨詢所、兒童委員會、保健所等專門兒童保護機構。新加坡早在1987年（總和生育率為2.3）就改變“兩個就夠了”的人口政策，鼓勵多生多育，并指定國家社會和家庭發展部統籌管理人口生育相關政策的落地，以及管理和促進早期兒童發展和托幼服務方面的工作。

2、政策多方發力，更多向完善育兒設施、提供家庭津貼、完善稅收優惠等方面傾斜

在托幼公共服務方面，日本于2019年10月開始，分層次逐步實施“幼保無償化”政策，即針對政府下轄的托幼機構，直接免去保育金費用（該費用上限為3.7萬日元，約合人民幣1800元）；針對多元主體舉辦的小規模家庭托兒所，加大政府補貼力度（目前每月可獲約2.57萬～3.7萬日元補助），未來也有望實現免費入園。

在育兒補助方面，德國、法國主張育兒是家庭責任，政府起輔助作用，因此在資金支持與假期供給上較為充分。德國在2000年前后逐步建立并完善由兒童津貼、父母津貼、“父母津貼+”與“合作育兒獎勵”制度共同組成的津貼制度體系。法國對于育兒補貼的財政投入力度較大、名目較多，主要包括生育津貼、基本津貼、家庭津貼等。法國每年各類育兒津貼和生育補助支出接近GDP的4%，惠及幾乎所有的中低收入家庭。此外，法國在稅收設計上，于1945年實行與家庭結構相掛鉤的征稅模式，以家庭為征稅單位，兼顧子女數量、撫養人數量、特殊人群來確定家庭系數，以減輕多子女家庭稅收負擔。

3、父親育兒假愈發普遍，更強調父母共承育兒責任

德國父母共計可休長達3年的育兒假，包括58周帶薪母育假（收入約為產前70%）、12個月帶薪父育假及雙方14個月父母額外育兒假（收入為產前65%～67%，其中一方須最少承擔2個月撫養義務），并借助完善的津貼制度鼓勵父母共同分擔兒童照顧責任。此外，在孩子3～8歲時，父母還可申請長達24個月的無薪育兒假，且法律保護其育兒期間的工作崗位。法國政府規定，父親陪產假為28天，父母雙方均可申請休育兒假1年，最長可申請3年（但夫妻一方最多只能申請2年，剩下1年須由另一方享用）。日本為進一步提高男性帶薪育兒休得率，在2017年以及2021年相繼對《育兒·照護休假法》進行修訂，明確從2022年10月開始，男性陪產假延長至４周（可分作兩次使用），且政府對育兒假取得率較高的企業提供適當補貼。由此，日本男性育兒假的使用率從2019年的7.48%升至2021年的13.97%，但距離政府30%的目標仍有不小差距。

4、延長政策鏈條，從關注“生育率”轉向提升“結婚率”、鼓勵代際支持前后延伸

日本研究發現，適婚群體不婚、晚婚晚育成為日本生育率低下的關鍵原因。2021年，日本結婚登記數為51.4萬對，創下歷史新低，較1970年的102.9萬對減少了近50%。此外，日本國立社會保障和人口問題研究所發布的調查顯示，2021年日本國內約25%的男性、16.7%的女性選擇終身未婚。為提升適齡群體婚育率，日本部分地區推出“發錢促婚”舉措，實施“結婚新生活支援項目”。自2021年4月開始，日本對居住在“新婚補助計劃”地區的新婚夫婦給予最高60萬日元的補貼（約合人民幣3.9萬元，其中中央財政承擔2/3的支出），用以支付其婚后搬家、房租等費用。此外，日本為鼓勵代際支持，政府與企業合作推出未退休員工“帶孫子假”政策，由政府向照顧孫輩的老人提供假期和津貼補助。近年來，韓國結婚率持續走低，2021年僅19.3萬對新人登記結婚，同比減少9.8%，僅為2011年的58.7%，創下1970年開始統計以來的最低登記紀錄。目前，韓國政府正研究提供更多激勵機制，鼓勵民眾結婚，包括采取一次性發放200萬韓元（約合人民幣1萬元）婚育補貼等發錢模式“催婚”。

（二）從政策效應看，各國政策效應有限，總體處于小幅波動且緩慢下降的狀態

從政策效應看，不同的政治、經濟、文化和制度等方面的差異，使這些國家在生育率水平轉變上存在較大的差異性和非同步性。法國和德國在生育支持政策激勵下，生育率呈波動抬升趨勢，而日本、韓國和新加坡仍處于緩慢下降態勢。

圖1  1965—2020年德國和法國總和生育率
資料來源：《聯合國世界人口展望》（2016）、2020年各國總和生育率統計

1、法國、德國總和生育率前期呈現先降后升趨勢，但后期抬升幅度有限、波動較小

總體來看，法國和德國政策實施初期生育率的“成功抬升”主要得益于：一是鼓勵生育政策實施節點較早。法國在1918年總和生育率為2.75時，已推出生育家庭津貼政策，較早實施全面鼓勵生育政策，國內生育基礎較好，在一系列生育補貼等激勵下生育率持續保持歐洲前列。二是以立法形式保障女性公平就業的權利。德國和法國相關勞動法明確，雇主要對雇員承擔非歧視的義務，并以具體的一整套司法訴訟制度作為保證。三是精準的稅收政策和生育補貼。在家庭養育方面，法國相關財政支出占國內生產總值比重達3.7%，屬歐洲國家里最高。同時，法國全面精準的子女費用稅前扣除等措施，也是其生育率長期處于較高水平的重要原因。

除生育政策因素外，德國與法國生育率保持增長的關鍵因素在于其特殊的移民政策與生育文化。一方面，德國移民補充效應明顯。2015年后德國開放的移民政策或成為其生育率增長的重要因素，2016年德國5歲以下具有移民背景的幼兒占比高達38.1%，移民婦女為德國提振生育率作出突出貢獻。另一方面，法國充分保障非婚女性的生育權及非婚生子女的平等權利。法國非婚生子女比例較高，OECD統計數據顯示，2018年法國非婚生子女占比高達60.4%，這使其生育率持續處于歐洲前列。

2、日本、韓國和新加坡總和生育率總體呈現下降趨勢，但降幅較前期有所趨緩

日本在鼓勵生育政策出臺前的20年間（1970—1990年）總和生育率由2.2降至1.6，年均降幅達2.5%；而在政策出臺后的20年間（1990—2010年），其總和生育率由1.6降至1.3，年均降幅僅1.5%。 

圖2  1980—2020年亞洲三國總和生育率
資料來源：《聯合國世界人口展望》（2016）、2020年各國總和生育率統計。

日本、韓國和新加坡總和生育率“降速減緩”主要源于：一是生育支持政策介入時間較晚。積極的生育支持政策越早介入，其提振效果越明顯。日本在1989年生育率出現1.57的沖擊，韓國直到2002年生育率急劇下滑到1.19，才開始積極推出生育支持政策，兩國生育支持政策分別滯后于低迷的生育率20年和30年。韓國生育支持政策轉型的切入時機比日本更晚，這也拉開了兩國的政策效應差距。二是“收緊—放松”的生育政策轉變尚需時間的驗證。新加坡、韓國前期均實行較為嚴格的生育控制政策，開放生育后，生育下行的負慣性作用較大，生育支持政策的效果需更長時間才能顯現。三是結婚率降低導致生育率愈加走低。此外，亞洲國家婚育文化不同于歐洲各國，其非婚生育占比較低。四是亞洲國家財政投入力度相對歐洲國家較小。據經合組織統計，2017年日本家庭福利開支占GDP比重僅1.79%，而法國、瑞典等國則達到了3.5%以上的水平。但也有研究認為，通過“發錢”來提高生育率的政策代價十分高昂，國家生育支出提高25%才能換來生育率短期增長0.6%。

（三）從政策啟示看，需立足發展實際，量力而行逐步完善中國生育支持政策體系

從國外經驗看，生育政策的效果顯現需5-10年，甚至更長時間周期。中國現有的生育支持政策，基本涵蓋了經濟、時間、托育服務政策3個方面的基礎內容。從2015年二孩政策到2021年的全面三孩政策，國家在生育支持方面做了諸多探索和改革。

在經濟層面，將子女教育、3歲以下嬰幼兒照護費用納入專項附加扣除、開展教育“雙減”；在時間層面，延長女性產假、男性育兒假；在服務層面，發展普惠性托育服務等措施。但從生育支持政策體系的完整度看，不同于國外歷經幾十年的優化完善，當前中國三孩配套政策處于初期設計階段，各地實質性的生育減負政策體系亟待建立健全，對鼓勵生育的支持力度還需進一步加強。但也應看到，中國在生育投入方面，參照德國、日本等國大規模的生育補貼并不現實。中國推進激勵生育政策始于2020年，當年人均GDP為1.05萬美元；日本始于1989年，當年人均GDP為2.5萬美元；德國自2000年出臺生育津貼制度，當年人均GDP為2.4萬美元。相較之下，中國是在未富之際迎來了“少子化”，這一事實將制約國家財政在解決“少子化”問題上的投入力度。

在政策目標上，中國主要以延緩“少子化”趨勢并逐步實現生育率小幅回升為政策預期。

從實際出發，中國可適當借鑒國外以下兩方面經驗：一是在國家層面成立應對“少子化”統一推進部門，以解決目前多部門聯動、頂層機構缺失、部門邊界不清、相關事務缺乏協同、政策項目難以落實等困境，保障生育支持政策整體化推進。二是強化頂層設計，重點圍繞適齡群體的關鍵生育痛點問題下大力氣改革突破，推動各地因地制宜加快細化托育、時間以及經濟層面的生育政策體系設計，切實減輕家庭生育負擔。當前，托育服務供需矛盾依舊突出，規范化、多層次的托育服務體系亟須加快完善。 

中國超大城市積極應對“少子化”挑戰的若干建議

對照中國2022年8月出臺的《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》（以下簡稱《意見》）與國外有益經驗，上海等人口超大規模城市在家庭友好型政策體系上仍需細化研究，跨前探索。

（一）從實際出發，研究制定符合超大城市市情的生育減負政策體系

將建設對外來人口友好型城市、提升城市吸引力作為關鍵一環，以更為寬松包容的人口政策持續導入年輕人口，進一步加強對流動人口家庭的政策支持和公共服務供給力度。這將是上海中長期積極應對“少子化”挑戰的關鍵和優勢所在，也是相較于通過鼓勵生育政策延緩“少子化”進程較為明顯的變量之一。

在生育政策目標上，立足超大城市人口規律和現有生育基礎，按照上海每年戶籍人口出生6萬-8萬人、常住人口出生11萬-13萬人的基數，實現生育率的顯著提升并不現實，維持現有生育水平并逐步推動小幅回彈、延緩“少子化”進程，應是上海后續生育支持政策的出發點和著力點。

（二）聚焦“綜合減負”，構建家庭友好型生育政策體系

目前，上海生育支持政策聚焦擴大普惠托育服務供給，在生育成本減負、稅收減免、父親育兒假供給等政策上還須跨前研究、加大力度。

在生育成本減負方面，考慮到生育基礎與實際情況，大規模的財政投入發放生育補貼并不現實，可設計孕檢—分娩—產假的全鏈條生育減負體系。例如，逐步將部分輔助生殖項目、孕檢、生產費用等納入醫保范疇。同時，建議將生育假、育兒假工資納入生育津貼支付范圍，可采用返還或補貼的方式，對于企業在職工產假、生育假、陪產假、育兒假期間為職工繳納的社保費，研究按一定比例補償給企業，并形成精準而便捷的固定機制，切實減輕企業負擔。

在稅收優惠方面，建議豐富個人所得稅費用扣除項目。在專項附加扣除項目上，研究增加子女基本支出、子女醫療專項附加扣除項目，讓子女多的家庭少扣稅。在男性育兒假方面，可參照德國的經驗，給予男性更多靈活的育兒假期。可在現有5天育兒假的基礎上，在子女3周歲之前給予適當靈活的帶薪父親假，推動男性更多地參與育兒。同時，配套研究政府財政適當補貼帶薪育兒假，促進企業提升男性員工育兒假休得率。

（三）聚焦“提振結婚率”和“補貼隔代照料”，延伸應對“少子化”政策鏈條

目前，超大城市適齡青年晚婚晚育等現象越發普遍，受適婚年齡人口意愿、數量和結構變化的影響，未來結婚率仍可能持續走低。為積極應對“少子老齡化”困局，上海應加快延長鼓勵生育政策鏈條，著力在提振結婚率和隔代照料補貼方面積極探索。2020年，上海戶籍女性平均初婚年齡達到29.09歲（2015年為28.4歲），平均初育年齡達30.73歲。基于市情，摸清戶籍適齡婚育人口現狀，適時出臺鼓勵婚育措施。比如為鼓勵年輕群體結婚，可適當發放一次性結婚補貼，但也應考慮該政策的可行性和有效性。同時，基于目前隔代照料的現實需求，在社會托育服務體系全面建立之前，建議將“隔代照料”納入托育服務體系。可摸排各區外來老年人口現狀，建議逐步將外來老年人健康體檢納入社區服務，并在社區組織開展若干老年群體育兒培訓項目，提升老年人育教水平，全面提升幼兒照料質量。

（四）打開區域空間，持續吸引年輕人口向重點區域集聚

近年來，上海推行持續寬松的落戶政策。在居轉戶方面，縮短重點區域和關鍵領域就業人員年限要求；在直接落戶方面，實現在滬高校及一流建設高校應屆碩士直接落戶，在滬“雙一流”建設高校本科生、服務于“五個新城”和南北地區重點轉型地區的高校本科生直接落戶。基于未來人口和經濟發展的挑戰與機遇，建議進一步打開人口政策空間。一方面，在現有居轉戶政策基礎上，依循“適度差異、點上突破”的原則，綜合考慮來滬人員的群體特征、對城市發展的貢獻度及群體的差異化需求，優化居住證積分設計，讓更多來滬家庭共享城市發展成果。在人才落戶上，以更大力度放開重點區域、行業落戶限制，給予更多重點企事業單位直接落戶名額，吸引更多優秀青年來滬發展。另一方面，通過空間結構調整，打開人口容量的承載空間，加快“五個新城”等重點區域基礎設施建設與公共服務投入，提升新城人口集聚效應，為延緩老齡化、“少子化”進程提供積極有效的人口補充。 

（作者金盈盈系上海市發展改革研究院社會發展研究所經濟師，宋娟系社會學博士，上海市發展改革研究院社會發展研究所所長。本文首發于《科學發展》雜志2023年第2期，澎湃新聞經授權刊發，刊發時有刪節）

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