土地財政深刻影響了中國的經濟和社會。圖為2018年8月7日，海航集團旗下南海明珠生態島項目，這里位于海口西海岸，總投資約50億元，是海南省大型旅游基礎設施工程。東方IC 資料圖

如果不考慮軍事、政治等其他重要特征，國家也可以被看成一個經濟組織。國家通過各種制度（比如稅收制度、賦役制度、土地制度等）從社會汲取資源，同時要支付維持制度運作的成本。當制度凈收益為正時，從經濟角度來看，這套制度對國家而言是有效的。

由于種種原因，國家和社會的收益可能發生沖突，國家汲取資源的制度安排可能會阻礙社會的經濟增長。然而，如果國家維持這套制度的凈收益為正，出于利益的考慮，阻礙社會經濟增長的制度安排就被鎖定了。只有當這套制度運作的成本上升，或者收益下降，導致制度的凈收益下降時，制度變革才有經濟上的動力。

土地財政是近二十年中國一個特殊的現象，曾經為中國政府創造了巨大的財政收入，為城市建設和發展提供了資金支持，是過去二十年中國城市化和工業化發展的財政基礎。然而，土地財政也導致了一系列的弊端，難以持續健康發展。如何回應這些挑戰，是中國土地制度下一階段要解決的重大問題。

一、土地、人力資本與國民財富

土地財政有廣義和狹義兩種理解。廣義的理解是，土地財政包括國家利用土地獲取的稅賦，包括土地等不動產上的相關稅收以及附著于土地上勞動力的勞役等等。狹義的理解是，特指當今中國大陸經由土地出讓、房地產稅收和土地融資給地方政府帶來的收入。如果不特別說明，本文第二部分及之后的土地財政，都指狹義的土地財政。

財政收入是國家行政機構運作的經濟保障，不論是現代國家還是傳統的農業帝國，古今中外，莫不如此。農業稅，是將農地經營產出中的一定比例作為國家的稅收來源；企業所得稅，不過是將土地上企業經營產出的一定比例作為國家稅收來源，兩者本質上并無差異。財產稅，則是對土地等不動產所開征的持有稅。種莊稼、“種”企業還是“種”房子，僅僅是土地用途的選擇問題，主要受經濟力量的驅動。工業革命的出現，對于國家財政而言，不過是將更多的土地從農業轉為工業，從而可以獲取更多的財政收入。城市化和工業化的發展，促進了土地等不動產價值的提高，也可以為政府帶來穩定的土地財稅收入。

科學革命和工業革命以降，隨著技術的快速更新和生產組織形式的變化，單位土地面積所能創造出的財富越來越大。對于國家而言，如何將土地資源配置給那些更能夠創造財富的企業，成為土地管理中需要考慮的重要經濟議題。

在傳統的農業社會，不論是采地制還是土地私有制，都面臨生產技術水平落后，勞動與土地聯系緊密的特征。絕大多數情況下，都屬于自然經濟。市場交易范圍小，分工簡單。農業以及附著在土地上的勞動力是農業社會主要的稅賦基礎。當然，國家還可以通過直接控制資源而獲得財政收入，比如鹽鐵官營等等。進入土地私有制之后，為了更好的征稅，中國發展出了人口統計（黃冊）、土地測量與登記（魚鱗圖冊）等技術。

近代社會，隨著科學和技術的發展，勞動力開始逐漸離開農業，勞動力能夠創造出來的財富與土地規模的關系開始下降，市場分工增加，市場規模擴大，城市土地和不動產的價格逐漸上升。國家如果想獲得更多的財政收入，財產稅、交易稅（契稅、關稅）、增值稅和所得稅所占的比重開始增長。

現代社會，勞動與土地之間的關系進一步分離，人力資本成為財富的主要來源。在一片小小的土地上，如果能夠集聚大量優質的人力資本，就可以創造出巨大的財富。一棟辦公樓、一個購物中心創造出來的財富和稅收是同等面積農業土地的數萬倍甚至數十萬倍。可以預見，作為稅收基礎，土地所占的重要性會逐漸降低。如下表所示，財產稅是美國地方政府的重要稅源，1962年財產稅占地方稅收的比重為48%，隨著美國產業逐漸從傳統制造業轉為現代服務業和高新技術產業，稅源結構發生了重大變化，財產稅所占的比重逐年下降，2002年僅占地方財政收入的27.5%。（參見表1）

表1：美國財產稅占地方各級財政收入比重。數據來源：朱秋霞，《中國土地財政制度改革研究》，立信會計出版社，2007年，頁172。

二、中國歷史上的“土地財政”

（一）財政收入最大化

在傳統的農業帝國，“有土斯有財”，土地不僅是農業稅收的來源，土地上附著的勞動力還是承擔國家賦役的重要來源。為了獲得更多的財政收入，國家可以采取提高土地產出或者提高稅率兩種方式。與此同時，還需要考慮稅收成本和征稅的效率。

就提高土地產出而言，國家面臨兩類選擇，一是擴張領土，二是提高土地資源利用效率。領土的增長，可以來自購買，但更常見的是來自戰爭和征服。從中國西周封建諸侯國的戰爭到近代西歐列強的殖民戰爭，莫不如此。只到二戰之后，通過武力強占其他國家的領土才在國際上不具有正當性。提高土地資源的利用效率，既包括采取激勵措施，將低經濟價值的荒地、灘涂、山林墾殖為可利用的耕地，通過灌溉設施將旱地變為水田等傳統措施；也包括在農地、工業用地、住宅用地和商業用地等不同性質土地之間轉換土地用途等現代措施。在現代社會，提高土地資源的配置效率，可以通過行政分配或者市場機制，將土地資源從低效率的使用者向高效率的使用者轉移。

給定國家的總產出，財政收入不過是將總產出的一定比例收歸政府。如果僅從正式稅收的角度來看，將涉及征稅比率、稅源、征稅方式、征稅技術和稅收成本等。如果不考慮征稅成本，對國家而言，稅率固然越高越好。然而，“苛政猛于虎”，隨著稅率的提升，征稅成本會隨之上升。在傳統的帝制國家，比如傳統中國，農業稅率一般不高于10%。一旦高于15%，征稅成本就會急劇提高。只有在民主國家和公共財政體系建構之后，財政取之于民，用之于民，人民才愿意繳納更多的稅收。

然而，除了正式稅收之外，國家還有其他方式汲取資源。鹽鐵官營，是國家控制經濟命脈以謀取收益的一個案例；工農產品價格剪刀差，是全能國家計劃經濟時期的產物；國家控制土地的出租和買賣從而獲得收入，通過低價征地、高價出讓的方式獲得財政收入，只是“國家以其他方式汲取資源”這個模式在今天中國的再現。

16世紀之后，科學革命、工業革命和資本主義的發展逐步席卷全球，古老的中國面臨巨大的挑戰，傳統的以農耕為主的經濟體系和稅收體系完全不能適應時代的要求。隨著西歐經濟的快速增長，曾經領先過的農耕中國，到19世紀后，相對西歐的落后越來越大。18世紀初，中國經濟占世界經濟總量的三分之一左右，然而幾次與西歐國家戰爭的失敗，讓中國認識到了與世界領先者之間的差距。洋務運動，是中國士大夫階級對工業化和現代化的經濟回應，雖然失敗，但中國的民族工業開始發展起來。

不過，中國的工業化和現代化是一個漫長的過程，到了1949年，中國經濟占世界經濟的比重跌至4.2%，1978年也只有4.9%。改革開放之后，中國以經濟建設為中心，城市化和工業化得到了快速發展，農業在GDP的比重，以及農業稅等農業相關稅收占總稅收的比重急劇下降。城市和工商業成為中國經濟的主要部分，國家的稅收來源重點也是城市和工商業。只要將土地由農業用途轉為工商業和城市用途，就能帶來經濟和稅收的增長。

由于農業稅的比重逐漸降低，而征收農業稅的成本逐年提高，2003年，中國取消了實施了數千年的皇糧國稅（農業稅、農業特產稅），并同時免除了相應的三提五統等農業附加費。與此同時，中國的稅收不但沒有因此而下降，反而逐年率創歷史新高。因為中國的城市和工商業經濟得到了快速的發展。

（二）從封建制到土地私有制：土地市場出現

傳統社會（農業社會）在生產條件變化緩慢的情況下，農業勞動力的最優土地規模不會有太大變化。比如石器時代、青銅器時代等等，以人力和畜力為主，勞動力能夠經營的最大土地規模非常有限。在這個階段，勞動力少而土地多，一般采用的是三年輪作的方式（簡單的說，土地復種指數是1/3）。隨著技術水平的提高和人口增加，慢慢地人多地少，土地耕作方式也必須發生變化，土地復種指數逐漸上升到1/2、1、2，土地復種指數越高，土地利用效率就越高。玉米、土豆和紅薯的引進，早稻、晚稻等新品種的出現和化肥、除蟲劑等農業科技的發明，為人口的增加和勞動力在單位面積土地上集約使用創造了可能。

“井田制”是上古時期的產物，簡而言之，是用計劃的方式分配農地資源給農戶，農戶通過為公地提供勞動的方式來為領主提供實物地租。此時人少地多，土地利用效率低。輪種是常見的耕種方式，復種指數大約在1/3。很顯然，隨著人口的增長，這種模式馬上面臨土地不足以分配的困難。此外，實物地租的效率也很低下。隨著公田的廢除和編戶齊民，民眾通過納稅的方式來解決政府財政收入問題。雖然弊端和爭議很多，比如很多學者強調私有制與土地市場導致了土地兼并和兩極分化，“富者阡陌連田，貧者無立錐之地”，社會動蕩等等，但是這種方式與井田制相比，無疑有助于土地利用效率和勞動生產率的提高。

土地市場交易的好處，是能夠讓市場機制發揮作用，將土地配置到最有效的勞動者手中。如果不考慮交易成本，市場出清將會在土地邊際產出相等的情況下出現，此時無疑是勞動力和土地利用效率和配置效率最高的時期。土地私有的好處是增強了地權穩定性，保護了勞動者的積極性。在公田上偷懶是理性人的選擇，從古至今還未曾改變過。但是為自己干肯定比為公家干努力的多，這個也已經是常識。

（三）數字化管理的困難與“農本工商末”

然而，此時的困難在于如何有效的獲得財政收入。由于井田制已經取消，方方正正的地塊在市場交易的情況下逐漸變得不規則和零碎化，增加了土地測量的難度；至于測度土地上的產出，在當時的技術條件下成本過于高昂，從而無法執行。另外，此時單位面積的土地產出非常低，勞動力比土地更為稀缺，價格也更高。

在秦以后很長的一段時間內，土地的相對價格都遠低于其他勞動生產資料。比如漢朝大約3000錢一畝地，此時的“大婢”一人值2萬，馬一匹值4000錢，地價不過略高于一年的糧食產量的價格。很顯然，對于征稅而言，人頭稅（賦）比土地稅更重是更經濟的做法。當代學界僅僅考察國家的土地稅收，忽略了農民的勞役負擔和隱性攤派，大大低估了國家的稅賦收入和農民負擔。但是，如果人口流動而不是從事農業生產，則會大大增加征稅的難度，那么，將勞動力固定在農業土地上的制度安排就會自然而然地出現。

農業經營可以將農民附著于土地上，稅基廣、易計量、稅收成本低，因此對國家而言，農民和農業是更加穩定的稅賦來源。相對而言，商業對土地的依附小，更容易流動，官僚機構對其控制能力弱，因此不是低成本的稅源。對于農業帝國而言，出于財政的考慮，“農本工商末”成為傳統農業中國的主流意識形態，輔之以相應的歧視性管理政策。相比農業，商業有更高的收益，然而受到國家政治上的歧視，“以末致富，以本守之”，商業的積累往往又投資于土地，成為傳統中國的常見現象。明清以來，“耕讀傳家”、“學而優則仕”，士農工商中，士、農優先，商居末流。有學者曾經推論，明清對商人的歧視是導致中國沒有出現資本主義和工業革命的重要原因。

農業稅是一種所得稅，而農業經營所得與農地質量和農地面積緊密相關。因此可以想見，對于不同質量的土地，需要征收不同的稅收，同時，土地的面積也是重要的問題。在傳統中國的官僚體系下，“皇權不下縣”（至少在宋朝之后就已經定型），正式官僚人數不多，在當時的技術手段下難以管理如此龐大的帝國，如何知道土地的面積和質量呢？這是困難的問題，黃仁宇先生說中國不善于數目字管理，或許他說的不錯，畢竟以德治國是中國的傳統美德。但是，傳統中國并非沒有數目字管理的工具，就歷史記載，黃冊（管人口統計）和魚鱗冊（地籍管理工具，因為涉及土地四至，形狀如魚鱗，也稱魚鱗冊）是兩個重要的工具。

（四）重農抑商的公共政策與農業中國的興衰

過于重視農業生產（稅收），可能阻礙了工商業和其他技術的發展。就農業技術而言，傳統中國達到了其他國家和地區難以企及的高度。增加的農業剩余支持了文學和藝術的發展，中國在公元1500年之前的很長一段時間一直領先世界，漢唐盛世，萬國來朝，農業中國不但在技術積累，而且在經濟實力都遙遙領先。當乾隆與英國使臣見面時，這種大國心態表露無疑，一直到鴉片戰爭開始，中國才逐漸承認自己已經落后于世界。

但是，傳統的重農輕商的風氣已經歷經千年而扎根于政府和民間文化中，并形成了一系列的重農抑商的公共政策，這就導致了對工商業的投資激勵不足。當然，既然存在政府管制，必然就會出現大量的尋租機會，給投機者帶來高風險的高回報。因此，工商業投資一直以來都有利可圖——同時風險巨大。最穩妥的方法是從事政府保護的工商業，官辦私營——可能這是最早的官僚資本主義吧，但是這樣一來，民間的工商業發展總是不足。“以末致富，以本養之”，這是中國傳統社會民間對農業和工商業選擇的一個恰當說明。

大量的工商業資本積累之后，由于風險巨大，還是投入到農業經營中，導致土地價格上升，這一方面減少了工商業發展所必須的資本積累，另一方面也導致了貧困小農的困境——過高的土地價格阻礙了農戶通過農地市場登上社會分層階梯的可能。這種現象在清朝中后期的土地價格變化和農村兩級分化中變現的尤為明顯。

“皇權不下縣，縣下有鄉紳”這種治理模式能夠運作的前提是這些鄉紳能夠并且愿意提供社區的部分公共服務。然而，城市工商業的發展使得不在地主增多，這些地主居住在城市。不在地主的增加削弱了傳統中國農村社會中的地緣紐帶，地主與佃農之間的社會關系僅剩下租金，缺乏共同生活在一個社區的同情共感，這樣分擔風險的機制也減少了。

傳統中國抵御風險的機制主要依賴于共同體的風險分擔，相對而言，地主的風險承擔能力更強，一旦地主不再承擔社區風險分擔的責任，當然更不會承擔提供農村公共品的責任，傳統農村社會就變得更為脆弱和緊張。面臨資本主義的興起和帝國主義的競爭，中國農村社會的崩潰和革命的興起不可避免，直到中國共產黨建立了新中國。

三、當代中國的土地財政

公共服務需要財政支持。為了促進經濟發展和提供更好的公共服務，在資本不足的情況下，2000年以來，中國地方政府采取了“以土地換資本”的策略。所謂“以土地換資本”，在工業用地領域里，是以低廉甚至免費的土地價格吸引資本，以為本地創造經濟增長和就業機會；在經營性房地產開發領域里，一些城市采取了不飽和供地策略，盡可能賣出高地價。（參見圖1）

圖1：土地出讓與地方經濟增長

在這個模式中，地方政府大量出讓工業用地，通過經營性用地出讓獲得的土地財政收益進行城市基礎設施建設，從而推動了城市建設用地的快速擴張。與此同時，地方政府并沒有足夠的激勵為城市新移民提供公共服務和城市福利，從而造成（戶籍）人口城市化顯著滯后于土地城市化。2001至2008年，中國城鎮人口年均增長率為3.55%，城市建成區面積增長率為6.20%，城市新增建設用地面積增長率為7.40%。

然而，這個現象僅僅是2000年之后才逐漸出現在中國城市的一種特殊圖景。2000年前后，中國的政治、經濟、意識形態和中國的土地制度框架（社會主義土地公有制、城市土地國有、農村土地集體所有、征地制度等等）并沒有發生大轉折，地方政府競爭、干部考核和激勵等制度也維持穩定。很顯然，以上現象變化背后的原因需要從其他方面尋找。

（一）從工農產品價格剪刀差到城鄉土地價格剪刀差

新中國成立后，希望盡快建成一個工業化的國家。在早期工業化和城市化非常落后的時期，主要通過從農村汲取資源以滿足國家發展所需的財政支持。除了繼承農業帝國的皇糧國稅之外，政府還通過農產品價格剪刀差從農村汲取資源。通過人民公社、農產品統購統銷制度，通過低價從農村收購糧食、高價將城市工業產品（如化肥、農藥）銷售到農村，國家獲得了大量財政收入。

在這個時期，相比較而言，農業稅占國家稅收的比重很低。1982年，農業各稅收入為29.4億元，僅占當年財政收入的2.4%；同年工農產品價格剪刀差為288億元，占財政收入的26.2%。據陳錫文估計，從1953年糧食統購統銷開始到1985年統購統銷結束，工農產品價格剪刀差大約為6000億至8000億元。王夢奎估計，從1952年到1986年，國家通過工農業價格剪刀差從農業拿走5823.74億元，年平均為200億至300億元。（陳錫文，曾任中央農村工作領導小組副組長，現任第十三屆全國人民代表大會農業與農村委員會主任委員。王夢奎，曾任國務院發展研究中心主任。——編注）

隨著城市化和工業化的發展，工商業提供的稅收和國有企業的利潤上繳以及關稅逐漸成為國家的主要稅源。由于實行土地公有制，因此中國沒有征收土地財產稅。1978年之后，中國的經濟結構和組織形式發生了重大變化，市場機制逐漸取代計劃機制，成為資源配置的主要方式。1985年取消農產品統購統銷制度后，通過工農產品價格剪刀差汲取財政資源的模式難以持續。快速的城市化和工業化伴隨著大量的人口來到城市就業和生活，對城市基礎設施建設、住房建設和改善提出了迫切要求，然而僅僅依靠傳統的預算內收入無法滿足城市建設發展的需要。

1980至2000年，僅僅依靠預算內稅收，中國的地方政府財政捉襟見肘，地方財政被稱為“吃飯財政”，僅僅給財政供養人員發工資就讓很多地方政府入不敷出，地方財政無力負擔城市基礎設施建設所需要的資金。然而，2000年以來，中國的城市基礎設施建設和發展逐漸加快，“大興土木”，城市面貌日新月異，地方政府為城市建設籌集到了大量財政資金。究其原因，在于土地財政的興起。土地財政在中國地方政府的財政收入和經濟增長中扮演了越來越重要的作用。這里的土地財政，特指狹義的土地財政，主要包括了低價征地、高價出讓的土地價格剪刀差、房地產的相關稅費和以土地作為抵押貸款依據的土地金融。（參見圖2）

圖2：當代中國土地財政的內涵

（二）財政分權、地方政府財政壓力與地方土地儲備創新

中國一直是屬地化管理，是由地方財政負責本地的公共服務與經濟發展。1978年開始改革開放，集體經濟和民營經濟逐漸發展起來。在早期供應不足的情況下，商品供不應求，給企業發展提供了一個巨大的市場，促進了各種類型企業的快速發展。鄉鎮企業異軍突起，給地方帶來了數量可觀的財政收入。然而，十多年的發展之后，市場需求由供不應求轉向了供需逐漸平衡，市場競爭加劇，高成本、低效率的企業在市場競爭中將被淘汰，國有企業和鄉鎮企業紛紛面臨破產。它們不僅不能創造利潤和稅收，還需要地方政府持續不斷的財政補貼，這給地方政府帶來了巨大的財政壓力。

1991年，蘇聯解體。如何避免蘇聯的教訓成為中國需要考慮的重大議題。1993年，王紹光和胡鞍鋼共同撰寫的《國家能力報告》指出，國家汲取財政能力是最重要的國家能力，強枝弱干和國家能力的喪失是莫斯科失去對地方控制的重要原因。強化國家能力、尤其是中央的財政汲取能力是中國財政制度改革的方向。他們的報告得到了中央的認可。（王紹光，1993年時任教于美國耶魯大學政治學系，現任清華大學公共管理學院、蘇世民書院教授。胡鞍鋼，1993年時于美國莫瑞州立大學[Murray State University]經濟學系擔任訪問學者，現任清華大學國情研究院院長。——編注）

1994年，中國進行了財政分權改革，財權上收，事權下放。將較好的稅源收歸中央，增加了中央政府的財政收入。在這個體制下，中央政府可以通過轉移支付支持貧困落后地區的發展，這增加了中央政府對地方政府的經濟控制能力。（參見圖3、圖4）

財政分稅制改革造成地方政府的財政收入大幅下降，然而，地方政府的事權并沒有因此而減少。與此同時，鄉鎮企業和國有企業效率下降、紛紛破產，導致地方政府的財政收入更加入不敷出。鄉鎮打白條、亂收費、亂攤派現象都是從那個時候開始越演越烈。2000年3月，時任湖北監利縣棋盤鄉黨委書記李昌平上書朱镕基總理，痛陳當時“農村真窮，農民真苦，農業真危險”。這次上書轟動一時。

國企改革需要安置下崗職工，但是地方政府財政無力負擔，土地儲備制度應運而生。在這個制度下，地方政府壟斷了城市土地一級市場的供應，通過賣地收入解決了國企改革下崗職工安置補償所需的資金。土地儲備制度的實施有助于地方政府更好地利用土地資源創造財政收入，因此得到了各個地方政府的學習和模仿，很快就在中國大部分城市推廣開來。與土地儲備制度推廣相伴的，是城市經營性用地的招拍掛制度的全面展開。

由于城市土地儲備制度使得地方政府壟斷了城市土地一級市場的供應，政府可以通過在經營性用地出讓中地招拍掛制度實現土地出讓價格的最大化。供應壟斷、需求競爭更加激烈的城市經營性用地出讓制度在全國范圍內得到了推廣，給地方政府帶來了巨大的土地財政收入。在一些經濟發達的城市（比如杭州市），2006年的預算外收入總額已經接近預算內收入。其中，預算外收入中的70%左右來自土地出讓收入。

（三）住房市場化、房地產市場發展與土地價格剪刀差

1997年，亞洲金融危機爆發，多個亞洲國家的貨幣紛紛貶值，危機迅速傳導到中國。如果中國也跟著選擇人民幣貶值，可以保持出口，但壓力將由歐洲和美國承擔。

此時，中國正在準備加入世界貿易組織，面臨和美國、歐洲等國家的艱巨談判。為了樹立一個有擔當的大國形象，中國做出了貨幣不貶值的承諾，造成對外出口大幅度萎縮，國內經濟發展面臨重大挑戰。傳統上拉動中國經濟增長的三駕馬車是出口、投資和內需，在出口減少的情況下，如何增加投資、拉動內需就成了關鍵。朱镕基提出，確立房地產和汽車為兩大支柱產業，試圖通過增加居民的住房和汽車消費來拉動內需。在福利分房體系下，城市居民缺乏在市場上購買商品房的激勵。因此，為了促進房地產的發展，中國終結了延續了四十多年的福利分房制度。

隨著人口的持續增長和城市化的快速推進，新增城市人口對住房的需求增加，收入增長的城市家庭也有了巨大的改善住房的需求，城市房地產市場得到了快速發展，成交量和成交價格迅速攀升。城市化與房地產市場需求的快速增長，帶來了對城市住宅用地的巨大需求。

低價征地、高價出讓的土地價格剪刀差給地方政府帶來了巨大的土地出讓收益，增加了地方政府的財政收入。與此同時，房地產業的快速增長拉動了建材、五金、加劇、水泥、鋼鐵等行業的快速發展，給地方政府帶來了稅收的快速增長。2000至2009年，全國土地出讓金收入從595億元上漲到17180億元，上漲約28倍。土地財政收入從1432億元增長到24646億元，上漲了17倍。（參見圖5）

圖5：2000-2009年全國土地出讓金與土地財政規模。數據來源：根據歷年《中國統計年鑒》、《中國國土資源年鑒》、《中國財政年鑒》、《中國稅收年鑒》和中經統計數據庫數據整理。注：土地財政=土地增值稅+城鎮土地使用稅+耕地占用稅+契稅+房產稅+所得稅（建筑業）+土地出讓金。:

不過，土地財政的規模具有明顯的區域差異。東部地區土地財政規模巨大，其變化的特征和全國趨勢高度一致。相比較而言，中西部地區土地財政規模較小，增長率相對較慢。重要的原因在于中西部地區的經濟發展較慢，人口流出，導致城市房地產市場漲幅相對東部地區比較緩慢。較低的房價，導致了降低的地價，從而導致了較低的土地出讓收入和相關的土地稅費。（參見圖6）

圖6：2000-2009中國土地財政收入的地區差異。數據來源：根據歷年《中國統計年鑒》、《中國國土資源年鑒》、《中國財政年鑒》、《中國稅收年鑒》和中經統計數據庫數據整理。

（四）土地財政規模增長與地方政府土地財政依賴

土地財政規模的急劇上漲，導致地方政府對土地財政的依賴日益嚴重。從全國層面來看，土地財政占預算內財政總收入的比重，從2000年的22.35%增長到2009年的75.59%。事實上，2003年這個比例就已經達到了70%左右。（參見圖7）

圖7：全國2000-2009年土地財政（廣義）占總財政收入比重。數據來源：根據歷年《中國統計年鑒》、《中國國土資源年鑒》、《中國財政年鑒》、《中國稅收年鑒》和中經統計數據庫數據整理。

地方政府的土地財政依賴扭曲了政府、銀行和企業的關系。地方政府將經營性用地高價出讓給開發商，大量的土地出讓出入進入地方財政。在這個過程中，房地產開發商以高價獲得土地資源，然后將土地抵押融資獲得進一步開發運營的資本，商品房預售制度則加大了居民的債務杠桿。在這個體系下，房地產開發商的自有資金無需太高，銀行貸款成了房地產開發的主要資金來源。在房價逐漸上漲的背景下，銀行獲得了安全穩定的利益收入、房地產開發商獲得了利潤、購房者獲得了房價的增值和住房需求的滿足、地方政府獲得了大量的土地財政收入，構成了一個多方共贏的財富游戲。

作為最大的城市土地開發商，地方政府和房地產企業、銀行組成了事實上的利益共同體，然而，這個利益共同體的基礎是房地產業的健康、快速發展。一旦房地產市場需求萎縮，就會導致連鎖反應，房地產企業、銀行和政府的利益都會受到損失。在這個一榮俱榮、一損俱損的政商利益體系下，維持一個增長的房地產市場就成為地方政府財政不得不考慮的重點內容。

四、土地財政帶來的挑戰與可能的變革

土地財政深刻影響了中國的經濟和社會。現行土地財政導致土地出讓與地方財政收入、投資和產業結構演變等形成環環相扣的格局。

從積極的意義上看，土地財政對解決地方財政困難、促進地方招商引資、擴大公共基礎設施支出進而加速地方經濟增長都起到了重要的作用。

然而，近年來隨著地方政府對土地財政依賴程度的不斷加深，其弊端與危機也逐步涌現出來。一些學者認為土地財政是導致耕地減少，土地違法案件增加，房價增速過快及城市無序擴張的重要原因。

除此之外，土地財政還扭曲了城市的土地供應結構。2003至2009年期間全國出讓的153.6萬公頃土地中，工業用地78.8萬公頃，占比為51.3%， 住宅業和商業用地分別為19.8萬公頃和39.1萬公頃，占比分別為12.9%和25.4%，其他交通水利公用設施用地總比例為10.4%。土地城市化快于人口城市化，實際上是工業用地的城市化快于戶籍人口的城市化，然而住宅用地城市化卻慢于常住人口城市化。住宅用地供應不足是導致住宅用地價格和房價上漲的重要原因。

隨著征地拆遷成本的逐漸增加和城市基礎設施建設成本逐年上升，地方政府通過土地出讓獲得的凈收益逐年下降。與此同時，土地金融和地方債取代土地出讓收入成為地方政府最重要的土地財政。地方債務規模的快速擴大，給中國經濟帶來了巨大的隱患。現有的土地財政模式難以持續。

隨著土地出讓帶來的收益逐漸下降，中國的土地制度改革面臨的利益障礙隨之降低。征地制度的實質性改革發生的可能性提高。集體建設用地使用權入市的范圍可能進一步放寬，符合規劃的集體建設用地，即使是經營性用地，也可能不經過土地征用而直接進入土地市場。相應地，土地增值收益分配模式也將隨之調整。房產稅作為持有稅，可能成為地方政府新的穩定稅源。

（選自《土地制度興衰探源》，田傳浩著，浙江大學出版社2018年8月出版，頁291-321。本文是該書第十四章，原題“國家汲取資源：土地財政的歷史考察”。略去注釋，正文略加編輯并由作者審定，文中編注為澎湃新聞編者所加。經授權刊用。）