基層作為國家治理的基礎(chǔ)一環(huán)，是落實全過程人民民主的根基所在，更是貼近群眾生活、反映群眾意愿和維護群眾權(quán)益的鮮活場域。與國家政治層面的人民代表大會制度相比，基層民主具有廣泛性、直接性和日常性。黨組織領(lǐng)導下的基層群眾自治制度是基層民主的規(guī)則基礎(chǔ)和制度保障。習近平總書記指出，我們要堅持和完善基層群眾自治制度，發(fā)展基層民主，保障人民依法直接行使民主權(quán)利，切實防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實際上無權(quán)的現(xiàn)象。“形式上有權(quán)、實際上無權(quán)”的表述直指基層民主病灶，為當前堅持和完善基層群眾自治制度，發(fā)展基層民主指明了方向。

多年來，我國不斷健全基層選舉、議事、公開、述職、問責等機制，開展形式多樣的基層民主實踐，推進基層協(xié)商制度化，建立健全居民、村民監(jiān)督機制，促進群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督。全國各地圍繞發(fā)展基層民主積極探索出多樣化的具體實踐形式，但在一些地方仍然存在村（居）民會議形式化和村（居）委會過度行政化的現(xiàn)象，可能引發(fā)基層民主效果不佳的問題。制度的有效性在于其真正落實，基層民主制度實效性的發(fā)揮依賴于人民能夠真正踐行其所享有的各項民主權(quán)利。切實防止出現(xiàn)人民“形式上有權(quán)、實際上無權(quán)”的現(xiàn)象，既需要激發(fā)人民參與基層治理的積極性，也需要在制度上給予充足的保障。

以加強黨的領(lǐng)導為根本保障。堅持基層黨組織在基層群眾自治中的領(lǐng)導地位，進一步理順基層黨組織、基層政府與基層自治組織之間的關(guān)系，避免形式化空轉(zhuǎn)。基層黨組織是黨執(zhí)政大廈的地基，地基固則大廈堅，地基松則大廈傾。基層黨組織堅強有力，黨的方針政策才能上通下達、惠及基層，這是人民切實行使民主權(quán)利、參與基層治理的堅強后盾。因此，提升基層黨組織引領(lǐng)基層民主的能力，完善權(quán)責明晰、重心下移的機制，強化基層黨組織對全過程人民民主的政治引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、能力引領(lǐng)尤為重要。政治引領(lǐng)方面，進一步增強黨組織政治功能，把各領(lǐng)域黨的基層組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導基層治理、團結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展的壓艙石；組織引領(lǐng)方面，進一步推進組織設(shè)置和活動方式創(chuàng)新，全面發(fā)揮基層黨組織在組織基層協(xié)商活動、增進共識、促進團結(jié)等方面的作用；能力引領(lǐng)方面，進一步加強基層黨委、政府、人大、政協(xié)、群團等組織的工作能力，選優(yōu)配強黨組織帶頭人，增強全心全意為人民服務(wù)的能力和本領(lǐng)。

以有效制度為堅實根基。制度化和法治化可以保證基層民主實施過程的科學性、規(guī)范性與合法性，健全基層民主群眾自治制度的法律體系，能為人民直接行使民主權(quán)利提供底氣，保證人民群眾“實際上有權(quán)”。我國基層民主自治制度的法律體系已初具規(guī)模，但仍需細化和明確相關(guān)規(guī)定，如在村民委員會組織法中應(yīng)明確選舉、村民會議具體召開程序、決策程序、村委會召集程序以及決議程序等內(nèi)容，防止民主程序被虛置；在村民委員會組織法、居民委員會組織法中增設(shè)關(guān)于基層政府參與自治事項的法律責任，以增加法律的實效性。同時需要處理好村規(guī)民約等內(nèi)部規(guī)約與國家法律的關(guān)系，使其協(xié)調(diào)一致、互為補充。

以改善民生為發(fā)展目的。基層民主是人民群眾身邊的民主，要避免形式化，就必須“管用”。對于絕大多數(shù)普通民眾而言，發(fā)展基層民主之“用”在于改善日常民生。民主發(fā)展與民生改善是相輔相成、互促共進的辯證關(guān)系。當前，在一些基層政府民生實事項目和社區(qū)服務(wù)中，還存在著供給與需求未能精準匹配的問題，在社會治理重心下移和資源下沉的新形勢下，如果沒有健全的民主機制建設(shè)作為配套保障，資源難以得到充分利用，也不利于基層群眾獲得感的增強。因此，民生需求要通過充分民主表達，民意協(xié)調(diào)要借助平等民主協(xié)商，民生實事立項要經(jīng)由民主決策程序，民生項目實施要接受民主監(jiān)督評價。例如，有的地方建立了“民生工作，民意立項”機制，通過民主程序盡可能把政府目標與居民偏好結(jié)合起來，實現(xiàn)從“為民作主”向“由民作主”的轉(zhuǎn)變；有的地方通過社區(qū)養(yǎng)老助老、青年創(chuàng)業(yè)就業(yè)、鄰里互助托育、全齡友好社區(qū)建設(shè)、老舊小區(qū)綜合整治、小區(qū)停車管理、老樓加裝電梯等民生熱點、社區(qū)服務(wù)和公益項目，使民主與民生互為目的和手段，推動兩者形成相互促進的良性循環(huán)。

以基層協(xié)商民主為重要抓手。基層民主的內(nèi)容之一是協(xié)商民主，這是基層民主落實落地的重要抓手。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，不斷暢通和拓寬群眾表達利益訴求的渠道，有組織有秩序地集中、整合群眾的觀點和意愿，凝聚群眾的智慧和力量，形成廣受群眾贊同和支持的科學民主決策。正視不同協(xié)商主體在協(xié)商過程中的觀點和利益沖突，最大限度地傾聽群眾心聲、回應(yīng)群眾訴求、吸納群眾意見，切實實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好群眾的合法權(quán)益。此外，積極依托融媒體技術(shù)構(gòu)建和完善網(wǎng)絡(luò)協(xié)商平臺，實現(xiàn)基層群眾對公共事務(wù)和公益事業(yè)的普遍參與、連續(xù)參與，做到“民事民管、民事民議、民事民辦、民治民享”。

以提升民主意識和能力為內(nèi)在動力。民主權(quán)利只有“用起來”，才是實實在在的民主。現(xiàn)代民主政治不僅依賴于制度保障，而且依賴于民主制度下的公民素質(zhì)與態(tài)度。基層群眾是基層民主的主體，只有他們的民主意識和民主能力提高了、民主習慣養(yǎng)成了，民主權(quán)利才能真正落實，民主效能才能充分激發(fā)。當前，一些基層群眾對基層民主的認識還比較不足，在行使自己的民主權(quán)利時還表現(xiàn)出較強的依附性和被動性，在決定公共事務(wù)或與個人利益關(guān)系不大的基層協(xié)商民主活動中，一些群眾的參與積極性不高。大力發(fā)展基層民主，必須進行長期的、持續(xù)的、系統(tǒng)的民主教育和宣傳，將民主意識、協(xié)商文化以及平等、包容、理性、公正等精神融入基層群眾的內(nèi)心深處。一方面，可以通過宣傳欄、公益性講座、協(xié)商座談會等多元化渠道，培養(yǎng)民眾的主體意識、參與意識，引導他們學習和掌握基層協(xié)商民主的價值和內(nèi)在精神，增強其公共精神和公共責任感，使其以主人翁姿態(tài)參與民主實踐。另一方面，通過授課、理論培訓等方式，針對部分民主參與能力相對匱乏的群體，有組織、分層次地進行培訓，以提升基層群眾的協(xié)商議事能力，使基層群眾逐步熟悉和掌握協(xié)商議事的具體操作步驟和議事方式，有效地參與到基層民主實踐中。