基層作為國家治理的基礎一環，是落實全過程人民民主的根基所在，更是貼近群眾生活、反映群眾意愿和維護群眾權益的鮮活場域。與國家政治層面的人民代表大會制度相比，基層民主具有廣泛性、直接性和日常性。黨組織領導下的基層群眾自治制度是基層民主的規則基礎和制度保障。習近平總書記指出，我們要堅持和完善基層群眾自治制度，發展基層民主，保障人民依法直接行使民主權利，切實防止出現人民形式上有權、實際上無權的現象。“形式上有權、實際上無權”的表述直指基層民主病灶，為當前堅持和完善基層群眾自治制度，發展基層民主指明了方向。

多年來，我國不斷健全基層選舉、議事、公開、述職、問責等機制，開展形式多樣的基層民主實踐，推進基層協商制度化，建立健全居民、村民監督機制，促進群眾在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。全國各地圍繞發展基層民主積極探索出多樣化的具體實踐形式，但在一些地方仍然存在村（居）民會議形式化和村（居）委會過度行政化的現象，可能引發基層民主效果不佳的問題。制度的有效性在于其真正落實，基層民主制度實效性的發揮依賴于人民能夠真正踐行其所享有的各項民主權利。切實防止出現人民“形式上有權、實際上無權”的現象，既需要激發人民參與基層治理的積極性，也需要在制度上給予充足的保障。

以加強黨的領導為根本保障。堅持基層黨組織在基層群眾自治中的領導地位，進一步理順基層黨組織、基層政府與基層自治組織之間的關系，避免形式化空轉。基層黨組織是黨執政大廈的地基，地基固則大廈堅，地基松則大廈傾。基層黨組織堅強有力，黨的方針政策才能上通下達、惠及基層，這是人民切實行使民主權利、參與基層治理的堅強后盾。因此，提升基層黨組織引領基層民主的能力，完善權責明晰、重心下移的機制，強化基層黨組織對全過程人民民主的政治引領、組織引領、能力引領尤為重要。政治引領方面，進一步增強黨組織政治功能，把各領域黨的基層組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的壓艙石；組織引領方面，進一步推進組織設置和活動方式創新，全面發揮基層黨組織在組織基層協商活動、增進共識、促進團結等方面的作用；能力引領方面，進一步加強基層黨委、政府、人大、政協、群團等組織的工作能力，選優配強黨組織帶頭人，增強全心全意為人民服務的能力和本領。

以有效制度為堅實根基。制度化和法治化可以保證基層民主實施過程的科學性、規范性與合法性，健全基層民主群眾自治制度的法律體系，能為人民直接行使民主權利提供底氣，保證人民群眾“實際上有權”。我國基層民主自治制度的法律體系已初具規模，但仍需細化和明確相關規定，如在村民委員會組織法中應明確選舉、村民會議具體召開程序、決策程序、村委會召集程序以及決議程序等內容，防止民主程序被虛置；在村民委員會組織法、居民委員會組織法中增設關于基層政府參與自治事項的法律責任，以增加法律的實效性。同時需要處理好村規民約等內部規約與國家法律的關系，使其協調一致、互為補充。

以改善民生為發展目的。基層民主是人民群眾身邊的民主，要避免形式化，就必須“管用”。對于絕大多數普通民眾而言，發展基層民主之“用”在于改善日常民生。民主發展與民生改善是相輔相成、互促共進的辯證關系。當前，在一些基層政府民生實事項目和社區服務中，還存在著供給與需求未能精準匹配的問題，在社會治理重心下移和資源下沉的新形勢下，如果沒有健全的民主機制建設作為配套保障，資源難以得到充分利用，也不利于基層群眾獲得感的增強。因此，民生需求要通過充分民主表達，民意協調要借助平等民主協商，民生實事立項要經由民主決策程序，民生項目實施要接受民主監督評價。例如，有的地方建立了“民生工作，民意立項”機制，通過民主程序盡可能把政府目標與居民偏好結合起來，實現從“為民作主”向“由民作主”的轉變；有的地方通過社區養老助老、青年創業就業、鄰里互助托育、全齡友好社區建設、老舊小區綜合整治、小區停車管理、老樓加裝電梯等民生熱點、社區服務和公益項目，使民主與民生互為目的和手段，推動兩者形成相互促進的良性循環。

以基層協商民主為重要抓手。基層民主的內容之一是協商民主，這是基層民主落實落地的重要抓手。要按照協商于民、協商為民的要求，不斷暢通和拓寬群眾表達利益訴求的渠道，有組織有秩序地集中、整合群眾的觀點和意愿，凝聚群眾的智慧和力量，形成廣受群眾贊同和支持的科學民主決策。正視不同協商主體在協商過程中的觀點和利益沖突，最大限度地傾聽群眾心聲、回應群眾訴求、吸納群眾意見，切實實現好、維護好、發展好群眾的合法權益。此外，積極依托融媒體技術構建和完善網絡協商平臺，實現基層群眾對公共事務和公益事業的普遍參與、連續參與，做到“民事民管、民事民議、民事民辦、民治民享”。

以提升民主意識和能力為內在動力。民主權利只有“用起來”，才是實實在在的民主。現代民主政治不僅依賴于制度保障，而且依賴于民主制度下的公民素質與態度。基層群眾是基層民主的主體，只有他們的民主意識和民主能力提高了、民主習慣養成了，民主權利才能真正落實，民主效能才能充分激發。當前，一些基層群眾對基層民主的認識還比較不足，在行使自己的民主權利時還表現出較強的依附性和被動性，在決定公共事務或與個人利益關系不大的基層協商民主活動中，一些群眾的參與積極性不高。大力發展基層民主，必須進行長期的、持續的、系統的民主教育和宣傳，將民主意識、協商文化以及平等、包容、理性、公正等精神融入基層群眾的內心深處。一方面，可以通過宣傳欄、公益性講座、協商座談會等多元化渠道，培養民眾的主體意識、參與意識，引導他們學習和掌握基層協商民主的價值和內在精神，增強其公共精神和公共責任感，使其以主人翁姿態參與民主實踐。另一方面，通過授課、理論培訓等方式，針對部分民主參與能力相對匱乏的群體，有組織、分層次地進行培訓，以提升基層群眾的協商議事能力，使基層群眾逐步熟悉和掌握協商議事的具體操作步驟和議事方式，有效地參與到基層民主實踐中。