科技革命、全球化、經濟發展和政治民主化使人類社會不斷進步，但與此同時也使社會風險日趨凸顯。無論是自然災害還是人為造成的事故，世界各地都在頻繁發生各種各樣的危機，并對社會秩序構成挑戰。

通常來說，危機是一種難以治理的“邪惡問題”（wicked problem），具有高度不確定性、高度不可預期性、高度復雜性等特征。這意味著危機往往牽一發而動全身，需要不同層級、不同部門和組織的通力合作。與常態下的明確分工合作不同，危機狀態往往要求各個政府部門和其他組織能夠協調起來并共同應對。

當突發事件發生時，往往需要政府部門之間通力合作。與此同時，也要求政府部門同其他組織協同應對。因此，如何加強跨部門的協調能力，就成為提升危機管理水平的關鍵問題。對中國這樣的大國而言，協調在危機管理中更為重要，但與此同時也面臨更大的挑戰。特別是地震、洪水、空氣污染等一些具有跨域色彩的危機，往往涉及多個地區和領域，由于需要同不同級別、職能和屬地的政府部門去協調，就對政府的危機管理能力提出了嚴峻的挑戰。

一、危機管理的協調類型

盡管政府部門需要協調方方面面，但是可以從縱向（垂直）和橫向（水平）兩個維度加以分析。組織的勞動分工可以是縱向的（不同層級），也可以是橫向的（不同部門和地區），組織的協調也因此可以從縱向和橫向兩個方面加以分析。在最近的一項研究中，我們構建了一個理論框架，將橫向協調與縱向協調整合在一起，據此解釋危機管理的模式和績效。

如圖1所示，縱向和橫向的協調程度都可以分為兩種情況，即高或低，據此將協調情況分為四種模式。

在左上角，危機管理的特點是垂直協調程度較高而水平協調程度較低，上級政府部門各自獨立協調對應的下級政府部門。在這種情況下，危機通常屬于某個具體領域或范圍，自上而下的命令和自下而上的報告是其主要協調方式。一些常規性的、具有可預測性和區域性的危機往往屬于這種情況，通常由具體部門按照應急預案響應即可。在這種情況下，不同部門和地區的職責比較明確，并能夠按照預定安排通力合作。這種危機狀態的典型案例是礦難、空氣污染。

在右下角，情況則和左上角恰恰相反。在這種危機狀態下，同級的各個部門相互協調程度較高，而不同層級的協調程度則較低。因此，危機管理主要是在同級政府內部協調多個部門，典型案例包括臺風、洪災、水污染等。

在右上角，危機管理既需要高度的橫向協調，也離不開高度的縱向協調。在這種情況下，危機往往呈現獨特、不確定和跨域的特征，需要各級各類組織的綜合協調。這種危機的典型案例包括恐怖主義、地震、流行病、群體性事件等。

最后在左下角，危機管理的協調是脆弱和碎片化的，橫向和縱向的協調程度都較低。這可能是由于多種原因造成的，比如政府部門的權威不強或利益沖突，導致協調難以推進。也有可能是危機局限于非常具體的某個領域或區域，基本上不需要不同層級或部門的協調。這種危機的典型案例包括火災、食品安全等。

二、京津冀地區的危機管理

我們利用京津冀地區的四個危機管理案例，來說明不同的協調模式及其績效。這四個案例是：2016年7月19日發生在河北省的洪災；2015年12月北京市的空氣污染紅色預警；2015年8月12日的天津市爆炸案；2012年7月21日，北京市因暴雨導致的水災。

之所以選擇京津冀地區的這些案例，主要是考慮它們帶有典型性，可以反映四種協調模式。與此同時，研究人員可以獲取相關資料并進行就近訪談，了解危機管理的協調情況。

2016年7月19日，河北省多地爆發洪災。這個案例的典型特點是橫向協調程度高而縱向協調程度低（圖中右下角）。這場危機的主要挑戰是缺乏準備和預防，因為該省過去二十年沒有發生如此大的洪災，無論是地方政府還是普通民眾都缺乏充分的準備和認識。相對來說，危機的應對和營救不是主要問題，因為最關鍵的是需要自上而下地傳達信息并及時應對。與此同時，政府部門需要做好民眾的預警和疏散工作，而這是該案例未能充分做好的一點。

2015年12月，北京市政府先后兩次發布空氣污染紅色預警，并采取多項臨時應急措施治理嚴重的空氣污染。由于應急預案的內容詳實且部門職責明確，所以各部門都能按照各自的任務進行空氣污染防控。依靠自上而下的強有力推動，此次紅色預警立竿見影，使空氣污染得到及時改善。但是，各個部門之間的協調不多，因為空氣污染的成因和應對尚存不確定性，各方面仍然缺乏共識。因此，這是典型的縱向協調程度高而橫向協調程度低（圖中左上角）。

2015年8月12日，天津市濱海新區天津港一家公司的危險品倉庫發生爆炸。化學爆炸的不確定性和天津港本身的管理關系錯綜復雜，決定了這次危機管理需要來自縱向和橫向的強力協調（圖中右上角）。依據媒體梳理，天津港由天津港（集團）有限公司負責經營管理，天津港的行政職能由天津市交通運輸委員會負責，這兩個部門和企業皆受天津市政府管理。但是在具體操作層面，天津港的公安隊伍由交通部、天津市公安局和天津港集團三方任命，天津港的消防支隊不隸屬于公安消防系統，而天津港的危險品作業受到交通部旗下部門的監管。由于上述管轄權的錯綜復雜，加之消防員對如何處置危險化學品缺乏認知，導致大量消防員無辜犧牲。一開始天津市組織了應急響應指揮中心，但很快就由公安部和國家安全生產監督管理總局（現應急管理部）接管，進一步強化危機處置的縱橫協調。

2012年7月21日至22日，北京市降下史上罕見暴雨，因相應的危機管理在縱向和橫向兩個維度的協調都出了問題（圖中左下角），這場暴雨引發的洪澇災害最終造成79人遇難，經濟損失近百億元。盡管氣象部門準確及時地做出了預警，但是政府相關部門卻未能快速響應并有效實施應對，致使許多民眾得不到及時營救。

三、危機管理如何協調有力？

危機管理成功與否往往很難評判，但仍然有一些可以參考的依據。

通常來說，如果一項危機管理能夠按照預先設定的程序進行，將損失最小化，維持秩序并達到政治目標，那么就可以說它是成功的。因此，可以通過危機管理的決策、過程和結果等方面來評價其成功或失敗。

從上文對四個案例的簡要分析和比較來看，縱橫協調對危機管理至關重要。總體來看，上述四個案例在預防和準備環節的問題都比較明顯，而在應急處置和恢復環節的問題并不突出。與此同時，現場危機管理的決策和過程也存在問題，特別是天津爆炸案。此外，危機的類型同協調的方式是否匹配，也會影響危機管理的成敗。比如，北京水災中，同級政府部門在橫向協調方面暴露的問題非常明顯。

在一次次大災大難面前，中國政府整體而言表現出了較強的應急管理能力，并逐步推動應急管理體系的建立健全。比如，在2008年的汶川地震中，在受到地震影響的地方，各級政府表現得非常出色，都能有效應對危機并進行災后重建。但是在應對和預防其他危機時，不同地方、不同層級的相關政府部門卻表現欠佳。比如，2008年的三鹿奶粉事件，以及今年的問題疫苗事件，都凸顯了政府相關部門在危機管理時遇到的問題。政府在不同危機中的表現不同，同縱橫協調程度有很大關系。

在今年3月應急管理部成立以前，應急管理主要由各級政府的應急管理辦公廳或辦公室（應急辦）牽頭協調，并由相關領域的部門和應急管理指揮中心參與。盡管已經建立了一套相對成形的應急管理體系，但是“運動式治理”的色彩仍然很重。與此同時，相當多的部門同應急管理有關，應急辦的身份和協調能力也值得關注，使危機管理的協調問題凸顯。對一些重特大危機，政府自上而下的協調能力較強，通常都能迅速處置并有效恢復。但是，各地區和各部門之間的橫向協調往往問題叢生，使危機管理的“碎片化”和“孤島式”色彩明顯。如何使危機管理能夠呈現“整體政府”的特點，是今后政府加強危機管理能力和合法性的關鍵。

依據今年3月由十三屆全國人大一次會議通過的國務院機構改革方案，先前由13個部委分管的應急管理職責被整合，新組建應急管理部。這為應急管理在中央層面的大部門制改革奠定了基礎。今年7月30日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發《應急管理部職能配置、內設機構和人員編制規定》，其中特別提出要進行職能轉變，要求“加強、優化、統籌國家應急能力建設，構建統一領導、權責一致、權威高效的國家應急能力體系，推動形成統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動、平戰結合的中國特色應急管理體制”。

由此可見，應急管理部的建立有利于信息共享、資源共用、平臺共建和聯動響應，對于提升國家整體的應急管理能力至關重要。

值得注意的是，應急管理部的建立并不意味著所有危機管理的協調問題就迎刃而解了。隨著應急管理部的成立，中央層面跨部門的橫向協調問題得到了根本性的改善。但是，考慮到地方各級政府未必會按照“上下一般粗”的模式組建應急管理局，縱向的協調問題可能仍將凸顯。與此同時，涉及跨地區和跨部門的橫向協調，在危機管理日趨跨域的情況下會更具挑戰。

危機管理一方面同政府具備的資源和能力有關，另一方面則同政府的合法性有關。所謂合法性，是指公眾對政府部門的態度、支持和信任，它同危機管理的成敗息息相關。危機管理的協調既反映了政府的能力，也體現了政府的合法性。因此，除了在結構上理順危機管理的協調機制和流程，還需要考慮如何提升政府的合法性，使危機管理中的縱橫協調得到公眾的理解、支持和信任。

[本文原文由中國人民大學公共管理學院副教授馬亮與挪威奧斯陸大學政治科學系教授Tom Christensen合作撰寫。出版信息如下：Christensen, T., & Ma, L. (2018). Coordination Structures and Mechanisms for Crisis Management in China: Challenges of Complexity. Public Organization Review, DOI : 10.1007/s11115-018-0423-9.。由馬亮改寫為中文。]