原創 高隆緒 

美國第一夫人吉爾·拜登7月25日在巴黎聯合國教科文組織總部出席美國國旗升旗儀式上講話/AFP

近日，聯合國教科文組織（UNESCO）193個會員國代表在巴黎總部舉行大會特別會議，以132票贊成、10票反對通過了題為“與美利堅合眾國作為會員國重返本組織有關的財務問題”的決議草案，這意味著美國在承諾償還約6.19億美元欠款后即將得以重返教科文組織。但很快就有評論人士指出，美國重返教科文組織并非出于善意，而是將教科文組織認定為塑造全球人工智能治理的核心場所，并力圖通過該組織展開大國競爭，進而確立自己在全球人工智能治理方面的主導權。那么，人工智能為何在美國重返教科文組織的決策中扮演重要因素？教科文組織有何特殊與重要之處，美國在重返教科文組織后又能否如愿呢？

一、人工智能何以成為美國重返教科文組織的關鍵因素

1.美國具有塑造全球人工智能治理規則的強烈欲望

從意識形態上看，將美國的人工智能治理規則推向世界是美國普世主義情結的要求。美國一直認為技術的開發、使用和治理應與“民主價值觀”和“對“人權的尊重”保持一致。故正如美國認為上述價值觀具有普世性，包含這些價值觀的人工智能治理規則也具有一定的普世性，而作為“價值觀標桿”的美國則有責任將這些規則推向世界。2023年2月，作為對“民主峰會”上拜登“民主復興倡議”的發展，美國國際開發署提出了“增進數字民主倡議”（Advancing Digital Democracy Initiative），將美式普世價值融入了數字與人工智能治理的方方面面，包括將“人權和民主價值觀”納入法律和監管框架；嵌入機器學習模型和算法的開發和設計；在“整個數字生態系統中”進行培養。

從現實利益來看，掌握制定人工智能治理規則的主導權將為美國及其企業帶來巨大利潤。當前人工智能的全球治理基本處于起步階段，各國只能就一些宏觀原則達成一致，不存在專門負責的國際組織，更不存在微觀具體的行業標準。如果美國能夠通過鼓勵美國企業參與制定標準、為國際標準制定活動提供支持、讓美國國家標準與技術研究院（NIST）與標準制定組織進行合作等方式在人工智能的微觀規則與標準方面取得主導權，將讓美國及其企業在后續人工智能的商業活動中占據巨大優勢。

2.教科文組織在人工智能治理領域發揮重要作用

作為聯合國下屬專門負責科技的國際組織，教科文組織已經成為人工智能全球治理的奠基人和先行者。其取得的最大成果是在2021年11月由教科文組織全體成員國一致通過的《人工智能倫理問題建議書》，其將人權和人的尊嚴、和平生活、確保多樣性與包容性、環境和生態系統蓬勃發展作為該文件的指導原則，并努力在上述原則指導下將人工智能應用于國際發展、生態環境、性別平等、教育等諸多領域，使得該文件成為了當今有關人工智能治理認可度最高的國際文件之一。

教科文組織的《建議書》也具有較強的實踐屬性。截止2023年6月，已經有近30個國家選擇以《建議書》為指導和基本框架來進行國內立法。僅在2023年，教科文組織就與歐盟、智利、埃及、哈薩克斯坦、日本等國際與國際組織達成了協作，通過研討會、資金援助、技術援助、人員培訓等方式來擴大《建議書》在全球的影響力。

UNESCO人工智能倫理的四大全球標準：保護數據；禁止社會評分和大規模監控；協助監測和評估；環境保護

3.與中國在人工智能治理議題展開競爭

在美國缺席教科文組織的時間里，中國則積極與教科文組織合作，投身人工智能浪潮，為人工智能的國際治理與應用做出了長足貢獻。2019年，中國與聯合國教科文組織合作成功舉辦了首屆國際人工智能與教育大會，并發布成果性文件《北京共識》，提出“要推動人工智能與教育、教學和學習系統進行融合”，成為人工智能與教育領域的里程碑事件。在此后的2020、2021、2022年，中國則連續三年與教科文組織合作舉辦該會議，為中國在人工智能的教育應用方面贏得了巨大的影響力與話語權。而對于以“對華競贏”為目標，又格外注重“新興與關鍵”技術的美國政府來說，自然不愿看到中國繼續在人工智能治理方面發揮重要作用，希望重新加入教科文組織以與中國展開競爭。

二、美國如何通過教科文組織塑造人工智能治理規則

1. 參與“準備情況評估方法（RAM）”

為了幫助各國評估其自身是否已經具備實施《人工智能倫理問題建議書》的客觀條件，教科文組織搭建了“準備情況評估方法（RAM）”框架。RAM主要對一個國家的法律、社會、文化、科學、教育、技術和基礎設施人工智能能力進行評估，它還負責評估一個國家的人工智能系統是否符合教科文組織建議書中規定的價值觀、原則和政策領域。RAM的最終結果將在很大程度上影響教科文組織對該國的援助力度，以及該國在人工智能發展領域的聲譽。由于美國過去在教科文組織的缺席，當前歐盟、日本、英國是RAM的主要合作方，未來美國也很有可能成為RAM的主要合作者，通過掌握給其他國家的人工智能建設“打分”的權力來擴大自己的國際影響力。

2.參與《人工智能倫理問題建議書》的發展與實施

教科文組織并未將《建議書》的通過視作其參與人工智能全球治理的“終點”。而是將其視作“起點”，正在不斷通過后續舉措來發展《建議書》中的論述、完善《建議書》中的規則。如在2022年5月，教科文組織針對《建議書》中有關教育的部分發布了《人工智能與教育：決策者指南》。2023年6月，教科文組織則在《建議書》中人工智能倫理部分的基礎上發布了《從教科文組織〈人工智能倫理建議書〉的角度看ChatGPT等基礎模型》，未來教科文組織還將繼續就人工智能在神經科學、性別平等、司法、政務等領域的應用發布相關文件，這些文件都將成為美國在錯過制定《建議書》的機會后參與規則制定、擴張影響力的機會。

另外，美國或許也將積極參與《建議書》的落地和實踐。如教科文組織為促進《建議書》在拉丁美洲的落地，創立了“伊比利亞-美洲人工智能倫理商業理事會”。該理事會目前主要由西班牙電信主持，負責與拉美人工智能企業交流經驗，提供技術與援助。未來美國很有可能利用其在拉美的影響力，擴大美國與美國企業在該項目中的話語權，進而為《建議書》的實施打上“美國烙印”。

3.加強與七國集團的交流與合作

以美國為首的七國集團作為對人工智能監管興趣最為濃厚的幾個國際機制之一，在今年G7廣島峰會上由各國的數字與科技部長們發布了有關人工智能治理的聯合聲明，聯合聲明指出要為人工智能“建立圍欄”，同意對人工智能采取“基于風險”的監管，列舉了政策制定者管理人工智能和其他新興技術使用的五項原則——法治、正當程序、民主、尊重人權和利用創新機會。七國集團的這一聯合聲明，尤其是其“建立圍欄”的思路立即得到了教科文組織的認可與大力支持，稱將“與七國集團領導人站在一起”，敦促各國對快速發展的人工智能技術實施監管。在美國加入教科文組織后，其很有可能推動積極教科文組織擴展與七國集團的交流、合作與政策對接，以“雙管齊下”的方式加強自己塑造人工智能治理規則的能力。

三、美國在教科文組織塑造人工智能治理規則的前景展望

一方面，美國帶來的財政資源將為美國在教科文組織內參與人工智能治理規則的塑造鋪平道路。當前教科文組織不斷試圖在人工智能、海洋保護、調解斡旋等越來越多的方面發揮作用，但教科文組織2022-23年度的常規預算僅為5.346億美元，相較上一年沒有任何增長。美國的回歸便可以緩解教科文組織預算不足的問題，美國政府已經在今年預算計劃中撥出1.5億美元，用于支付回歸聯合國教科文組織的需要繳納的費用，還將在隨后幾年支付相同數額，直到清償全部6.19億美元的欠款。此外，美國還承諾從2023年起提供自愿捐款，爭取為教科文組織的常規預算提供22%的資金。該數字與2018年美國退出教科文組織時期提供的會費占教科文組織總預算的比例相同，也將使得美國成為教科文組織最大的捐款國，確保美國在教科文組織內事務中擁有重要影響力。

但另一方面，教科文組織的相關成果并不具有強制性，未來教科文組織在全球人工智能治理中的地位也并不確定。雖然教科文組織當前在人工智能全球治理方面取得了一些成果，但落實這些成果文件主要依靠的是“說服”，而非“制度”，更不是“法律”，這意味著教科文組織在人工智能全球治理方面的權威并不穩定。尤其在2023年7月安理會首次召開的有關人工智能的會議中，聯合國秘書長古特雷斯提議建立一個全新的國際組織來專門負責治理人工智能，同時宣布建立人工智能咨詢小組并加快《全球數字契約》的起草，這些新興、專門國際機制的不斷發展都會侵蝕教科文組織當前在人工智能治理方面的核心地位，進而增加美國本次“押寶”教科文組織的不確定性。

本文作者：高隆緒，上海市美國問題研究所研究助理

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原標題：《美國急于重返聯合國教科文組織，或為爭奪人工智能規則塑造權》

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