2020年11月13日，江西省鷹潭市，航拍位于月湖區的X002縣道（梅里路），農村公路穿梭金色稻田和秀美鄉村。視覺中國 資料圖

當前，鄉村振興面臨如下幾個困難。

一是鄉村人口減少，部分村莊出現空心化；

二是除少數經濟發達村外，作為鄉村主體的典型農區村莊集體經濟發展不盡如人意；

三是大量鄉村經濟資源處于沉睡或低效利用狀態，難以真正進入經濟循環。

在這樣一種局面下，要全面推進鄉村振興，加快農業農村現代化，就需要進一步推進村莊開放發展。

村莊開放發展，是指打破村莊固化封閉的狀態，通過產權制度改革、空間布局重組和集體資本聯合等手段，實現村莊產權秩序、空間秩序的再造。

今天，制約村莊開放發展的一個關鍵問題，是人們對土地產權制度改革的層次和邊界認識不清，總擔心改革會對集體所有制形成沖擊。實際上，改革開放以來，“集體”已經發生了構造之變，集體所有制的實現形式也在不斷更新。在市場經濟條件下構建開放性的土地產權秩序，需要根據土地專屬社會價值和技術邊界的移動來安排集體所有制的實現形式，這一指向有著充分的法理基礎和現實依據。

一、構建開放性產權秩序的法理基礎

第一，現代社會中總有制的式微具有歷史必然性。古典的集體所有制形式，一般稱之為“總有制”，這是一種不能分割、不能解體，成員無潛在份額的所有制形式。絕大部分國家的民法體系中都已經取消了總有這一共同所有形態，只在韓國、日本的民法典中還有所保留，但也嚴格限制了應用范圍。改革開放后，我們的土地產權制度改革，其實就是在對集體所有制的這種古典形式不斷進行改造，使其逐步適應市場經濟的一般規律。

第二，公有制對應的若干法律形態是一個連續的制度譜系。在現階段，公有制包容了國家所有和集體的總有、合有、共有等多種法律形態（表1）。不同的法律形態實際是一個連續的制度譜系，這些制度可以理解為不同范圍和規則下的共同所有，實際運行中共同所有權可能在不同制度形態之間轉化。

比如：國家所有，本質上是各級政府法人所有，所有權在不同層級政府間的調整就是一種范圍轉換；一家私募股權投資基金從有限合伙制轉制為公司制，便從合有轉變為共有。集體資產股份合作制改革，將資產量化到人、按戶實現、戶內繼承，相當于在一般性合有中增加了“戶”這樣一個中間性的產權單元；同時，改革允許股份的轉讓和退出，這已經打破了傳統的合有規則，而帶有了共有特征。

表1 總有、合有、共有制度的比較

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 第三，所有制與產權之間的范式區分逐步確立。隨著改革的深化，人們逐步從理論上廓清了所有制、產權、股份制、市場經濟這些概念范疇之間的邊界，從而為改革奠定了重要的認識基礎。所有制是生產關系概念，產權是權屬制度概念、股份制是資本組織方式概念、市場經濟是資源配置方式概念。所有制并不是一項具體的產權安排，占有、使用、收益、抵押、擔保等產權范疇的內容是建立在市場交易邏輯基礎上的，而所有制并不是市場交易邏輯的產物。

二、構建開放性產權秩序的現實依據

第一，以農村居民的居住地劃定集體范圍的做法已經走到了政策執行的盡頭。初建集體所有制時，是以當時農村居民的居住地來劃定集體范圍的，一個個大小不一的村莊被劃定為生產隊，就成了集體所有制的基本單元。在傳統公有制認識中，土地集體所有就要保持社區全體人口（包括未來出生人口）與耕地的權利關系天然平等。每個社區成員不需要任何代價（如出資購買），就可以分享社區土地占有權和土地收益。其中，就隱含著不斷變化的人口重新分配固有耕地的內在邏輯。這一邏輯，在不同時期會產生不同的操作難題：

（1）集體化和承包制早期，家中人口越多就能從集體獲取更多的收益，因此形成了對生育的隱性刺激，造成人口快速增長。

（2）城市化大潮到來后，大量農民向城市轉移，但進城農民在農村的各項權益難以隨之轉移，集體所有制的天然平等性失去了意義。

（3）城市化進一步推進，農村人口大幅減少后村莊空心化趨勢日漸突出，近一半土地流轉給專業農戶耕種，集體、農民與地權日漸分離了。

這些問題不是接續發生的，而是不斷疊加的。面對這個境況，有人發出詰問：“集體都沒有了，集體所有制又在哪里？”回顧過去，最初把集體所有制直接落定為某個空間居民的集體所有權，其中并無多少道理可講，可一旦確定下來，也就照此運行了。但在當前的歷史條件下，以農村居民的居住地劃定集體范圍的做法已經走到了政策執行的盡頭。

要確保不把集體改垮了，同時又能發揮集體所有制的優勢，就必須按照實際的經濟活動調整集體經濟組織的劃定范圍。在這一改革中，集體經濟組織成員權要與社區成員權區別開來，產權單元與治理單元并不一定要重合，村民自治組織與集體經濟組織可以分置并行、分開運作。

第二，促進城鄉融合發展需要破除城鄉資源雙向流動的體制障礙。實施鄉村振興戰略，關鍵一招就是構建城鄉融合發展的體制機制和政策體系。城鄉融合發展，勢必要求打破制度藩籬，促進城鄉之間各類要素的雙向流動，其中最為關鍵的就是集體經濟組織成員權的進入和退出問題。

關于成員權退出，過去中央農辦曾經小范圍組織過農村土地承包經營權退出改革的試點，一些地方政府也進行過小范圍探索，但都沒有成功。其根源在于，如果土地承包經營權只能退歸村集體，而不允許農戶之間進行轉讓，將導致退地補償資金籌措困難。2020年，國家發展改革委制定的《國家城鄉融合發展試驗區改革方案》重啟這一改革，并將范圍擴大到了土地承包權、宅基地資格權、集體資產股權等全部農村權益。但遺憾的是，其退出范圍仍然局限于農村集體經濟組織。依據過去的改革經驗，這一試驗如果不調整思路，恐怕還是很難獲得突破。

關于成員權加入，實際上面對貧困落后的村莊外部人才沒有加入的訴求，即便加入也沒有實際意義。外部人才真正希望加入的是那些有股份收益的經濟發達村，說白了就是想獲得股權。而依據現階段農村集體產權制度改革的規定，股份合作不能突破農村集體的范圍。

綜合以上兩方面，成員權的進入和退出都存在著諸多限制。堅持集體所有制，并不必然要求集體產權結構處于封閉狀態，消除成員權在集體經濟組織內外流動的體制障礙才能真正推動城鄉融合發展。實際上，在過去一些年里，很多地方都已經出現了突破既有體制障礙的做法，比如廣東佛山的出資購股、浙江義烏的農房流轉，都取得了很好的效果，并沒有影響穩定大局。2019年以來的若干中央文件都強調探索集體經濟組織成員的退出和外部人才加入機制，集體經濟組織開放流動已提上改革日程。

第三，各地的改革探索為全面構建開放性產權秩序蹚出了路子。

（1）雄安新區的改革方案中已經允許農民轉讓土地承包權和宅基地資格權，這是集體成員權現代轉型的一個重大契機。

（2）上海奉賢推出的宅基地換商鋪股權等做法，體現的是開放宅基地流轉的改革取向。

（3）北京允許在集體土地上建設共有產權住房，這意味著城市人可以通過住房分享集體土地權利。

（4）廣東順德，甚至已經有20%的股份社發生解體，這就完全是共有的特征了。這一事件發生的大背景是部分城中村集體土地收歸國有之后，這些村莊的土地和房屋具有了完整的市場流通資格。從這個意義上講，不但集體所有制本身可以有多種實現方式，變集體所有為國家所有也是一種改革思路。

（作者陳明為中國社會科學院政治學研究所副研究員，主要從事鄉村治理、土地制度與城鄉發展問題研究。）