今年以來，中國經濟呈現回升向好態勢，但受多重因素影響，修復不及預期。其中，房地產市場繼續下行是主要原因。國家統計局數據顯示，今年上半年，全國房地產開發投資總額為5.86萬億元，同比下降7.9%，降幅環比擴大0.7個百分點；其中住宅開發投資額為4.44萬億元，同比下降7.3%，跌幅環比擴大0.9個百分點。 

房地產市場不景氣拖累經濟增速，也關乎中國防范和化解財政金融風險。近日就有部分欠發達地區公開提出，“受制于財力水平有限，化債工作推進異常艱難，僅依靠自身能力已無法得到有效解決”。針對化解地方債務問題，財政部原部長樓繼偉近日稱通過債務置換化解地方政府債務風險會引發道德風險，導致地方債務規模越來越大，要守住中央“堅決不救助”的底線，通過債務展期、出售資產等方式逐步化解風險。 

7月24日，中央政治局會議，在分析研究當前經濟形勢和經濟工作時稱，要“適應我國房地產市場供求關系發生重大變化的新形勢，適時調整優化房地產政策”，也要“有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案。” 

復旦大學產業與區域經濟研究中心主任范劍勇

基于上述問題，我們專訪了復旦大學產業與區域經濟研究中心主任范劍勇。范劍勇的研究專注于產業經濟和區域經濟多個相關領域。對于中國地方政府行為、產業政策和地方政府債務，范劍勇有多年的一線田野經驗。

鑒于化解地方債務的復雜性，本文所討論的未必準確，但以期將多種觀點呈現出來，以饗讀者。 

地方債問題與分稅制

澎湃新聞：有人在總結中國經濟增長時提到，“以地謀發展”模式在其中發揮了非常重要的作用，但也有人認為，正是這個模式下催生了大量的地方債務，你怎么看？ 

范劍勇：對于中國房地產發展與城鎮化模式選擇、地方政府債務等方面的熱點問題，在本人看來，是分稅制這一基本經濟體制催生的經濟發展方式在不同方向上的具體表現，是一體兩面或三位一體，房產發展、城鎮化模式與地方債務三者之間聯系緊密，本質上是歸屬于分稅制問題。只有把這一問題講清楚，后續關于地方債務風險、經濟增長的短期近視主義、消費不足等問題才能迎刃而解。

分稅制催生的經濟發展方式，其內容主要體現為以下幾個方面：第一，自1994年開始實行的分稅制，主要是規定中央與地方政府之間的稅收分享內容，也是中國經濟近三十年來快速發展的基本經濟制度。期間雖經若干次調整，其基本含義是沿海地區產業集聚產生的增值稅與所得稅中，約有40%-45%的稅收收入上繳至中央政府，其主體部分轉移支付到中西部地區，用于維持國家宏觀經濟調控、邊疆安全、民族團結等目標。

第二，對于沿海地區產業集聚后產生的稅收上繳損失，中央政府經過精心的制度設計，用土地出讓收入來彌補上繳的稅收損失，也就是說，在法律上規定，城鎮的土地是國有的，地方政府售賣的是有一定期限的土地使用權，如果產業集聚后聚攏起較大的勞動力流入，勢必會產生較多的住房需求，此時，地方政府將土地切割成小塊“饑餓營銷”式地售賣給房產開發商，最大程度地獲取土地出讓收入，來彌補被上級政府收走的稅收損失，一般來說，自2002年起，到疫情前的18年時間內，地方政府對企業征收的稅收中，除去被上級政府（主要為中央政府）收走的部分后，剩余部分約等于當年土地出讓收入。舉例來說，假如全國稅收約20萬億，被中央收走的10萬億，則全國各地方政府實際可支配的稅收為10萬億，全國的土地出讓收入約為10萬億，而且這一土地出讓收入主要位于沿海省份。

第三，在2008年世界金融危機發生之后，以土地出讓收入彌補制造業稅收上繳后的損失，這一模式發生一定程度的改變，此時中央政府啟動4萬億財政貨幣刺激政策，落實到地方政府，是怎樣獲取這塊刺激蛋糕的問題；此時，地方政府紛紛成立地方融資平臺，從2008年前的全國近2000家猛增到2009年底近10000家，方法是將國有土地零地價注入到融資平臺，然后根據注入土地周邊的土地價格進行資產評估，以評估值的70%上限從銀行獲取資金，用于城市基礎設施建設，進而推動或維持短期的經濟增長。在這一方法中，維持周邊土地價格是關鍵，如果土地價格下跌，則抵押在銀行的資產價值將貶值，此時銀行的資產質量下跌；同時，更為重要的是，絕大多數地方融資平臺為地方政府單獨出資成立的，是典型的地方國有企業，如果通過這種金融財技的操作，可以近似無限地獲取銀行等機構的金融資源，那么，在財務上，這種城鎮化方式已經回歸到計劃經濟時代的國有企業軟預算約束模式了。這一猜想得到以下事實的印證：即使在長三角地區，多數融資平臺的經營現金流已經低于支付給銀行的純利息支出金額，事實上，融資平臺的經營已經無以為繼。

需要指出的是，地方政府扮演的是怎樣的角色？我們已知，在中國特色的社會主義市場經濟中，地方政府扮演著重要角色，其不僅是各區域經濟之間競爭的主體成分，而且在金融分權、財政分權體制下，通過其地方融資平臺預算軟約束催生下的道德風險，這一點對當前嚴峻的地方債務風險起了至關重要的作用。

化解地方債務要避免“隔靴搔癢”

澎湃新聞：關于如何化解地方債務的問題。有不少人士提出仍按照老辦法來化解債務。鑒于當前中央政府的負債水平目前階段不高，可以用中央政府負債來置換地方政府的債務；或通過大型國有商業銀行將金融資源注入地方融資平臺，且還款期限延長至25年，頭三年甚至可以免本金和利息償還；或者通過降低利息的方式，減輕地方融資平臺的利息支出負擔。同時，另一派的觀點認為，將地方融資平臺作為一家普通的企業看待，堅持硬預算約束原則，堅持不救助原則。你怎么看？

范劍勇：個人認為，應該將化解地方債務的途徑放在地方債務產生的背景中來考察，對于通過提高中央政府負債水平、注入救助資金并延長還款期限、降低利息水平等觀點來看，均是出于維持社會穩定的短期利益出發，沒有長期主義的觀點，是一種“腳痛醫腳、頭痛醫頭”的短視方法，無助于風險在源頭上予以解決。

這一問題在本質上是，我們究竟是否想建立以硬預算約束為基石的市場體系，如果不是，則回到計劃經濟時代。同時，也有人指出，1990年代末，亞洲金融危機背景下，當時中央政府也大舉債務進行基礎設施建設，中國經濟不也走出困境了嗎？但是，請注意，在上世紀90年代末、21世紀初，民營經濟正處于蓬勃強勁發展的早初期，制造業的快速發展所產生的增量經濟可以覆蓋舉債成本，況且舉債產生的基礎設施改善可以有力地促進民營經濟發展所需的公共基礎設施環境，二者是相互促進的；但是，經過2008年末的四萬億財政貨幣政策刺激，大量的金融資源流向了地方融資平臺與房地產開發商，據我們觀察到的數據，在2008年-2014年期間，地方融資平臺從銀行獲取的貸款占銀行社融比例從之前的不到5%提升到15%，房地產開發的比例到達45%左右，因此，四萬億的財政貨幣刺激政策實際上擠出了制造業民營企業的金融資源獲取，表現為其融資成本提升、融資份額下降，也降低了民營企業的研發投入與新產品開發積極性，這均不利于經濟的長期增長潛力。

因此，對于是否救助地方融資平臺而言，我本人的觀點是：第一，在不改變預算軟約束的前提條件下，這關乎是否要回到計劃經濟時代？事實上，地方融資平臺已經淪為軟預約約束的典型國有企業角色。

第二，從地方經濟相互激烈競爭的蕓蕓眾生角度看，地方基礎設施水平與本地實體經濟是相互匹配的，如果處于上世紀90年代末、21世紀初期，地方基礎設施存量水平顯著低于實體經濟發展所需的要求，加快地方基礎設施建設對地方經濟高質量、有效率發展明顯是一個促進作用，但是，如果為拉動經濟短期增長而進行投資刺激，那么，這種投資行為是低效的、甚至是擠出了制造業等實體經濟的投資與良性發展。目前的局勢，顯然處于后一種情況，且這種不相匹配已經無法持續下去，也到了威脅社會穩定的時點。

綜上，本人認為，停止超出本地實體經濟發展所需的基礎設施建設，將地方經濟看作一家公司營運，如果基建投資超出本地實體經濟所需的進度，則立即進行止損，停止一切類似的投資行為。同時，如果從社會穩定的角度看，有限度地救助若干地方融資平臺，可能也是必要的，但必須控制在較低水平。 

澎湃新聞：如果從社會穩定的角度，要救助地方融資平臺，那么你怎么看待上述不同的救助方式？

范劍勇：我個人對于上述救助方法的評價：第一，對于“大型國有商業銀行將金融資源注入地方融資平臺，且還款期限延長至25年，頭三年免本金和利息償還”的方法。這個方法相當于把商業銀行大量的錢拿出來償還地方政府債務，一方面可能會引起惡性的通貨膨脹，另一方面會增加金融機構的不良資產風險，進而可能引發系統性金融風險、甚至社會風險。這一方案，首先是將儲戶的錢轉給地方融資平臺使用，同時，中央銀行也要開足馬力印錢來維持社會正常的資金需求，因此，其本質上是軟預算約束條件下的地方債務金融化、或財政赤字金融化。換句話說，從1980年代改革到現在，有成效的政策是實現財政和金融分家，現在又往回走了。同時，從發展動態來看，如果在接下來25年內，民營經濟、實體經濟發展得不好，所產生的經濟果實不能覆蓋期間基礎設施投資所欠下的投資成本，則經濟會完全陷入巨大的危機之中。

第二，對于“中央政府的負債水平目前階段不高，可以用中央政府負債來置換地方政府的債務”而言，需要明白的是，中央負債與地方負債是別無二致的，因為中央政府是對地方負責的，中央設計制度，讓地方政府這類蕓蕓眾生的實體經濟進行競爭，且地方融資平臺是地方國企，是軟預算約束的執行者，通過將風險轉嫁到上級政府、逐次到達中央政府頭上。

第三，對于“通過降低利息，減輕地方融資平臺的利息支出負擔”而言，首先，對于地方融資平臺來說，降息的確是在短期內降低了地方融資平臺的若干財務支出成本，但是，這一方法沒有觸及地方債務產生的機制，有點屬于“隔靴搔癢”的屬性。 

化解地方債務核心是破除軟預算約束 

澎湃新聞：基于IMF（國際貨幣基金組織）的數據，按照寬口徑計算，中國地方債務大約80萬億左右，地方政府光每年還利息都要還4-5萬億。近日，有部分欠發達地區公開提出，“受制于財力水平有限，化債工作推進異常艱難，僅依靠自身能力已無法得到有效解決”。更有情況惡化者，現在部分地區，出現公務員降薪甚至發不出工資的情況，這會不會引發系統性風險？又該如何化解這類的風險？

范劍勇：IMF（國際貨幣基金組織）估計的地方債務數據，我是認同的。據我本人的調研與粗略估計，2019年基于融資平臺上的地方隱性債務就達100萬億左右。在目前對外出口受阻、民營經濟提振不力的情況下，如何來緩解這一困境？首先，在以地方政府為行事主體的社會主義市場經濟條件下，地方公務員發不出工資這一情況是正常的，與一家公司發展遇到暫時的困難，對員工工資發放受阻是一回事。

其次，中央政府的救市，僅僅是起到暫緩作用，對于地方債務問題的解決，絕不是救市這么簡單，需要從分稅制與經濟發展方式上進行制度性改革。從這一意義上，現在已經回到“否定之否定”階段，第一個否定是1978年的十一屆三中全會對之前計劃經濟時代的系列政策否定與撥亂反正；當分稅制實施近30年的現在，這一基礎性制度需要從根本上進行改革，進行第二個否定。

我個人認為，上述問題源頭上是省份之間的巨額轉移支付及其地方融資平臺的軟預算約束引起的。即省份之間的巨額轉移支付是土地財政及其土地抵押貸款的源頭，需要改變省份間的轉移支付，即每年一次性的轉移支付改為其他更為可持續性、數額逐漸下降的支持中西部地區發展的方式；同時，徹底告別地方融資平臺的軟預算約束，實施不救助原則，讓部分地方融資平臺爆破，以告別計劃經濟時代的軟預算約束的大眾預期。

還有，第二個否定還應包括以下內容：重新實施對外開放，從最為基礎的對外加工貿易做起，重新鼓勵發展民營經濟，從鼓勵地攤經濟起步，向全中國人民發生第二次改革的強烈信號。因此，第二次開放、第二次改革，才是實體經濟重新發展被樹立到本該有的高度與位置，才是徹底解決地方債務危機的必要條件。第三，從短期的救市措施來看，本人認為，降息可能有一定的暫緩作用，因為地方融資平臺的短期利息支付將會一定程度下降；中央政府提高負債水平來置換地方政府債務、或延長地方融資平臺還債時間、向地方融資平臺注入金融資源，均是不可取的，均是更換一個名稱而已，起不到有實質效果的作用。 

澎湃新聞：基于當前的經濟現狀，你認為下半年會出臺大規模的刺激性政策嗎？從民營企業的角度，你有哪些政策建議？ 

范劍勇：個人認為，大規模的刺激政策是有必要存在的，但不是針對新“國有企業”——地方融資平臺，而是家庭或民營企業，切實實行第二次改革、第二次開放。同時，實行否定之否定的政策，切實改革分稅制等現行制度，分稅制對1994年以來年30年的經濟增長的確起了不可磨滅的推動作用，但其局限性已經顯露無遺。

具體措施的思路：制造業集聚位于沿海地區，經濟高質量發展的空間效率點也是在沿海地區，因此，把中西部地區的各類指標應該集中于沿海地區，如建設用地指標、排污權等，中西部地區以這類指標通過公共市場交易所等途徑入股于沿海地區的新增發展項目，將此類項目發展收益以股權收益形式返還到中西部地區，且可以涓涓細流，延綿不絕，而不是一次性的、剛性的省際間轉移支付，從數量看，起始的股權收益將小于轉移支付數額。

對于民營企業而言，中央的政策應該是進一步支持民營企業的發展，尊重私有產權，塑造良好的公平的營商環境，為第二次改革的重新起步。