現(xiàn)行《人民警察法》自1995年2月28日頒布并實施后，除了2012年10月由第十一屆全國人大常委會第二十九次會議修改其中第六條第十一項之外，一直未予大修，而與之相關(guān)的法律，包括《憲法》、《刑法》、《刑事訴訟法》、《治安管理處罰法》、《國家安全法》等，都已經(jīng)進行了一次甚至幾次大修，《反分裂國家法》、《反恐怖主義法》、《監(jiān)察法》也從無到有。相比之下，《人民警察法》的內(nèi)容已顯落后陳舊。

為此，自2014年起，公安部將修訂《人民警察法》作為全面深化公安改革的重點任務(wù)，著力推動修法工作，并于2016年12月1日在其官網(wǎng)公布《人民警察法（修訂草案稿）》（下稱“修訂草案”），面向全社會征求意見。2017年11月，十二屆全國人大常委會第三十次會議確認，全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會已將修訂《人民警察法》列入十三屆全國人大常委會的立法規(guī)劃中。

雖然修訂草案中有許多亮點，但仍存在一些條文賦予人民警察的權(quán)限太大、實施之后可能不當侵犯公民權(quán)利的問題，值得進一步思考。

一、對檢查權(quán)、搜查權(quán)應有所限制

現(xiàn)行《人民警察法》中雖然規(guī)定了公安機關(guān)具有檢查權(quán)，但并未詳細規(guī)定檢查的條件和程序。其第九條中規(guī)定：“為維護社會治安秩序，公安機關(guān)的人民警察對有違法犯罪嫌疑的人員，經(jīng)出示相應證件，可以當場盤問、檢查……”，因而不存在賦予警察的檢查權(quán)限過大的問題。

同樣，該法雖然提到公安機關(guān)有依法執(zhí)行搜查措施的權(quán)限，但是并未詳細規(guī)定搜查的條件和程序，在具體執(zhí)行時，仍需援引《刑事訴訟法》等法律法規(guī)中的規(guī)定，因此也不存在賦予警察的搜查權(quán)限太大的問題。其第十二條規(guī)定：“為偵查犯罪活動的需要，公安機關(guān)的人民警察可以依法執(zhí)行拘留、搜查、逮捕或者其他強制措施。”

修訂草案則明顯擴大了警察的檢查、搜查權(quán)限。其第二十二條（檢查搜查）規(guī)定：

“人民警察為履行職責需要，經(jīng)出示工作證件和檢查、搜查證明文件，可以對與涉嫌違法犯罪有關(guān)的場所、物品、人身進行檢查或者搜查；對確有必要立即進行檢查、搜查的，經(jīng)出示工作證件，可以當場檢查、搜查；被檢查、搜查人拒不配合的，可以強制檢查或者搜查。

檢查或者搜查應當經(jīng)縣級以上公安機關(guān)負責人批準，確有必要立即進行的除外。

遇有制止違法犯罪行為、抓捕違法犯罪嫌疑人，或者保護人身、財產(chǎn)安全的其他緊急情形，人民警察經(jīng)出示工作證件，可以進入公民住所檢查、搜查或者實施救助，但事后應當及時向縣級以上公安機關(guān)負責人報告。”

該條不僅賦予警察檢查、搜查權(quán)限，而且規(guī)定了兩種無證檢查、搜查情形：

第一種是，在“確有必要立即進行”的情況下，為履行職責需要，經(jīng)出示工作證件，就可以對與涉嫌違法犯罪有關(guān)的場所、物品、人身進行檢查、搜查，既不需要事先依法取得檢查證或搜查證，又不需要事后向縣級以上公安機關(guān)負責人報告，只要實施檢查、搜查行為的警察自認為是為履行職責需要并且確有必要立即進行即可。這種無證檢查、搜查的理由是為履行職責需要，對象是與涉嫌違法犯罪有關(guān)的場所、物品或人身。其中，所謂“場所”包括公民住宅、辦公室、營業(yè)場所等，住宅既包括自己購買的房屋也包括租賃的房屋。

第二種是，在“緊急情形”下，為制止違法犯罪、抓捕違法犯罪嫌疑人或者保護公民人身、財產(chǎn)安全，經(jīng)出示工作證件，也可以進入公民住所檢查、搜查。這種無證檢查、搜查不需要事先依法取得檢查證或搜查證，但需要事后及時向縣級以上公安機關(guān)負責人匯報。這種無證檢查、搜查的理由是為制止違法犯罪，比如，發(fā)現(xiàn)夫妻在家看黃片；為抓捕犯罪嫌疑人，比如，懷疑某單身女性是盜竊犯；為保護公民人身、財產(chǎn)安全，比如，懷疑某單身女性可能銷毀其詐騙到的贓物。對象是公民住所，主要指住宅或其他供人居住的地方。

由于第一種情形中的“場所”和第二種情形中的“住所”均包括公民住宅，由于第二種情形中的職責也是警察的職責，所以，警察進入公民住宅檢查、搜查之后，未必需要向縣級以上公安機關(guān)負責人報告；如果是為制止違法犯罪、抓捕違法犯罪嫌疑人、保護公民人身、財產(chǎn)安全而進入公民住宅檢查、搜查，就需要報告；但如果是為了履行其他職責而進入公民住宅檢查、搜查，則不需要報告。而除了進入公民“住所”無證檢查、搜查可能需要事后報告之外，無論履行何種職責，無論進入何種場所檢查、搜查，均不需要事后報告，因此可能出現(xiàn)警察違法進行檢查、搜查而縣級以上公安機關(guān)負責人始終不知情的情形。

不難發(fā)現(xiàn)，此條規(guī)定賦予警察的檢查、搜查權(quán)限太大，一旦正式實施，有可能不當侵犯公民的合法權(quán)利。因為，根據(jù)該條規(guī)定，只要警察自認為“確有必要”或者“情況緊急”，即使未經(jīng)縣級以上公安機關(guān)負責人批準、沒有依法取得檢查證或搜查證，也可以以履行職責需要為由，對公民的人身、物品、住宅及其他場所進行檢查、搜查；如果被檢查、搜查的人拒不配合，則警察可以強制檢查、搜查，甚至使用警械和武器。

并且，由于修訂草案并未規(guī)定檢查搜查時必須由兩個以上警察同時進行、檢查女性身體時必須由女性工作人員實施等限制條件，因此在邏輯上，即使一個男性警察半夜強行闖入單身女性家中檢查、搜查，比如，為打擊報復前女友而到她家中隨意檢查電腦等物品，只要他出示了人民警察證，就可能被認為沒有違反《人民警察法》。

第三，不僅對涉嫌犯罪的場所有權(quán)緊急檢查、搜查，而且對涉嫌“違法”的場所也有權(quán)緊急檢查、搜查。像2002年轟動全國的陜西延安夫妻在家看黃碟一案，警察沖入民宅中抓捕正在家中觀看黃碟的夫妻倆，如依該條規(guī)定也可能被認為是合法的緊急檢查。因此，這一規(guī)定賦予警察極大的權(quán)力，幾乎可以理解為在任何時候，只要警察認為“確有必要”或者“情況緊急”，就可以在未申請批準的情況下，以履行職責需要為名，檢查、搜查任何人和任何地方，類似于其他國家或地區(qū)處于非和平狀態(tài)下的規(guī)定。

由于對“確有必要”和“情況緊急”的解釋權(quán)掌握在實施檢查、搜查的警察手里，縣級以上公安機關(guān)負責人對此可能并不知情，無法避免警察濫用檢查、搜查權(quán)進行打擊報復、徇私舞弊等情況的出現(xiàn)。甚至可能給搶劫犯、強奸犯冒充警察進門犯罪提供機會，因為偽造一張人民警察證并非難事，即使公民立即打電話給110核實，110也不可能知道上門的是真警察還是假警察。并且，由于警察具有在緊急情況下進行檢查、搜查的合法權(quán)限，110也無法知道是否“確有必要立即進行”，因而難以及時制止違法犯罪的發(fā)生。

反之，在只有持有檢查證或搜查證才能檢查、搜查的情況下，由于檢查證和搜查證是縣級以上公安機關(guān)負責人簽發(fā)的，公安內(nèi)部網(wǎng)上有記錄可查，公民在真?zhèn)尉爝M門之前可以給110打電話核實檢查證或搜查證的真?zhèn)危坏┌l(fā)現(xiàn)有詐，可以理直氣壯地拒不開門，從而將警察或者歹徒拒之門外。

除了賦予警察搜查權(quán)限過大之外，這條規(guī)定還與《刑事訴訟法》有關(guān)規(guī)定相沖突。根據(jù)《刑事訴訟法》第一百三十六條的規(guī)定，只有在執(zhí)行逮捕或拘留時遇有緊急情況，才可以不另用搜查證進行搜查，否則，應一律經(jīng)法定程序取得搜查證，并必須向被搜查人出示搜查證。根據(jù)《刑事訴訟法》第一百三十七條的規(guī)定，在搜查時應當有被搜查人或者他的家屬、鄰居或者其他見證人在場，搜查女性身體應當由女性工作人員進行，而修訂草案中卻無類似規(guī)定。因此，即使一個男性警察在無人在場見證的情況下單獨對一名女性的身體進行搜查，形式上也不違反《人民警察法》的規(guī)定。

同樣，除了賦予警察檢查權(quán)限過大之外，此條規(guī)定還存在與《治安管理處罰法》有關(guān)規(guī)定相沖突的問題。因為，根據(jù)《治安管理處罰法》第八十七條的規(guī)定，即使情況再緊急，在檢查公民住所時也應當出示縣級以上公安機關(guān)開具的檢查證明文件。換言之，無論情況如何緊急，在入戶檢查時，都必須同時持有《人民警察證》和《檢查證》，完全排除了無證檢查的可能性。《治安管理處罰法》第八十七條還規(guī)定，在檢查時人民警察不得少于二人，檢查婦女的身體應當由女性工作人員進行，而修訂草案中沒有類似限制性規(guī)定。因此，即使一個男性警察單獨對一個女性公民的身體進行檢查，也不違反《人民警察法》的規(guī)定。

除了第二十二條存在問題之外，修訂草案第二十三條規(guī)定的“路檢”程序，也有可能被警察用來作為檢查的替代規(guī)定，以合法規(guī)避檢查的批準程序。該條規(guī)定：“人民警察對于危害公共安全、人身安全，或者認為與違法犯罪有關(guān)的交通工具，有權(quán)予以攔停檢查；對于有吸食毒品或者飲酒嫌疑的駕駛?cè)藛T，可以進行毒品檢測或者酒精濃度測試。駕駛?cè)藛T和乘客應當服從人民警察的指令。”由于“違法”、“犯罪”的范圍相當寬泛，幾乎所有違法行為、犯罪行為都可以作為警察懷疑是與違法犯罪有關(guān)因而攔車檢查的理由，導致該條規(guī)定被濫用。

二、對優(yōu)先使用、征用公民財產(chǎn)的權(quán)力應予限制

現(xiàn)行《人民警察法》第十三條第二款規(guī)定：“公安機關(guān)因偵查犯罪的需要，必要時，按照國家有關(guān)規(guī)定，可以優(yōu)先使用機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)組織和個人的交通工具、通信工具、場地和建筑物，用后應當及時歸還，并支付適當費用；造成損失的，應當賠償。”

而修訂草案第二十七條第二款則規(guī)定：“人民警察因履行職責的需要，可以優(yōu)先使用或者征用公民、法人和其他組織的交通工具、通信工具、場地和建筑物等物品、設(shè)施，用后應當及時歸還或者恢復原狀，并按照國家有關(guān)規(guī)定支付適當費用；造成損失的，應當依法給予補償。”

可見，修訂草案擴大了人民警察使用公民財產(chǎn)的權(quán)限。具體體現(xiàn)在三個方面：

一是將“因偵查犯罪的需要”擴大為“因履行職責的需要”。顯然，“履行職責”的范圍要遠大于“偵查犯罪”的范圍。二是將“優(yōu)先使用”擴大為“優(yōu)先使用或者征用”。兩者的區(qū)別在于，使用之后是要歸還的，而征用之后則不用歸還。三是將“應當賠償”擴大為“應當依法給予補償”。兩者的區(qū)別在于，應予賠償?shù)慕痤~是因財產(chǎn)被警察優(yōu)先使用而遭受的直接損失和間接損失，比如，作為合同標的的轎車因被警察優(yōu)先使用而無法按期向買方交貨，因此向買方支付的違約金；而應予補償?shù)慕痤~則一般是被征用財物本身的價值，不包括由此造成的間接損失。

這條規(guī)定同樣賦予警察較大權(quán)力。由于“履行職責”的范圍相當寬泛而又未規(guī)定其他限制條件，導致在邏輯上，警察幾乎可以不需要任何理由就對公民的任何財產(chǎn)進行優(yōu)先使用或者征用，只要是在依法執(zhí)行警察職務(wù)而不是辦私事即可。

可以設(shè)想如下極端情形：某高中生正騎自行車前往高考考場時，被警察攔下并宣布征用其自行車，致使該考生未能及時進入考場考試。由于“因履行職責的需要”的解釋權(quán)在實施優(yōu)先使用和征用行為的警察那里，被優(yōu)先使用、征用財產(chǎn)的人對此沒有任何權(quán)利，僅有在事后請求公安機關(guān)及時歸還、恢復原狀、支付適當費用、依法給予補償?shù)臋?quán)利，所以公民對警察可能濫用優(yōu)先使用或征用權(quán)的行為，缺乏相應救濟措施，完全無法反對，而像耽誤考生高考等事端的后果，事實上是無法恢復原狀或者給予補償?shù)摹?/p>

可以預見，一旦這一規(guī)定被少數(shù)警察“合法地”濫用，可能造成不小的社會混亂，因為社會公眾既無法知曉自己的財產(chǎn)會在什么情況下被警察強行使用征用，又無法知曉自己住在自己家里是否安全。

此外，除了優(yōu)先使用、征用導致的財產(chǎn)損失或其他損失難以彌補之外，此條規(guī)定還可能導致公民的通信自由和通信秘密以及其他個人隱私受到侵犯，并且也有違憲之嫌，因為《憲法》第四十條明文規(guī)定，公民的通信自由和通信秘密受法律保護，除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，并由公安機關(guān)或者檢察機關(guān)依照法律規(guī)定的程序?qū)νㄐ胚M行檢查之外，任何組織或者個人都不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。而修訂草案上述條款規(guī)定，只要人民警察認為“因履行職責有需要”，就可以不附加任何條件優(yōu)先使用、征用公民的通信工具，所謂“職責”包括任何職責而不限于國家安全或追查刑事犯罪相關(guān)職責，因而很可能因此侵犯公民的通信自由、通信秘密和個人隱私。

因此，應當對公安機關(guān)優(yōu)先使用和征用公民合法財產(chǎn)的適用條件作進一步限制，否則很可能違背《憲法》第十三條第一款、第二款保護公民合法私有財產(chǎn)、第四十條保護公民通信自由和通信秘密的基本精神，破壞警民關(guān)系。

三、對拘束公民人身自由的權(quán)力限應予限制

現(xiàn)行《人民警察法》第十四條規(guī)定：“公安機關(guān)的人民警察對嚴重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人，可以采取保護性約束措施。需要送往指定的單位、場所加以監(jiān)護的，應當報請縣級以上人民政府公安機關(guān)批準，并及時通知其監(jiān)護人。”

而修訂草案大大擴大了警察的權(quán)限。其第二十八條（保護性約束措施）規(guī)定：“人民警察對實施危害公共安全、他人人身、財產(chǎn)安全違法犯罪行為或者可能自傷、自殘的疑似醉酒人、吸毒人、精神障礙患者，以及其他喪失辨認或者行為控制能力的人，可以采取保護性約束措施，送至醫(yī)療機構(gòu)、救助機構(gòu)，或者通知其監(jiān)護人、近親屬領(lǐng)回。需要送往指定的醫(yī)療機構(gòu)、救助機構(gòu)加以監(jiān)護的，應當報請縣級以上公安機關(guān)批準。除無法通知的情形外，應當及時通知其監(jiān)護人或者近親屬。”

兩者的區(qū)別主要有：

第一，適用對象不同。前者的適用對象僅包括精神病人；后者的適用對象則除了精神障礙患者之外，還包括疑似醉酒人、吸毒人、其他喪失辨認或者行為控制能力的人。所謂“疑似”，是指“懷疑好像是”，換言之，只要被警察懷疑好像是這幾種人，就不管事實上是不是，都可能被警察采取保護性約束措施。

第二，適用條件不同。前者的適用條件是精神病人嚴重危害公共安全或者他人人身安全，后者的適用條件則既包括危害公共安全或者他人人身安全，又包括危害他人財產(chǎn)安全的四種人，還包括可能自傷、自殘的四種人，并且只要可能危害即可，不需要是“嚴重危害”。

這條規(guī)定與《刑事訴訟法》相關(guān)規(guī)定的區(qū)別在于，根據(jù)《刑事訴訟法》第二百八十四條至第二百八十九條的規(guī)定，只有對因?qū)嵤┍┝π袨槎：舶踩蛘邍乐匚：ζ渌袢松戆踩木癫∪耍?jīng)法定程序鑒定確認依法不負刑事責任的，在其可能繼續(xù)危害社會的情況下，才可以決定強制醫(yī)療，并且強制醫(yī)療必須由人民法院合議決定，公安機關(guān)無權(quán)自行決定，僅有權(quán)在人民法院決定采取強制醫(yī)療措施之前，對無刑事責任能力的精神病人臨時采取保護性約束措施。而修訂草案卻將可以送至醫(yī)療機構(gòu)和救助機構(gòu)加以強制監(jiān)護的人員范圍擴展至“疑似”醉酒人、吸毒人、精神障礙患者、其他喪失辨認或者行為能力的人。

這條規(guī)定還與《治安管理處罰法》相關(guān)規(guī)定存在沖突。根據(jù)《治安管理處罰法》第十五條第二款的規(guī)定，只有對尚處于醉酒狀態(tài)中的人，當其對本人有危險或者對他人人身、財產(chǎn)或者公共安全存在威脅時，才應當對其采取保護性措施，約束至酒醒。兩者的區(qū)別在于：一是適用對象不同，前者是“疑似醉酒人”，后者是“醉酒的人”；二是處置措施不同，前者是除了可以采取保護性措施之外，還可以強行送到醫(yī)療機構(gòu)或者救助機構(gòu)，或者通知其監(jiān)護人、近親屬領(lǐng)回，后者則是采取保護性措施，約束至酒醒。

這條規(guī)定最大的問題是可能嚴重侵犯公民人身自由，與《治安管理處罰法》中僅規(guī)定對醉酒的人應當采取保護性措施約束至酒醒相比，在立法的科學性、合理性方面都是倒退。因為醉酒的人經(jīng)過半天或一天之后，通常都能夠自行解酒恢復清醒，不應當被警察強行送至醫(yī)療機構(gòu)或救助機構(gòu)強行監(jiān)護，并且，規(guī)定對“疑似醉酒人”而非真正的醉酒人也可以羈押并采取保護性約束措施，甚至送往醫(yī)療機構(gòu)、救助機構(gòu)加以強制監(jiān)護，似乎沒有什么道理。

同理，規(guī)定對疑似吸毒人、疑似精神障礙患者、疑似其他喪失辨認或者控制能力的人，也都可以先羈押并采取保護性約束措施，甚至強行送至醫(yī)療機構(gòu)、救助機構(gòu)加以強制監(jiān)護，似乎也沒道理，并且很容易被個別警察濫用。例如，即使某人既不是醉酒人或吸毒人，又不是精神障礙患者，但只要某警察想打擊報復，就可以說某人是疑似醉酒人或吸毒人或精神病人，從而對其采取“保護性約束措施”，先銬起來，先拘禁幾小時再放人，或者通知其家屬領(lǐng)回。

四、結(jié)語

警察權(quán)是關(guān)系人民群眾生命、健康、自由、財產(chǎn)、名譽等權(quán)利的國家強制力量，依法謹慎加以行使是國家穩(wěn)定和社會和諧的重要保證。

現(xiàn)行《人民警察法》制定于二十多年前，許多規(guī)定已經(jīng)落后于社會現(xiàn)實，迫切需要修改，因此本次修改意義重大。雖然修訂草案是在經(jīng)過深入調(diào)研論證、反復修改完善，并多次征求有關(guān)部門、地方公安機關(guān)和專家學者的意見之后形成的，從而亮點紛呈，比如，增設(shè)第七十五條，專門規(guī)定警務(wù)輔助人員具有協(xié)助人民警察依法履行職責的權(quán)限和經(jīng)費保障；但是仍然存在一些問題，需要修改完善，應特別注意從制度設(shè)計方面防止警察權(quán)被濫用，從而切實保障公民權(quán)利不被非法侵犯。