“數據二十條”的正式發布、國家數據局的獲批成立等，意味著數據要素市場化加快進入落地執行階段。我們以歐盟數據市場建設為例，分析其經驗做法，并從完善頂層設計、優化供給結構、構建生態聯盟、加強數據治理、合規數據安全等方面，對上海打造數據產業高地提出了對策建議。 

一、歐盟數據市場建設路徑分析

歐盟作為首個對數據經濟發布單獨政策的地區，在數據市場建設上較具前瞻性、科學性、系統性和透明性。歐盟數據市場的建立與發展舉措可以歸納為頂層設計、組織體系、數據環境、技術布局、數據服務和跨境流動六個方面。

1. 注重戰略先行，構成互為延續的頂層設計

歐盟制定的一攬子法案互為延續和補充，共同構成歐洲單一數據市場的頂層設計。2018年頒布的《通用數據保護條例》賦予數據主體數據控制權并規制數據壟斷，2019年頒布《關于開放數據和公共部門信息再利用的指令》促進歐盟內部數據共享和流動，2020年公布《數據治理法》針對公共數據創設數據共享和治理框架，2022年公布《數據法》推動企業間數據共享，釋放私營部門的數據潛力。

2. 創新組織體系，推進數據資源專職專管

為有效營造良好的數據市場生態，歐盟設立歐洲數據創新委員會，推動各領域數據標準的統一，提供數據監護和咨詢服務。在委員會下，下設單一信息點，負責數據本地化以及成員國之間數據的協調工作；建立數據保護監管局，構建數據保護的統一標準和行業規范；設立專門服務管理機構，負責管理數據共享服務商、數據利他組織等機構的注冊、建設，推動歐盟內部數據的流動。

3. 凝聚數據共識，營造歐洲共同數據氛圍

歐盟致力營造數據開放氛圍，消解數據信任危機。一方面，歐盟推動建設覆蓋工業、綠色協議、移動、衛生、金融、能源、農業、公共管理、技能等九大核心領域的歐洲共同數據空間，支持數據使用和交換的配套工具和基礎設施，打造可用、可信的歐洲數據池。另一方面，歐盟圍繞公共數據、企業數據和個人數據進行分類管理，在公共數據管理上，明確公共數據統籌管理部門，解決部門內部和部門間數據互操作，鼓勵和支持企業參與公共數據開發利用，尤其注重對中小企業和初創企業的數據開放；在企業數據管理上，為強化歐盟數據主權和均衡市場力量，歐盟限制超級平臺企業等“守門人”參與數據共享，并豁免小微企業的數據共享義務；在個人數據管理上，歐盟提出個人數據空間，支持個人提升對數據的控制權。

4. 增強技術主權，構建尖端技術支撐布局

面對歐盟高度依賴外部云提供商，容易受到外部技術因素威脅的現實，歐盟加大數據投資，增強技術主權。一是布局尖端技術，歐盟將云設施作為建設重點，制定“云規則手冊”，以及數據分享機制、協議和技術標準等，從政策標準指引技術建設，構建有競爭力、安全和公平的云服務市場。二是數據基礎設施建設，歐盟著重開發互聯云基礎設施，統一歐盟數據資源和數據處理標準，將其作為歐盟數據空間的主要支柱，解決數據信任問題。三是技術項目投資，歐盟資助歐洲地平線計劃，重點支持隱私保護技術、工業和個人數據空間支撐技術等，為歐盟數據經濟發展提供未來關鍵技術支撐。四是數據技能培養，歐盟通過“數字歐洲計劃”、“歐盟技能增強計劃”，擴大數字人才庫，培育數字專家，減小大數據和數據分析人才缺口，提高歐盟基本數字技能人口比例。

5. 優化數據服務，開發數據分類服務體系

歐盟根據數據公益屬性，開發不同數據服務管理機制。在數據中介服務上，歐盟旨在利用數據中介服務促成數據供需關系上下游之間的商業關系。實行數據中介組織采用備案制，為避免鎖定效應規定數據中介組織獨立且中立，以政府監管提高數據中介組織的可識別度和可信賴度；在數據利他主義上，歐盟積極推進基于數據利他主義的數據共享，加快數據流通與增值。實行數據利他組織自愿登記，通過功能分離的方式規定數據利他組織獨立且非營利性，針對不同行業和目的進行數據利他服務個性化定制。

6. 建立歐洲標準，推動數據跨境歐洲模式

歐盟在加強內部數據流通的同時，同樣注重參與國家合作。一是建立歐盟數據跨境流通政策框架，通過有效的數據流動標準和數據監管制度，評估數據跨境流通國家的數據保護能力，促進數據在有效范圍內安全傳輸與共享。二是構建數據共享國家聯盟，在可信國家間達成數據開放共享協議，吸引聯盟內數據的存儲、處理、聯合使用與評估，以他國數據實現高附加值創新。如歐盟與日本簽署《促進衛星數據相互共享和利用的合作安排》。三是宣揚歐洲數據標準和價值觀，歐盟積極在全世界推動歐洲數據模式，提升國際數據市場的影響力和話語權。如歐盟積極推廣《通用數據保護條例》（GDRP），已有13個國家和地區將其納入規則體系。 

二、對上海打造數據產業高地的啟示與建議

1. 完善頂層設計，構筑數據要素產業藍圖

加強政策制度間的互操作性，分級分類研究制定或持續完善數據生成、確權定價、流通交易、安全管理等方面的政策法規。例如在國際數據港規劃制度上，融合數據產業制度、數據跨境流動制度、知識產權保護等，深入推動臨港國際數據港先導區、虹橋全球數字貿易港等重點區域建設，為數據要素確權、流通、交易、管理等提供載體支撐；在數據產權制度上，探索數據產權自愿登記制度、數據產權許可登記制度、登記機構負責制度、數據產權歸屬的公示公信制度、數據登記平臺的互聯制度、數據要素收益的初次、二次、三次分配調節制度等；在數據流通交易制度上，推進研究數據交易標的類型、數據交易與政府采購融合制度、公共數據與社會數據融合交易制度、融合平臺預定價、協議定價、拍賣定價、實時定價、成本定價、場景定價、固定定價的多元化數據定價制度等。

2. 優化供給結構，破解數據要素產業難點

從供給側發力，積極推動數據供給側結構性改革。建立數據管理部門，通過設立獨立數據管理部門或基于現有部門建立跨部門數據管理，協同其他部門與區域聯動，推動構成各行業數據標準統一和行業數據規范，構建數據保護統一標準，完善數據全流程合規與監管體系建設。深化公共數據授權運營機制，通過授權運營、特許開放等創新形式，建設公共數據開放的示范性項目，以示范性項目展現公共數據利用模式，促進公共數據開放增值。鼓勵企業掛牌交易，通過政策傾斜或資金補助鼓勵企業通過上海數據交易所進行掛牌交易，引導企業提供高質量、品牌化、價值型的數據產品和數據服務。推動數據場景化供給，鼓勵上海在工業數據、金融數據等方面選取需求迫切的典型應用場景，供給數據場景化應用產品和服務。開展數據企業認定，仿照上海高新技術企業扶持方法和政策，制定數據企業相關優惠政策與獎勵措施，以數據企業活躍數據供給。推進數據服務企業引培，培育一批涵蓋數據收集、治理、加工、確權、評估、定價、交易、審計、資產證券化等的數據中介、數商和數據運營管理機構，積極推動相關企業和機構的引入、成長和上市。

3. 構建生態聯盟，培育數據要素產業生態

依托多主體、多城市、多國家搭建數據要素市場生態聯盟，開展重點行業領域數據要素產業發展試點示范。建設重點行業數據空間，在上海五大中心和工業領域建設行業數據空間，集成行業數據池，推動數據要素流通利用，擴大數據賦能價值。構建長三角數據要素產業聯盟，制定長三角數據要素產業一體化發展政策制度，破除數據要素流動行政壁壘，推進長三角數據要素治理技術標準和數據標準統一，積極探索和打通長三角數據要素交易平臺，促進數據人才區域內流動和配置。積極參與國際數據流通，接軌國際數據流通技術與制度，推進上海與歐盟數據跨境合作，借鑒歐盟數據治理體系，在保障數據安全前提下構建雙邊或多邊數據流通朋友圈。

4. 加強數據治理，規范數據要素產業秩序

加強上海數據要素市場治理體系建設，切實提升和保障數據要素產業發展。探索建立數據要素統計核算體系，加快建立建成數據產權制度，探索構建數據統計與核算方法，規范開展數據資產申報、登記、普查、核算。完善數據要素流通平臺，進一步推動上海建設集合政府間數據聯通、政府與企業間數據開放和匯集、企業間數據共享的數據要素流通公共服務平臺，推進數據要素一站式管理和服務。明確企業參與數據要素市場責任，建立健全企業分級分類參與數據要素市場的責任和義務，創設以國有企業、行業龍頭企業、大型互聯網企業為“守門人”，中小企業傾斜扶持的數據要素產業發展規則。協同多方力量參與數據治理，鼓勵行業協會、科研院所、高等院校等社會力量積極參與數據要素市場建設，開展數據要素市場相關理論、規則、實踐、技術研發，為上海數據要素產業發展提供全方位建設方案。

5. 合規數據安全，構筑數據產業安全屏障

保障數據要素市場安全，推進數據要素市場基礎設施建設。建立數據要素市場風險防控機制，分析數據要素市場風險、數據隱私泄露危機、數據交易價格歧視、數據濫用風險等問題，預警數據要素市場風險，防范數據要素市場危機。創新數據安全可信技術開發，依托上?，F有大數據、云設施、人工智能等技術基礎，積極開發重點行業領域內技術設備互聯互通技術標準、操作標準、數據標準和安全標準，推進行業多元異構數據融合開發利用。建設數據合規管理平臺，出具數據流通合規憑證，留存數據合規過程數據全記錄，設立數據交易舉報入口。開發加密數據實時可熔技術，通過對加密數據進行監管、評估與控制，分析加密數據安全等級與安全環境，面對數據泄露實現數據即時熔斷，保障數據安全。 

（作者許鑫系華東師范大學經濟與管理學部教授、博士生導師，上海高校智庫主任，葉丁菱系華東師范大學經濟與管理學部博士研究生。許鑫教授持續關注新技術、新產業、新業態、新模式等新型經濟形態，關心新興技術治理，本專欄以“產業與治理”為主題，探討科技創新在經濟社會發展中的前瞻性問題。）