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在我們的生活中，“城市”到底意味著什么？

“城市”扮演了什么樣的角色，“城市”扮演著什么樣的角色，又該扮演什么角色？

那些活色生香的城市，那些煙火氣十足的城市，給“城市”帶來什么樣的注解？

面對數字化的浪潮，面對老齡化的趨勢，“城市”又該如何應對？

本期政邦茶座，邀請到中國人民大學何艷玲教授，請她來聊聊她所理解的“人民城市”。

本期政邦茶座嘉賓：何艷玲，中國人民大學二級教授，博士生導師，《公共管理與政策評論》常務副主編。主要研究城市與地方治理、社會治理、行政體制改革、行政學理論。目前兼任中國管理現代化研究會政府戰略與公共政策專業委員會副主任委員、民政部全國基層政權建設和社區治理專家委員會委員、中國城市規劃學會控制性詳細規劃學術委員會委員。著有《人民城市之路》《公共行政學史》等。

政邦茶座主持人：高明勇 政邦智庫理事長

高明勇：您也曾長期在廣州工作和生活，與成都相比，您認為廣州的城市治理有哪些獨到之處？

何艷玲：大家都知道，廣州就是生活在其中，大家能感受到比較充分的市民氣息。如果說煙火氣的話，廣州應該是天生的，只不過沒有像成都那樣有系統、有規劃地去做這個事情。廣州，從美食到文化，還有商業模式，都是如此。

廣州的另一個特點是它本身是商業文化支撐的一座城市。商業文化的內核是什么呢？就是大家守規矩，都干好各自的事情。因為做生意都要守規則才可以，所以看到廣州這個城市就有了另外一個我覺得非常重要的特質，基于規則基礎之上的比較恰當的人際距離。這會讓生活在其中的人感覺越來越舒服。廣州人也很少關心別人做什么、說什么，大家都相安無事，城市包容性很強。又比如在廣州，參加婚禮送紅包，是會收到回禮的，我覺得這是一種人際分寸感。守規矩則分寸感比較強。廣州人對一些規則，比如法律、倫理、情感等等，各種要素之間的邊界感會處理得比較好，也讓人比較舒服。不太多，不太少，分寸拿捏的剛剛好。整個廣州給人的感覺都是這樣的，但這需要慢慢去體味。這種商業文化、市場經濟的根系，也才有了后來改革的鼎盛時期，以及曾經的媒體發展，都是與這些特色高度契合的。

高明勇：這些年我也常去廣州，那里的同學和朋友也比較多，給我一個深刻的印象，就是廣州的公共生活。

何艷玲：廣州的公共生活與上面提到的商業文明、規則契約、社交邊界都是契合的。它是我們共有的部分，既不是私人生活，也不是商業生活，而是社會中自我成長和共同成長的部分。它不是一個一般性的生活領域，它是有規則，有邊界的。當然，這有可能會帶來一些問題。比如，這種公共生活其實構成了對公權的一種制約，這導致權力在可能的情況下還是比較尊重城市自然而然的生長。這進一步意味著，這個城市一些純粹由單方面力量主導性很強的事兒可能就不太多。廣州城中村，這是很多人到廣州的第一直覺。它其實就是“吃肉留骨頭”的一種相對自然的發展結果。在別的地方可能就全部一次性將城中村拆掉了，但廣州就會留下一些，無關是什么原因，其中有一部分原因一定是它比較強的公共討論，自然而言比較注重均衡和妥協。事實上，公共生活的興盛，其意義就在于行事留三分，別太絕對。廣州城中村顯然留下了一些尾巴，但這種“尾巴”對生活在這里的人來說就比較舒服。豐儉由人，大家都能在這個城市找到一席之地。正因為廣州有城中村，它也給不少大學生留下了畢業以后的第一站居住地。所以在廣州，可能很多人都覺得生活品質還行，各有各的道。但是在有的城市可能不一定會有這樣的感覺，卷到天際，所以廣州的市民氣息會呈現得淋漓盡致。

高明勇：當下，我國特大城市的社區治理面臨怎樣的難題？

何艷玲：我在書里曾經提到過，特大城市社區治理最大的問題之一還是歷史遺留問題。

第一個，就是以前我們中國的城市化進程其實還是比較粗放的，它的專業化和科學化的程度不高。比如說我剛才提到城市規劃，但這個城市規劃有可能就是“墻上畫畫”，它不可能真的按照邏輯規劃去建設城市。又比如，在早期，城市規劃會更多地注重生產空間的布局，然后比較少去關注生活空間的布局。這就造成了一個非常大的問題，也就是說可能是布局并不合理。

比如，廣州的番禺區建了很多住宅小區，但并沒有給學校、養老設施、休閑設施等留下空間、現在的人們對社區的要求越來越高了，而且隨著經濟社會的發展，對于公共服務的配套人們的要求也越來越高?，F在這個地方就遇到了這樣的問題，公共設施空間建設沒有辦法去騰挪，也沒辦法去置換。這就是所謂的老舊小區的問題、背街小巷的問題，包括城市更新、城市改造中面臨的問題，其實都是這個癥結，就是前期的城市規劃和城市建設所遺留下來的空間稀缺和人民需求的極度的緊張感。這個我覺得就是現在最大的一個問題。

第二個問題，可能與市民的社區參與度會有一定的關系。至少目前來說，大多數人參與社區的度還是偏弱的。你會發現社區的很多事情可能還是老人參與得多。但年輕人，你讓他們去參與什么，參與度還是非常低的。這表明公共精神的普遍性缺乏，這種參與度的培育恐怕需要一個非常長的過程。年輕人沒有很強的動機去參與到社區的中來。這種公共精神的培育，還是非常緩慢的。

當然，這并非中國城市發展過程中獨有的問題，在美國也有這樣的討論，獨自打保齡球，也有這樣的悲嘆。這是我們在現代化進程乃至后現代化進程中共有的疏離。

第三個問題，是因為中國的職能和部門的劃分比較明顯，這就導致當所有的部門都指向社區的時候，其實社區的工作是很碎片的。那么，如何讓它能夠整合起來，這是一個非常大的體制調整的問題。比如說住建、民政、黨建等各種工作都會指向社區，但這樣的話，就是“上面千條線，下面一根針”。這個問題，到現在還沒解決，甚至可能某些方面更嚴重。這是我10幾年前提到的“改革內卷化”問題。

高明勇：2020年，山西省正式啟動了人口小縣改革試點工作。改革的主要方向有：加大職能相近的黨政機構重組整合力度，簡化黨政部門中間層次，精干設置內設機構，改善上下溝通和政出多門現象，大幅精簡壓縮事業單位機構和人員編制，推進編制資源下沉等。您認為，類似這樣的改革對基層治理來說是否行之有效？

何艷玲：山西的這種嘗試，特別是針對人口小縣的嘗試的這種改革，當然是一個非常好的切口。我覺得去討論“大政府、小政府”可能意義不大。一個最重要的邏輯是如何劃定政府的邊界，它的規模到底有多大，這應該與財政的承受力、政府要承擔的公共服務事項，以及是否有能力去提供這個公共服務，這三個要素之間的匹配。這就是實事求是。我們目前最大的一個問題是同構型的結構，也就是說，不管是在哪里，不管是在哪個層次，不管是在什么樣的地方，是一個大縣還是個小縣，是一個大市還是一個小市，其實都是同樣的結構。

這明顯就是不科學的，這才是最大的問題，就是不實事求是。因為不同的地方的差異性太大了，顯然它的一些更具體的架構，應該是不同觀點。因此，除了一些必要的基本規定動作，有可能有些部分應該可以更加具有在地性的靈活處理。我覺得這是小縣改革最重要的意義。當然，這也具有非常重要的探索意義。其實這種探索多年前也曾經有過，現在我們再重新來看這個問題，它的意義會更重要。

高明勇：《數字中國建設整體布局規劃》提出，到2025年，數字基礎設施高效聯通，數據資源規模和質量加快提升，數據要素價值有效釋放，政務數字化智能化水平明顯提升，數字社會精準化普惠化便捷化取得顯著成效。您認為，數字治理應該怎樣助力社會基層治理？

何艷玲：我在近期的演講中多次提過這個問題，我提出了一個“人民算法”的概念，也就是說數字化的手段和方式，它不應該僅僅是用來提高社會管理的顆粒度，也不應該僅僅是說讓我們辦事更便利，它更重要的作用是用于科學研判人民的需求，識別未來的風險，并且讓一些在平時的體制和傳統模式上不能夠被清晰看見的一些關鍵的治理要素能夠呈現出來，以此保證我們決策的科學性，這個才是數字化改革的一個最重要的方向。

比如說，我看到一些地方動用無人機以及其他的技術，大部分時候就是發現了街道上的違規停車。做這些事情成本是非常高昂的，但是它所起的作用其實就是發現了一些細微的違規現象。這當然也是可以的，但是我們在有限資源的情況之下，首先用來做什么，這應該被認知考慮。我認為，精細化的技術首先就應該用來提升識別人民真實需求的精度，并且以此來提高我們決策優化的程度。

從社會治理的角度來說，最好的社會治理是首先去研判人們的需求，并且用相應的機制去回應、去解決。如果不能解決的話，用什么樣的配套政策，去把不能解決問題可能帶來的負面效應降到最低。

所以我創造了一個命題，叫做“基于人民算法實現為人民而智治”。這是我們團隊最近在做的事兒。

高明勇：隨著人口老齡化的加劇，您認為在城市治理中應如何做到“適老化”？

何艷玲：實際上，在2015年“大國之城，大城之上”的演講中，我就提到過，城市應該去保證弱者的安全，因為弱者他自己能夠保證安全的渠道、資源和能力都比強者少。那么在這個角度上來說，為弱者、為老人、為孩子、為女性提供更好的設施和規劃，就是城市建設特別是人民城市建設的應有之義。隨著中國老齡化程度的加深，事實上我們此前很多城市的一些標準、設施，包括規劃本身可能都需要發生一個很大變化。

在我看來“適老化”不僅僅是個價值倡導的問題，更重要的是個科學的問題。也就是說，我們可能首先需要去研判老人在城市中的生活規律，研判老人在城市中的迫切需求，研判老人在城市中的風險系數等，這個我覺得是一個非常非常重要的問題。首先需要去研究，需要去找規律。第二個科學性是指我們不可能在所有的方面都去回應到這個需求，因為任何一種特定群體的需求都需要財政的投入，需要尋找這個群體跟其他群體的平衡，所以每一個城市怎么樣能夠在這種平衡之下去更好的、更精準的回應老人的需求，這是個非常專業化的問題。

就目前來說，我覺得“適老化”的改造最重要的是老人的出行和居住安全、老人的健康、老人休閑空間營造、以及休閑空間的營造如何與其他的業態更好地融合在一塊兒，這些是當前“適老化”迫切需要去做的一些事情。