2018年8月2日，擔任東盟-中國關系協調國的新加坡外長維文在中國-東盟外長會上宣布，中國-東盟已就“南海行為準則”（COC，以下簡稱“準則”）形成“單一磋商文本草案”（ Single Draft South China Sea Code of Conduct Negotiating Text，SCS-COC-SDNT，以下簡稱“草案”）。與會的中國外長王毅也對中國與東盟一同致力于加速推動“準則”表示出信心。目力所及，這是該看似疊床架屋的詞語第一次出現在公眾視野中，它究竟與南海事務、中國與東盟之間關系有何關系？其出臺傳達出怎樣的信號？

中點與分歧

從《南海各方行為宣言（DOC）》到“準則”，“草案”是中點，“準則”方為終點。

1995年中國與菲律賓在南海美濟礁發生沖突。此后，中國與東盟國家就如何管控南海沖突風險，和平解決分歧和爭端進行磋商，于1997年通過了《中國與東盟國家首腦會晤聯合聲明》，明確提出“通過友好協商和談判解決南海爭議”，并冀望爭議不影響雙方合作大局。

在1998年東南亞金融危機中，中國充分展示了負責任的大國擔當，這為中國與東盟國家推動南海問題的和平解決提供了良好的政治氛圍。2002年11月，中國與東盟10國代表于在柬埔寨首都金邊簽署旨在預防和解決南海沖突爭端的《南海各方行為宣言》（DOC），這一宣言是中國與東盟簽署的第一份有關南海問題的政治文件，對于增進中國與東盟互信、共同開展科考等海洋合作有重要的積極意義。

《宣言》內容總計10條，第10條就是確定《宣言》的最終目標問題，明確表示“宣言最終要達成南海行為準則的目標。”這是中國與東盟國家共同在世紀之初對《宣言》發展做出的總規劃。2017年2月底，中國與東盟在《南海行為準則》（COC）聯合工作組磋商中取得了重大進展，形成了“準則”框架第一份草案，“準則”的制定加速進行。2017年5月，中國與東盟國家通過了“準則”框架。

今年以來，中國與東盟國家就準則舉行多次磋商，各方貢獻智慧，初步形成這個廣納各方利益訴求和立場主張的“草案”，在“草案”制定中將“10 VS 1（即東盟10國對中國）”的局面整合為“10+1=1”的集體方案。一如王毅外長的形象解釋：“這好比中國和東盟國家一起建造一所房子，過去11個國家可能有11種設計方案，現在我們不僅統一為一個設計方案，打好了基礎，同時我們還建起了四梁八柱”。“草案”的出臺為達至“準則”這個最終目標奠定了基礎。

“草案”雖然出臺，但各方分歧依然很大，利益訴求有待深入協商解決。

據有關媒體透露，該“草案”內容包括三部分，有19頁之多，而可預見的最終“準則”將僅有一兩頁內容，足見各方想表述己方立場的迫切愿望，以及可見各方接下來博弈的難度之大。

譬如在有關爭端解決機制方面，中國與東盟國家究竟是適用《1982年聯合國海洋法公約》，還是適用《東南亞友好合作條約（TAC）》，或是新建爭端解決機構？這不僅在中國與東盟之間有分歧，東盟國家內部也有不同觀點。又例如，在南海合作領域與合作方式方面，2002年的《宣言》曾規定：在全面和永久解決南海爭議之前，有關各方可探討或開展合作，可包括5個領域，即海洋環保、海洋科學研究、海上航行和交通安全、搜尋與救助、打擊跨國犯罪。筆者相信，“草案”勢必會擴大各方合作的領域，可能觸及印尼、菲律賓等國關注的漁業捕撈問題，或者中菲目前正在積極探索的油氣資源開發問題，這些棘手問題如不能快速突破解決，從“草案”到“準則”也許就不是一步之遙的距離了。

干擾與定力

如何在接下來的談判中妥善解決南海各方的分歧，推動“準則”早日出臺，實現南海的長期穩定與繁榮？筆者認為可以從三個方面著力：一是中國與東盟各國應堅持排除對“準則”談判的外來干擾；二是中國應充分把握菲律賓出任中國-東盟關系協調國的契機；三是在“草案”協商陷入困局的時候，中國與東盟應堅持談判向前的定力。

首先，排除外來干擾是未來談判的關鍵。王毅外長在評論“草案”時特別指出，“只要沒有外界干擾，‘準則’磋商將會加速向前推進”。

事實上，中國與東盟各方對將南海建成和平合作之海這一原則有基本的共識。但是，有關域外國家慣用的“基于規則（rule-based）”這個概念可能會攪局“準則”談判，竭力把“準則”談判引向其能影響甚至控制的領域，特別是在關于爭端解決機制方面，有關域外國家會極力將爭端解決機制拉到自己占優勢的領域，使未來談判陷入僵局。筆者認為，無論是《宣言》或是“草案”，或是《準則》，都是中國與東盟各成員國政府間的政治文件，不應涉及其他域外國家，有關各方應堅持排除外來干擾。

其次，菲律賓角色吃重，中菲應繼續堅定相向而行。2002年《宣言》的出臺就源自于1995年中國與菲律賓在南海美濟礁發生的沖突。當時為了管控南海沖突風險，中國和東盟國家開始進行數輪磋商，提出制定“南海行為準則”的設想。由于各方分歧較大，無法就準則草案達成一致，最終才退而求其次形成《宣言》。

在這次東盟外長會議上，菲律賓正式接任中國-東盟關系協調國，任期三年，全部在杜特爾特總統任內。可以說，這幾年菲律賓作為協調國，其最重要的工作就是推動“準則”談判。那么在未來三年里，菲律賓如何工作，又能交出怎樣的答卷呢？

習近平主席今年在博鰲亞洲論壇會見杜特爾特時指出，“中菲關系過去兩年從‘轉圜’到‘鞏固’，連上了兩個臺階，今年的任務應該是‘提升’。”筆者認為，“提升”既包括中菲雙邊關系，也應該包括在地區事務方面的深入合作。菲接任中國-東盟關系協調國后，是否愿同中方密切溝通和配合，推動“準則”談判加速推進？歷史又把球交到菲律賓手里，這一次，她會扔向何方。筆者樂觀相信，在中菲關系向好的背景下，杜特爾特總統有打造同中國更緊密的關系的雄心，有理由期待未來三年的協調國工作會更加積極主動。

最后，“草案”出臺已是重大突破，“草案”是南海局勢的減壓閥。在“草案”基礎上推進談判，就是未來一段時期各方的最大公約數。為了維持這個成果本身，各方都需要保持克制，不給明顯降溫的南海局勢加溫。同時談判的機制和場合，也是各方尋求共識、管控分歧的機制和平臺。談判過程中發生的各類分歧乃至沖突，均可以通過這個機制得到及時化解和疏導，一些經驗、教訓和暴露的問題甚至可以吸納進準則草案，這對于維護南海穩定，進一步為南海問題降溫有重要作用。在“草案”協商陷入困局的時候，中國與東盟應迎難而上，堅持談判向前的定力，推動《準則》的早日出臺，實現南海的長期穩定與繁榮。

（作者系中山大學南海問題研究院研究員）