一、“農(nóng)業(yè)農(nóng)村失衡陷阱”

1991年，一位歐共體官員在美國游歷了兩個(gè)半月之后，寫下一篇評(píng)論文章《歐洲人的視角：美國鄉(xiāng)村的12個(gè)印象》（A European Perspective：12 Impressions of Rural America）。文章的最后說道：農(nóng)業(yè)正在成為與任何其他制造業(yè)一樣的產(chǎn)業(yè)，如果以產(chǎn)業(yè)所創(chuàng)造和維持的就業(yè)機(jī)會(huì)、產(chǎn)生的財(cái)富和對(duì)社區(qū)的再投資，以及其對(duì)環(huán)境的影響等方面來衡量評(píng)估，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)對(duì)農(nóng)村發(fā)展的作用，充其量是中性的（如果不是反作用）。這一認(rèn)識(shí)，堪稱托克維爾式的洞見。

我們經(jīng)常把農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化看成是一個(gè)過程，嚴(yán)格意義上講，這是兩個(gè)既相互銜接、又相互獨(dú)立的進(jìn)程。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)系，特別是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化向農(nóng)村現(xiàn)代化拓展的“交疊過程”，具有高度的復(fù)雜性。分析農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)系，可以將工業(yè)化和城市化的關(guān)系作為參照。因?yàn)閮山M關(guān)系都反映的是，現(xiàn)代化進(jìn)程中產(chǎn)業(yè)形態(tài)與空間形態(tài)的相對(duì)性關(guān)系。在一般意義上，現(xiàn)代化可以理解為：工業(yè)化引發(fā)要素集聚需求進(jìn)而帶動(dòng)城市化，城市化帶來的要素集聚與分工深化又進(jìn)一步推動(dòng)工業(yè)化，最終形成工業(yè)化與城市化相互促進(jìn)的過程。這意味著，作為現(xiàn)代化兩個(gè)標(biāo)志特征的工業(yè)化和城市化具有高度的相容性。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化的相對(duì)性關(guān)系具有不同于此的特殊性。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的動(dòng)力實(shí)際來源于工業(yè)化，農(nóng)業(yè)分工深化和要素更新，實(shí)際是工業(yè)化智能化成果向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散的過程。因此，在高度發(fā)達(dá)條件下的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，又被稱作農(nóng)業(yè)工業(yè)化。這意味著，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)際是工業(yè)化向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的延伸，其本身非但不會(huì)帶來農(nóng)村空間的要素集聚和分工深化，而且還可能由于生產(chǎn)效率的提升，造成農(nóng)村就業(yè)減少和人口外流。從純粹的經(jīng)濟(jì)意義上，甚至可以說，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村現(xiàn)代化是兩個(gè)平行世界，二者是不完全相容的。我們將現(xiàn)代化進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村現(xiàn)代化之間非相容性的擴(kuò)大，所導(dǎo)致的發(fā)展停滯稱為“農(nóng)業(yè)農(nóng)村失衡陷阱”。

克服“農(nóng)業(yè)農(nóng)村失衡陷阱”是一個(gè)世界性難題。從世界經(jīng)驗(yàn)看，現(xiàn)代化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對(duì)農(nóng)村現(xiàn)代化的邊際貢獻(xiàn)：先遞增后遞減。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化起步后，會(huì)帶來農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率大幅提升，大量束縛在土地上的人口被解放出來，農(nóng)民收入水平顯著提升，這是農(nóng)村現(xiàn)代化起步的關(guān)鍵。但高水平的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，往往會(huì)帶來農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的減少和農(nóng)場(chǎng)的擴(kuò)大，又勢(shì)必引起農(nóng)村社區(qū)空心化以及農(nóng)村不同人群收入差距擴(kuò)大，這是主要發(fā)達(dá)國家都經(jīng)歷過的“發(fā)展悖論”。

發(fā)展過程中最大的困難就是，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化對(duì)于農(nóng)村現(xiàn)代化邊際貢獻(xiàn)遞減的階段，如何通過必要的政策干預(yù)，既避免農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化脫離農(nóng)村發(fā)展單邊突進(jìn)，又能夠及時(shí)發(fā)揮農(nóng)村現(xiàn)代化對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的支撐和補(bǔ)償作用。當(dāng)前，中國正處于這樣一個(gè)階段。如果突破了這個(gè)困難，就能夠真正實(shí)現(xiàn)從農(nóng)業(yè)大國向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的跨越；如果不能平穩(wěn)越過這一階段，就有可能陷入“農(nóng)業(yè)農(nóng)村失衡陷阱”，從而錯(cuò)失發(fā)展機(jī)遇。

從黨的十九大到黨的二十大，中央針對(duì)新時(shí)代“三農(nóng)”工作，先后提出了鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)強(qiáng)國三大政策范式。從政策邏輯上講，農(nóng)業(yè)強(qiáng)國是鄉(xiāng)村全面振興的國家表現(xiàn)，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的全球表達(dá)，是社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的重要表征?，F(xiàn)階段，農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的政策范式并未超出農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的基本范疇。從邏輯序列上講，農(nóng)業(yè)強(qiáng)國必須建立在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展基礎(chǔ)之上，在建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國之前，必然存在一個(gè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的并行結(jié)構(gòu)。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是農(nóng)業(yè)強(qiáng)國的核心命題，但實(shí)際上不構(gòu)成農(nóng)業(yè)強(qiáng)國建設(shè)的關(guān)鍵約束；能否平滑越過農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的“交疊界面”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化向農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的平穩(wěn)拓展才是真正決定農(nóng)業(yè)強(qiáng)國進(jìn)程的底層邏輯。

二、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的特征與問題

農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，通常會(huì)呈現(xiàn)出以下特征：

（1）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平大幅提升，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)份額、農(nóng)村人口比重和農(nóng)業(yè)就業(yè)比重梯次下降；

（2）城鄉(xiāng)融合發(fā)展深入推進(jìn)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場(chǎng)走向成熟；

（3）農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化互為支撐，廣義鄉(xiāng)村市場(chǎng)建制良性運(yùn)行；

（4）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施全面改善，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化；

（5）農(nóng)民形態(tài)發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變，專業(yè)農(nóng)戶成為鄉(xiāng)村主體居民；

（6）形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)治理體系，基層治理現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)前，中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平尚未實(shí)現(xiàn)均衡協(xié)調(diào)，對(duì)照上述六個(gè)方面特征，仍然存在一系列問題。

一是城鄉(xiāng)要素交流渠道不暢，農(nóng)業(yè)就業(yè)比重居高不下。在城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)情形下，農(nóng)業(yè)就業(yè)比重會(huì)隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)份額的降低而逐步降低，雖然前者的下降帶有一定滯后性，但通常不會(huì)有太大差距。我國目前農(nóng)業(yè)就業(yè)比重要比農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)份額高出15個(gè)百分點(diǎn)，與世界經(jīng)驗(yàn)對(duì)比而言是畸高的。這反映出其中存在的特定政治經(jīng)濟(jì)問題，農(nóng)村土地制度的剛性約束、城市定居門檻過高、現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)要素向鄉(xiāng)村導(dǎo)入受阻等是關(guān)鍵原因。

二是城鄉(xiāng)空間布局調(diào)整滯后，市鎮(zhèn)帶動(dòng)能力發(fā)揮不足。近年來，鄉(xiāng)村人口大幅收縮，真正以農(nóng)業(yè)為收入支柱的人口也有大幅減少，但是傳統(tǒng)城鄉(xiāng)空間布局未能適應(yīng)現(xiàn)代化需要作出適應(yīng)性調(diào)整，鄉(xiāng)村人口主要分布在中小規(guī)模村莊，現(xiàn)代市鎮(zhèn)和專業(yè)農(nóng)莊發(fā)育同時(shí)受阻。特別是處于城鄉(xiāng)之間的市鎮(zhèn)專業(yè)化水平低，難以發(fā)揮帶動(dòng)整個(gè)鎮(zhèn)域進(jìn)入專業(yè)化市場(chǎng)分工的節(jié)點(diǎn)作用，直接影響了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化均衡推進(jìn)。

三是城鄉(xiāng)治理一體化任重道遠(yuǎn)。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的過程是在鄉(xiāng)村治理范疇逐步明晰的基礎(chǔ)上，不斷推進(jìn)治理體系的規(guī)范化、正規(guī)化，同時(shí)鄉(xiāng)村治理體系要跟隨城鄉(xiāng)一體化趨勢(shì)作出適應(yīng)性調(diào)整。但目前的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)與改革中，受到前述農(nóng)民形態(tài)和空間形態(tài)等因素的影響，過于強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村治理的特殊性，這一過程長(zhǎng)期積累下去將會(huì)形成治理體系的固化，不利于城鄉(xiāng)一體的現(xiàn)代治理體系構(gòu)造。

三、農(nóng)業(yè)農(nóng)村均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的政策含義

推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，需要圍繞市場(chǎng)建制、城鄉(xiāng)布局、治理體制等方面提出“最小一攬子”改革方案。

1.深化要素市場(chǎng)化改革，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系走向成熟。

一是城中村、城郊村逐步引入城市土地和住房管理體制，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許這些地區(qū)的農(nóng)房進(jìn)入城市住房市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)同等入市、同權(quán)同價(jià)。

二是針對(duì)典型農(nóng)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村權(quán)益退出改革，鼓勵(lì)上述地區(qū)的進(jìn)城農(nóng)戶依法自愿有償退出農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地資格權(quán)、集體收益分配權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利。

三是針對(duì)典型農(nóng)區(qū)的專業(yè)農(nóng)戶，允許打破現(xiàn)有集體經(jīng)濟(jì)組織邊界，探索通過合作社等形式組建跨社區(qū)的新型集體經(jīng)濟(jì)組織，為提升我國農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力夯實(shí)組織基礎(chǔ)。

2.優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局和人口布局，提升城鎮(zhèn)化對(duì)鄉(xiāng)村振興的帶動(dòng)作用。

一是確立縣域作為廣義上鄉(xiāng)村振興區(qū)域的政策地位，盡快落實(shí)縣域城鄉(xiāng)融合、以縣城為重要載體推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策措施，明確縣城、市鎮(zhèn)和村莊的發(fā)展定位。

二是著力解決中小城市經(jīng)濟(jì)活力不夠強(qiáng)、人口規(guī)模不夠大的問題，推動(dòng)縣城和市鎮(zhèn)擴(kuò)容強(qiáng)業(yè)，使之成為帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極。

三是引導(dǎo)脫離農(nóng)業(yè)的人口逐步向縣城和中心市鎮(zhèn)集聚，為改進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給效率奠定空間基礎(chǔ)。根據(jù)初步測(cè)算，未來5至10年，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、設(shè)施農(nóng)業(yè)等鄉(xiāng)村建設(shè)投資需求有近15萬億元。面對(duì)如此大規(guī)模的資金，鄉(xiāng)村建設(shè)更要找準(zhǔn)投入方向和重點(diǎn)，避免基礎(chǔ)設(shè)施的過度建設(shè)和分散投入。

四是選育一批發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹攸c(diǎn)鎮(zhèn)，加大強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革力度，增強(qiáng)大鎮(zhèn)強(qiáng)鎮(zhèn)專業(yè)化水平，充分發(fā)揮其對(duì)鄉(xiāng)村腹地的輻射帶動(dòng)作用。

3.構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)治理體制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一是加強(qiáng)縣域統(tǒng)籌治理能力。按照“縣鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、功能集成、反應(yīng)靈敏、扁平高效”的要求，依據(jù)各地不同的縣鎮(zhèn)能力結(jié)構(gòu)，因地制宜、分類施策，全面提升縣域行政管理和公共服務(wù)效率。

二是城中村、城郊村引入城市治理體制。大量的城中村、城郊村雖然還叫作“村”，但這些“村”無論在空間意義上還是經(jīng)濟(jì)意義上都已經(jīng)是一種城市形態(tài)的居民點(diǎn)了，應(yīng)逐步推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體制向城市治理體制轉(zhuǎn)型。

三是推行政經(jīng)分開改革。產(chǎn)業(yè)政策直接瞄準(zhǔn)專業(yè)農(nóng)戶，社會(huì)政策直接瞄準(zhǔn)農(nóng)村居民，土地產(chǎn)權(quán)及集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)交由集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)，村民自治的重點(diǎn)聚焦到村莊日常生活領(lǐng)域的自主管理，逐步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)治理的專門化、專業(yè)化。

（作者陳明為中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員，主要從事鄉(xiāng)村治理、土地制度與城鄉(xiāng)發(fā)展問題研究。）