一、“農業農村失衡陷阱”

1991年，一位歐共體官員在美國游歷了兩個半月之后，寫下一篇評論文章《歐洲人的視角：美國鄉村的12個印象》（A European Perspective：12 Impressions of Rural America）。文章的最后說道：農業正在成為與任何其他制造業一樣的產業，如果以產業所創造和維持的就業機會、產生的財富和對社區的再投資，以及其對環境的影響等方面來衡量評估，農業產業對農村發展的作用，充其量是中性的（如果不是反作用）。這一認識，堪稱托克維爾式的洞見。

我們經常把農業農村現代化看成是一個過程，嚴格意義上講，這是兩個既相互銜接、又相互獨立的進程。農業現代化和農村現代化的關系，特別是農業現代化向農村現代化拓展的“交疊過程”，具有高度的復雜性。分析農業現代化和農村現代化的關系，可以將工業化和城市化的關系作為參照。因為兩組關系都反映的是，現代化進程中產業形態與空間形態的相對性關系。在一般意義上，現代化可以理解為：工業化引發要素集聚需求進而帶動城市化，城市化帶來的要素集聚與分工深化又進一步推動工業化，最終形成工業化與城市化相互促進的過程。這意味著，作為現代化兩個標志特征的工業化和城市化具有高度的相容性。

農業現代化和農村現代化的相對性關系具有不同于此的特殊性。農業現代化的動力實際來源于工業化，農業分工深化和要素更新，實際是工業化智能化成果向農業產業擴散的過程。因此，在高度發達條件下的農業現代化，又被稱作農業工業化。這意味著，農業現代化實際是工業化向農業生產領域的延伸，其本身非但不會帶來農村空間的要素集聚和分工深化，而且還可能由于生產效率的提升，造成農村就業減少和人口外流。從純粹的經濟意義上，甚至可以說，農業現代化與農村現代化是兩個平行世界，二者是不完全相容的。我們將現代化進程中，農業現代化與農村現代化之間非相容性的擴大，所導致的發展停滯稱為“農業農村失衡陷阱”。

克服“農業農村失衡陷阱”是一個世界性難題。從世界經驗看，現代化進程中農業現代化對農村現代化的邊際貢獻：先遞增后遞減。農業現代化起步后，會帶來農業勞動生產率大幅提升，大量束縛在土地上的人口被解放出來，農民收入水平顯著提升，這是農村現代化起步的關鍵。但高水平的農業現代化，往往會帶來農業勞動力的減少和農場的擴大，又勢必引起農村社區空心化以及農村不同人群收入差距擴大，這是主要發達國家都經歷過的“發展悖論”。

發展過程中最大的困難就是，在農業現代化對于農村現代化邊際貢獻遞減的階段，如何通過必要的政策干預，既避免農業現代化脫離農村發展單邊突進，又能夠及時發揮農村現代化對農業發展的支撐和補償作用。當前，中國正處于這樣一個階段。如果突破了這個困難，就能夠真正實現從農業大國向農業強國的跨越；如果不能平穩越過這一階段，就有可能陷入“農業農村失衡陷阱”，從而錯失發展機遇。

從黨的十九大到黨的二十大，中央針對新時代“三農”工作，先后提出了鄉村振興、農業農村現代化和農業強國三大政策范式。從政策邏輯上講，農業強國是鄉村全面振興的國家表現，是農業農村現代化的全球表達，是社會主義現代化強國的重要表征。現階段，農業強國的政策范式并未超出農業農村現代化的基本范疇。從邏輯序列上講，農業強國必須建立在農業農村現代化的發展基礎之上，在建成社會主義現代化強國之前，必然存在一個農業強國建設與農業農村現代化的并行結構。農業現代化是農業強國的核心命題，但實際上不構成農業強國建設的關鍵約束；能否平滑越過農業農村現代化的“交疊界面”，實現農業現代化向農業農村現代化的平穩拓展才是真正決定農業強國進程的底層邏輯。

二、農業農村現代化均衡協調發展的特征與問題

農業農村現代化均衡協調發展，通常會呈現出以下特征：

（1）農業生產力水平大幅提升，農業產業份額、農村人口比重和農業就業比重梯次下降；

（2）城鄉融合發展深入推進，城鄉統一的要素市場走向成熟；

（3）農業農村現代化互為支撐，廣義鄉村市場建制良性運行；

（4）農村基礎設施全面改善，城鄉基本公共服務實現均等化；

（5）農民形態發生歷史性轉變，專業農戶成為鄉村主體居民；

（6）形成城鄉統一的社會治理體系，基層治理現代化基本實現。

當前，中國農業農村現代化水平尚未實現均衡協調，對照上述六個方面特征，仍然存在一系列問題。

一是城鄉要素交流渠道不暢，農業就業比重居高不下。在城鄉要素自由流動情形下，農業就業比重會隨著農業產業份額的降低而逐步降低，雖然前者的下降帶有一定滯后性，但通常不會有太大差距。我國目前農業就業比重要比農業產業份額高出15個百分點，與世界經驗對比而言是畸高的。這反映出其中存在的特定政治經濟問題，農村土地制度的剛性約束、城市定居門檻過高、現代經濟要素向鄉村導入受阻等是關鍵原因。

二是城鄉空間布局調整滯后，市鎮帶動能力發揮不足。近年來，鄉村人口大幅收縮，真正以農業為收入支柱的人口也有大幅減少，但是傳統城鄉空間布局未能適應現代化需要作出適應性調整，鄉村人口主要分布在中小規模村莊，現代市鎮和專業農莊發育同時受阻。特別是處于城鄉之間的市鎮專業化水平低，難以發揮帶動整個鎮域進入專業化市場分工的節點作用，直接影響了農業農村現代化均衡推進。

三是城鄉治理一體化任重道遠。鄉村治理現代化的過程是在鄉村治理范疇逐步明晰的基礎上，不斷推進治理體系的規范化、正規化，同時鄉村治理體系要跟隨城鄉一體化趨勢作出適應性調整。但目前的鄉村治理體系建設與改革中，受到前述農民形態和空間形態等因素的影響，過于強調鄉村治理的特殊性，這一過程長期積累下去將會形成治理體系的固化，不利于城鄉一體的現代治理體系構造。

三、農業農村均衡協調發展的政策含義

推進農業農村均衡協調發展，需要圍繞市場建制、城鄉布局、治理體制等方面提出“最小一攬子”改革方案。

1.深化要素市場化改革，推進城鄉融合發展的體制機制和政策體系走向成熟。

一是城中村、城郊村逐步引入城市土地和住房管理體制，在符合規劃和用途管制的前提下，允許這些地區的農房進入城市住房市場，實現同等入市、同權同價。

二是針對典型農區和生態功能區的農業轉移人口，重點推進農村權益退出改革，鼓勵上述地區的進城農戶依法自愿有償退出農村土地承包權、宅基地資格權、集體收益分配權等各項權利。

三是針對典型農區的專業農戶，允許打破現有集體經濟組織邊界，探索通過合作社等形式組建跨社區的新型集體經濟組織，為提升我國農業競爭力夯實組織基礎。

2.優化城鄉空間布局和人口布局，提升城鎮化對鄉村振興的帶動作用。

一是確立縣域作為廣義上鄉村振興區域的政策地位，盡快落實縣域城鄉融合、以縣城為重要載體推進城鎮化建設的政策措施，明確縣城、市鎮和村莊的發展定位。

二是著力解決中小城市經濟活力不夠強、人口規模不夠大的問題，推動縣城和市鎮擴容強業，使之成為帶動縣域經濟發展的重要增長極。

三是引導脫離農業的人口逐步向縣城和中心市鎮集聚，為改進農村基礎設施和公共服務供給效率奠定空間基礎。根據初步測算，未來5至10年，高標準農田、設施農業等鄉村建設投資需求有近15萬億元。面對如此大規模的資金，鄉村建設更要找準投入方向和重點，避免基礎設施的過度建設和分散投入。

四是選育一批發展潛力大的重點鎮，加大強鎮擴權改革力度，增強大鎮強鎮專業化水平，充分發揮其對鄉村腹地的輻射帶動作用。

3.構建城鄉統一的社會治理體制，實現鄉村治理體系和治理能力現代化。

一是加強縣域統籌治理能力。按照“縣鄉聯動、功能集成、反應靈敏、扁平高效”的要求，依據各地不同的縣鎮能力結構，因地制宜、分類施策，全面提升縣域行政管理和公共服務效率。

二是城中村、城郊村引入城市治理體制。大量的城中村、城郊村雖然還叫作“村”，但這些“村”無論在空間意義上還是經濟意義上都已經是一種城市形態的居民點了，應逐步推進鄉村治理體制向城市治理體制轉型。

三是推行政經分開改革。產業政策直接瞄準專業農戶，社會政策直接瞄準農村居民，土地產權及集體經濟事務交由集體經濟組織負責，村民自治的重點聚焦到村莊日常生活領域的自主管理，逐步實現鄉村經濟活動和社會治理的專門化、專業化。

（作者陳明為中國社會科學院政治學研究所副研究員，主要從事鄉村治理、土地制度與城鄉發展問題研究。）