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2023年政府工作報告指出，常住人口城鎮化率從60.2%提高到65.2%。這意味著提前實現《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中談到的“常住人口城鎮化率提高到65%”的目標。那么，城市的下一步該如何“看得見”？

本期政邦茶座邀請到著名學者陸銘教授。作為著名的城市研究專家，陸銘教授從《大國大城》（2016）到《向心城市》（2022），從《中國的大國經濟發展道路》（2008）到即將問世的《大國經濟學》（多人合著），他都在運用自己的“經濟學思想”去打量城市發展、中國經濟。

本期政邦茶座嘉賓：

陸銘：第十四屆全國政協委員、人口資源環境委員會委員，上海交通大學中國發展研究院執行院長，民建上海市委副主委，上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授，教育部“長江學者”。著有《向心城市》《空間的力量》《大國大城》《大國治理》等。

政邦茶座主持人：

高明勇：政邦智庫理事長

高明勇：過去我們說起城鎮化，第一反應都是城市。2022年，中辦、國辦印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，政邦智庫在區縣調研時也看到了很多縣域城鎮化的規劃方案。從縣城的角度出發，您認為我們該如何看待新一輪的城鎮化建設？

陸銘：現在新一輪的城鎮化建設的關鍵，就是順應我前面講到的經濟規律，實現不同地區、不同城市之間的差異化的發展。該集聚的就集聚，該大的要大，有些偏遠的地方人口出現負增長也要去順應它。

即便在縣城這個層面，也需要實現一種差異化的發展格局。我們必須要認識到，“縣城”這個詞在中國本身具有巨大的差異性，有些地方的縣城是在東南沿海，靠近大城市周圍，縣城的體量實際上已經是非常大的。比如說上海邊上的昆山，總人口超過200萬，而且工業非常發達，它的人口體量已經超過中西部的一些省會城市。但是中國最小的縣城在西藏，人口只有8000多人。

從全國范圍之內有大量的縣城，主要是那些既遠離于海，又遠離于本省內部的省會、或者大城市的那些縣城，人口出現的是負增長的局面。在資源枯竭型的一些地方，這種人口負增長的趨勢是更加的明顯。所以，去年出臺的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》也是明確的把中國的縣城分成五類，提出分類發展。第一類是大城市周邊縣城，第二類是有特色產業的縣城，第三是農產品主產區縣城，第四類是重點生態功能區縣城，第五類是人口流失縣城，其中有不少可能就是資源枯竭型的城市的縣城。

所以，發展的思路就是在人口能夠持續增長的縣城，地理條件比較好，那么就要在戶籍制度、土地供應等方面順應人口增長的趨勢，提供更多產業和人口集聚的條件，包括增加住房供應，實現外來人口的市民化和公共服務的均等化。但是在人口流出的地區，就要適當的減量供應，有些建設用地要減量的開發，公共服務的資源要隨著人口向著中心城區的集聚，把公共服務的資源也向中心城區集聚，這樣才能夠兼顧公共服務提供的效率和公平。

面向未來，關鍵要轉變的，就是要改變那種全國各地每個地方都“大干快上”那種區域發展的格局。有些地方就不能再盲目的像以前那樣擴張，加大投資，最后投資下去了，新城建設和基礎設施建設好了，結果人口流出了，導致當地債務負擔沉重，這種局面要在新的城鎮化的過程中要改變。

同時，我再次強調，要轉變從中央到地方層面的一些發展思路，不要總覺得可以通過行政力量、人為地去改變經濟和人口的空間格局，這種做法事后會證明，跟經濟、人口向少數地區集聚的趨勢是不一致的。在政府限制資源的空間再配置的背景之下，既會導致在人口持續增長的中心地區出現建設用地、基礎設施、公共服務設施的不足，又會導致在相對外圍的地理位置條件不太好的地方出現的投資過度、房產過剩、債務攀升這樣的格局，這種局面不能在未來繼續下去了。

高明勇：我注意到，在今年全國兩會期間，您提交了《深化農村宅基地制度改革建議》等多項提案。隨著越來越多的農村人進城工作生活，我國各地農村宅基地已經不同程度的出現了閑置問題，您認為應當如何盤活這些閑置的農村宅基地？

陸銘：在城中村和靠近城市的農村，人口外流情況較少，宅基地的需求仍然較高，有些宅基地已經蓋滿了小產權房。在具有特色產業和旅游資源的農村，很多宅基地已經被用于經營性用途。但在遠離大城市的農業主產區，人口外流嚴重，閑置宅基地的市場價值不足。

宅基地閑置現象，大量出現在人口跨地區流動的過程中。人口流出地區，宅基地閑置情況非常嚴重，甚至不少宅基地上面的房子早已倒塌。這種情況，影響是多方面的。在這些地方，土地利用效率非常低，當地的農業要實現規模經營，受到不小的制約。

農村閑置宅基地目前可轉讓的范圍局限在同村居民之間，而大量出現宅基地閑置的地方，村民往往只有轉出的意愿，沒有轉入的意愿，擁有閑置宅基地的農村居民，實際上根本“賣不掉”，無法將閑置宅基地或對應的使用權轉化成財產性收入。

所以對于人口流失嚴重地區出現的大量閑置宅基地，應該設計相關機制，讓農民在有償的、自愿的前提下退出閑置的宅基地，相應宅基地然后應該允許其可復耕成為農業用地或生態用地。

要允許農民直接通過市場，有償退出農村宅基地使用權，并將因此得到的補充耕地指標進行交易。該指標可由指標緊缺的地區購買，收益在扣除交易費用后由指標轉出地的縣級政府和農民按照法定比例分配。

需要注意的是，宅基地監管和權益處置中，一定要充分尊重農民意愿，加強村集體決策，明確村集體在宅基地監管和權益處置中的主體性作用，具體規則由村民通過民主協商的方法確認，由集體經濟組織負責維護農民資格權，放活使用權。

此外，當前集體經營性建設用地入市在全國已經試點了，而且已經出臺了相關的法律。但這其中還包含幾個具體問題值得討論：第一，已經試點的成功經驗是不是可以推廣到全國？第二，集體經營性建設用地的范圍是否包括宅基地？在試點過程中，有一些試點實際上已經將非住宅用途的宅基地變成集體經營性建設用地，然后入市，并且已經發揮了經營的功能，比如建造民宿等。

這些用地，既然事實上已經是非原居民居住了，那是否允許得到法律保護更長時期的租賃合同？目前租約最長時間是20年。合同短期化導致相關經營活動缺乏穩定的權益保護，不利于相關主體開展長期投資，現實中出現過一些農村居民毀約的情況。

高明勇：這些非原居民居住的宅基地，能否直接允許其轉化成經營性用地入市？

陸銘：我認為可以在總結當前集體經營性建設用地入市改革方案的基礎上，解放思想，讓試點的成功經驗加速推廣，扎扎實實提高農民的財產性收入，產生更多農村地區的經營主體，激發市場活力。

需要強調的是，宅基地改革的首要前提一定是，農民在放棄宅基地使用權時有償且自愿。在轉讓宅基地或者是對應建設用地指標過程中，要盡量保證農戶獲得合理的收入。

此外，可以設置一些安全機制，來防范負面影響。比如農村居民放棄自己村的宅基地了，是不是可以設置一個制度，在放棄宅基地使用權之后的若干年內，他可以再以集體居民的身份，在需要的時候重新申請村里的宅基地。在實踐當中，據我了解有些村莊就是這樣做的。

這樣一來就相當于給了村民一個退路，萬一有農村居民放棄宅基地進城，后來又想返回農村了，可以在有償的情況下再回到自己的老家。

此外，宅基地改革要想循序漸進地推進，可以首先考慮那些早已在城市里穩定居住下來的人群，這類人群在每個村都大量存在。可以優先允許他們自愿且有償退出在農村老家的宅基地。

高明勇：這幾年很多地方都推出各種政策“搶人才”，我也曾以濟南為例撰文《城市軟實力，關鍵還在“人”》。您如何看待各地上演的“搶人大戰”？

陸銘：一個城市能不能真正“搶”到人才，關鍵就是看兩點，第一點就是當地發展的經濟，它是不是有一定的持續力。如果要是一個地方的經濟發展是采取了跟當地的比較優勢吻合的發展路徑和政策，那么這個地方的經濟發展是可持續的，相應的經濟發展就會帶來相應的從業人員，以及對相應人才的吸引力。反之，如果不顧地方經濟發展的比較優勢，盲目擴大生產、進行相應的投資，最后就導致的是地方政府投資過度，負債高企，反而沒有辦法持續的留住人口。

同時、隨著經濟的現代化程度越來越高，服務業在經濟當中所占的比重越來越高。與此同時，在居民消費內部，服務消費的比重也比耐用消費品和非耐用消費品的增長更快。而服務消費本身，就是在一個城市生活品質的非常重要的體現，具體的來說就是隨著人民群眾收入水平的不斷提高，人們會爆發出來對于服務消費的品質和多樣性的需求。

所以，一個地方是否能夠把這個消費服務業的多樣性和品質做出來，包括教育、醫療這樣的公共服務，也持續的改善它的質量，是尤其重要的。對于一些大城市，甚至要考慮到吸引國際人士，要有跟外國人的這個需求相適應的一些服務消費的提供，比如說跟外語相關的服務和內容消費場景，那這樣才能產生對于人口的吸引力。

當經濟發展進入到服務業為主，而且服務業比重越來越高的這個階段，傳統的地方政府針對制造業采取的招商引資、加大補貼這樣的競爭方式，它所起到的作用是逐漸遞減的。因為到了服務業發展階段，服務業成為創造經濟和就業的主體，但是服務業本身又具有小眾化、非標準化、個性化這樣的一些特點，而且從政策制定者角度來講，也不太可能像制造業那樣，事先就能夠判斷生產者能夠生產出來什么樣的產品，以及市場需求的質量是什么樣的要求。服務業發展階段，這樣做非常困難。這就意味著，傳統的招商引資政策越來越難。

高明勇：對城市來說，如何“搶”到真正需要的人才？

陸銘：地方城市間的競爭，從簡單的招商引資所導致的同質化競爭，到我書里所講到的“以生活留人”，特別是以服務業的品質和多樣性來打造城市的生活，這個時候對于城市“以生活留人”就特別重要了。這時候只要把人留住，就成了一種普惠式的產業政策，對城市里所有產業和企業都有益，而不是政府直接去用一些補貼的方式，去改善某個特定產業或者特定企業的生存和發展。

當然，話又說回來，我這里所講到的生活品質本來是一個非常大的概念，除了剛才所講到的消費服務的多樣性和品質、公共服務的品質之外，如果這個地方空氣質量比較好，而且房價通過持續增加供應能夠控制在比較低的這個水平，然后一個地方如果要是政府對于市場比較友善，營商環境比較好，對民營企業也比較寬松，服務意識更強，那么這個地方也可以形成綜合的高品質的工作和生活環境來留住人。

高明勇：我注意到您長期關注人口老齡化問題，政邦智庫對這一問題也非常關注，面對日益加重的人口老齡化趨勢，除了“延遲退休”，您認為我們還可以采取哪些辦法來應對這一難題？

陸銘：人口老齡化的問題，在中國伴隨的是人口的少子化，所以它直接的結果就是使得中國的勞動力供給的數量會出現萎縮。在這個過程中要解決問題，要有多管齊下的做法。

一個直接大家想到的問題，當然就是您在問題里所講到的延遲退休，中國也已經開始出臺延遲退休的方案，但是由于延遲退休的這個方案，它是在一個較長的時間里面逐漸推進的，所以對于緩解養老金壓力和勞動力供給不足的壓力的作用，其實也非常有限。

第二個辦法就是在生育政策上，一方面要放松對于生育的管制政策，實現自由、自主生育。然后要在生育的環境上面，要形成青年人友好的一種城市發展的環境。尤其要著眼于居住成本和養育成本的改善，關鍵也還是通過提供更多的住房，以及更多的優質的教育資源，包括幼兒園的資源，還有企業在有條件情況下也可以提供幼托服務，這樣能夠緩解一些生育率不斷下降的趨勢，雖然不一定能從根本上去扭轉。

以上談的政策實際上都是在討論人口紅利在數量意義上的紅利，那么人口紅利的第二重紅利呢，就是今年在兩會的時候，李強總理在答記者問的時候提到的人口的素質紅利，總的來說意思就是要加強對于孩子的人力資本投資，主要是通過教育的改善來形成勞動生產率的持續提高，來緩解前面講到的人口數量意義上的紅利消失的局面。

大家平常相對是比較討論少的，實際上是我接下來要講的第三重的紅利，就是人口的配置紅利。在中國這樣一個人口規模超大的現代化過程中，中國的城鄉間和地區間的勞動生產率差別還是非常大的。所以如果能夠暢通國內大循環，讓勞動力更為順暢的從農村向城市、從小城市向大城市流動，那么在流動的過程中，對個體來講可以提高收入水平和就業機會，對于整個國家實際上就提高了人力資源的利用效率。這是可以比較有效的緩解人口紅利消失帶來的一些負面影響的，而且不僅在短期里人口的重新配置可以爆發出巨大的配置紅利，前面一點所講到人口素質的提高也在這過程中能夠得到改善。

其中的原因之一是因為當前要改善后代的教育，矛盾焦點在于農村孩子如何提高他的人力資本投資，其中中國還有大量的留守兒童問題有待解決。如果我們看到現代化的進程是一定會帶來人口在空間上的重新布局的話，那么解決留守兒童的問題，如果在人口流入地加大投資、多建學校、改善教育質量，就可以既促進孩子跟父母的團聚，又能夠使得他們能夠更好的享受教育，來提高人力資本的水平。

第二就是一段時間以來，我更加強調的，因為經濟發展到以服務業越來越重這樣的一個階段的時候，服務業比制造業更加需要相關從業人員在城市里面生活的經驗積累。因為服務業是人和人之間打交道的行業，它不像制造業，是人和機器打交道的。制造業發展階段，一個進城務工人員經過幾天的培訓，就可以在流水線上進行操作，就可以工作了。但是當前中國服務業就業的比重已經接近一半，以后隨著技術進步，機器、人工智能等等還將進一步的替代制造業里的就業。而服務業里的大量就業崗位是可以和技術、人工智能等形成互補的，有大量的服務業工作，是不太可能被這個機器和人工智能所完全替代的。其中尤其是在生活服務業里面有大量的工作崗位，其實對于從業者的受教育水平要求并不高，就可能成為未來城鄉間和地區間流動的這部分人群的就業機會的來源。

但是服務業對于人和人之間的社會交往能力的這個要求會越來越高，所以如果是能夠促進城市化順利的推進，促進地區間、城鄉間流動人口的市民化進程，可以讓他們穩定就業和居住在現在所工作的城市，那么就可以使得這些人群在所居住的地方，持續的積累在城市生活的經驗，有利于他們的就業和創業。而在個體層面上，這種有利于就業和創業的過程，對整個國家來講，實際上就是可以緩解勞動力供給壓力和社保繳納壓力的一種有效途徑。

而且，隨著整個中國的養老保險等社會保障體制全國范圍內進行一體化，在少數人口集聚地區出現的這種紅利，也可以借助著全國一體化的社會保障體制，形成一種全民共享人口集聚紅利的有利局面。

高明勇：幾年前，很多人在提“逃離北上廣”，前段時間又冒出了“返回北上廣”之說，為什么會出現這樣的說法？

陸銘：關于“逃離北上廣”和“重返北上廣”的說法一直都存在，我們并沒有數據去看到這樣從逃離到重返的人到底有多少，但是這個說法體現出來的問題本身是有意思的。

如果離開一線城市，那么相應的來講，到準一線、二線城市有一些方面還是跟一線城市有一些距離的。如果要是一些外來人口的老家在小城市或者農村，在上述講的幾個方面跟一線城市的差距就更大。有一些朋友如果離開一線城市，他自己本身所擅長的職業，可能只有在一線城市才有就業機會。或者說這個人本身對于服務消費的品質和多樣性有比較強的偏好，最后就會出現有可能還是會重返一線城市這樣的一種現象。

所以，對于個體角度來講，一定在選擇自己的就業和生活的居住地的時候，要充分考慮到自己的需求和所在城市的供給它的匹配程度。如果對于那些職業是在現代服務業，然后對于消費的品質和多樣性又比較在乎的這樣一個人群，那么即使一線城市的生活的成本比較高，可能也仍然是只能在一線城市滿足自己的需要。

有“逃離北上廣”的說法的，這些人看到的是，一方面在大城市有比較高的生活成本，一方面在一些一線城市戶籍制度卡的比較嚴，所以好像在一線城市離開的可能性比較大。但是一線城市之所以成為人口集聚的地方，它有很多好的一面，它主要的好的地方就是就業機會比較多，收入水平比較高，服務消費的品質和多樣性、以及公共服務的水平比較高。

其實不同的人群到底在哪里生活和居住，完全是一個個性化的選擇。我認為一個良好的發展環境是給每一個人，能夠有他追求自己的夢想和滿意的生活方式的一種可能性的條件，而不是由一種僵化的身份（比如戶籍）來決定誰去誰留。當前在北上廣深等一線城市，問題就在于長期以來沒有為人口的持續增長做好準備，所以公共服務和基礎設施的供給，包括住房的建設，尤其是公租房和廉租房的建設是跟不上人口增長趨勢的。

接下來要做的事情就是要通過供給側的改革，一方面讓長期穩定就業和居住在大城市的人群，既然他已經穩定就業居住了，那么就應該在公共服務等方面能夠實現市民化，暫時不能夠獲得當地戶籍和市民身份的人，也要通過公共服務均等化，讓常住人口能夠獲取市民的公共服務待遇。尤其是住房的供應要跟上，讓能夠買得起房子的人不至于面臨住房的嚴重短缺，房價不至于太貴，同時讓在高房價面前望而卻步的人群，能夠通過政府所提供的公租房和廉租房，提高在一線城市穩定就業和居住的可能性。

當然，對于那些在供給側做了大量努力，仍然覺得一線的城市生活成本太高而選擇離開的人群，我認為也需要尊重他們的選擇。有些人選擇在準一線和二線城市去生活、工作，有些人甚至選擇回到老家的小縣城和農村，只要每個人覺得他的選擇是理性的、讓自己滿意的，我認為都是值得尊重的。

高明勇：您認為什么樣的城市才是真正宜居的大城市?

陸銘：從整個國家的發展角度來講，一定要認識到人口長期向中心城市及周邊地區的都市圈集中的趨勢。我之所以做這樣的判斷，一是因為全世界范圍之內，哪怕在高收入的發達國家，現在人口從小城市向大城市集聚的趨勢都沒有終止，而且還在不斷的發生。

另一方面是在中國過去這一二十年的快速城鎮化過程中，哪怕在人口集聚的一線城市和一些特大城市，公共服務、基礎設施、住房、戶籍等短板沒有完全克服的情況下，人口集聚的趨勢都在不斷的發生。所以，未來如果要是暢通國內大循環，生產要素的市場化改革更進一步推進的話，以上我說的趨勢只會進一步的發展。因此，我們在政策端，在供給側，一定要為這個長期趨勢做好充分的準備，否則就會對中國式現代化產生不利的影響。

一個宜居的大城市，不是傳統觀念下的低密度、大綠化。大城市的宜居本身就首先應該是就業和消費的活力，然后是借助于高密度實現網絡化的路網和便捷的交通，再就是通過低碳的生產和生活方式、立體和垂直的綠化、小而多的口袋公園等實現的大城市的人與自然和諧共生。