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2023年政府工作報告指出，常住人口城鎮(zhèn)化率從60.2%提高到65.2%。這意味著提前實現(xiàn)《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中談到的“常住人口城鎮(zhèn)化率提高到65%”的目標。那么，城市的下一步該如何“看得見”？

本期政邦茶座邀請到著名學者陸銘教授。作為著名的城市研究專家，陸銘教授從《大國大城》（2016）到《向心城市》（2022），從《中國的大國經濟發(fā)展道路》（2008）到即將問世的《大國經濟學》（多人合著），他都在運用自己的“經濟學思想”去打量城市發(fā)展、中國經濟。

本期政邦茶座嘉賓：

陸銘：第十四屆全國政協(xié)委員、人口資源環(huán)境委員會委員，上海交通大學中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長，民建上海市委副主委，上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授，教育部“長江學者”。著有《向心城市》、《空間的力量》、《大國大城》、《大國治理》等。

政邦茶座主持人：

高明勇：政邦智庫理事長

高明勇：陸老師好，首先祝賀您的大著《向心城市》獲評“政邦推薦2022年度好書”。其實，不少人看到書名，第一反應就是“向心城市”何解？

陸銘：其實，在我上一本面向社會大眾比較通俗的書《大國大城》出版之后，我一直覺得這本書把中國整個國家發(fā)展和區(qū)域發(fā)展的問題講得比較清楚，但是對于城市內部的空間和發(fā)展的一些問題沒有講得特別好。當時關于城市相關問題的研究也還不夠深入，在寫《向心城市》這本書的時候，我覺得有必要把城市內部發(fā)展的邏輯跟空間的關系講得更加清楚一些。

城市的空間格局包括城市和城市之間的格局，以及城市內部中心城區(qū)和外圍的格局，本質上都是受兩股力量所決定的，一股力量我們把它稱之為“向心力”，它驅使經濟活動和人口往中心地帶集聚；另外一種力量稱之為“離心力”，它驅使經濟活動和人口向外分散。由于中國當前經濟的現(xiàn)代化進程，尤其是經濟已經進入到了服務業(yè)占比遠遠超過制造業(yè)占比的這么一個新的發(fā)展階段，“向心力”的作用仍然是超過“離心力”的，所以我們會看到經濟活動和人口從農村持續(xù)向城市集中，從小城市向大城市集中，尤其是在城市內部，大家比較容易忽略，經濟活動和人口還在向中心城區(qū)集中。很多城市在外圍的郊區(qū)和農村，它的經濟和人口是占比下降的，而中心城區(qū)的經濟和人口占比在上升。

高明勇：您為何取這樣一個書名？

陸銘：由于上面這樣一種趨勢，我就想到用“向心城市”這四個字來概括我講的這種趨勢。尤其是想讓我的讀者和與城市發(fā)展相關的一些決策者能夠明白，在經濟的現(xiàn)代化過程中，經濟和人口的集聚趨勢是一個經濟發(fā)展的客觀規(guī)律。那么相應的公共政策也要順應這種客觀規(guī)律，否則就會導致政策的目標可能本意是好的，但是結果卻不一定好的這么一種情況出現(xiàn)。

在我們的思想觀念里，我們總覺得經濟活動和人口的空間集聚現(xiàn)象是一種地區(qū)之間的、不平衡的現(xiàn)象。同時在城市內部，進入到服務業(yè)占比越來越高的階段，人們覺得經濟和人口在中心城區(qū)的集中，又是導致城市病的一種原因。但是，實際上這樣的一些認識都是不科學的，因為他沒有看到經濟和人口向著少數(shù)地區(qū)集中的這種趨勢，它是一種客觀規(guī)律使然。而城市存在的一些問題本身是可以通過技術和管理去改善的，所以把這些問題講清楚就特別重要。

就比如說，以大家普遍在議論的“城市病”，特別是交通擁堵為例，很多人都覺得人口向經濟中心的集中是造成城市擁堵問題的原因。于是采取了一些辦法，比如通過疏散城市的人口，尤其是中心城區(qū)的人口，把人口密度降下來，認為這樣就有助于減少交通擁堵的問題，但其實在經濟活動和人口“向心”的趨勢之下，疏散中心城區(qū)的人口，要么就是可能導致中心城區(qū)的活力下降，要么就有可能導致更加嚴重的居住和就業(yè)之間的分離，也就是通常所講的“職住分離”，最后的結果反而可能是導致?lián)矶录觿　?/p>

高明勇：近年來，從中央到地方都在提“城市群”或“城市圈”的概念，但也有觀點認為在城市集群中，大城市會對周邊地區(qū)產生“虹吸效應”，有可能導致周邊城市發(fā)展無力。您是否贊同這一說法？

陸銘：您在問題里問的這種情況以及大眾的一些觀點，實際上也是因為沒有理解在現(xiàn)代化經濟發(fā)展過程中，城市群內部城市和城市之間關系所導致的。實際上在現(xiàn)代化的過程中，經濟在地區(qū)上集中的同時，也伴隨著在城市群這樣一個空間單元里面，不同城市之間也會出現(xiàn)經濟和人口向著中心城市周圍來集中的現(xiàn)象。在這個過程中，社會公眾所講的所謂“虹吸效應”，我在書里解釋過了，它實際上就是一種集聚效應所帶來的一種現(xiàn)代化發(fā)展的空間狀態(tài)。

在經濟和人口向著中心城市周圍集中的過程中，實際上不同的城市之間就會產生相互分工協(xié)調、優(yōu)勢互補、梯度發(fā)展這樣的一種格局，中心城市它的產業(yè)逐漸向現(xiàn)代服務業(yè)去發(fā)展，然后這種現(xiàn)代服務業(yè)就賦能于周邊其他城市，包括一些大城市自己的外圍的制造業(yè)，不同城市在產業(yè)鏈上的不同環(huán)節(jié)形成優(yōu)勢互補的格局。與此同時，中心城市還會借助于自己的人口規(guī)模和人口流量，發(fā)展一些依賴規(guī)模經濟的消費型服務業(yè)。然后中心城市有成長為“消費中心城市”的發(fā)展?jié)摿Γ幸恍﹪H性的大都市甚至會逐漸形成“國際消費中心城市”。

為什么這種現(xiàn)象會為大眾所不理解呢？主要就是因為第一是觀念，第二是體制。從觀念上來講，在農業(yè)社會時期所形成的一種思想觀念，就是覺得最好經濟活動能夠均勻分布一點。計劃經濟時期，我們也是這樣的一種發(fā)展思維，是比較反集聚的。從體制上來講，我們的地方政府是比較喜歡將本地的經濟增長的規(guī)模和稅收最大化。所以就會形成剛才所講到的大家都不太喜歡經濟和人口向著中心城市周圍的集聚趨勢。但是問題是中心城市周圍的經濟和人口的空間集聚，本身就是企業(yè)和個人“用腳投票”出來的一種結果，它是有客觀規(guī)律的。

高明勇：在這些城市集群中如何做到區(qū)域整體協(xié)調發(fā)展？

陸銘：今天在現(xiàn)代化經濟的集聚過程中，地區(qū)之間的、城市之間的平衡要更加注重人均，而不是總量。現(xiàn)代化的國家出現(xiàn)的一個趨勢也正在我們國家出現(xiàn)的，就是城鄉(xiāng)間、地區(qū)間、南北間、東中西之間，一個省內部的不同城市之間的人均GDP其實差距都在慢慢的下降。根據(jù)我們的研究結果來預測，我們當前全國范圍內的城市之間的人均GDP差距，大約再花一代人左右的時間，就可以縮小到今天在發(fā)達國家出現(xiàn)的人均差距比較小的狀態(tài)。

所以，我們中國當前要做的不是違反經濟規(guī)律，做那種均勻意義上的經濟和人口的空間分布或者疏散，而是要順應這個區(qū)域發(fā)展的、城市發(fā)展的客觀規(guī)律，在經濟和人口向著少數(shù)地區(qū)集中的過程中，把不同地區(qū)之間的生活質量的差距，通過政府的公共政策來進一步的縮小。

對于一些人口增長緩慢、甚至出現(xiàn)負增長的一些地區(qū)，要通過財政轉移支付來幫助他們發(fā)展一些有持續(xù)競爭力的產業(yè)，以及幫他們提供和居住人口所適應的公共服務，這樣避免在人口集聚的過程中，出現(xiàn)不同地區(qū)之間發(fā)展不協(xié)調導致的不良后果。

高明勇：這個方法在操作中的還是有相當難度系數(shù)的。

陸銘：關鍵是在城市群內部，不同城市之間，如果是市場成為配置資源的決定性力量的話，那么不同城市之間就會在產業(yè)結構上出現(xiàn)一種相互分工、優(yōu)勢互補的格局。比較靠近中心城市的地方，就會融入以大城市為核心的都市圈發(fā)展，它的輻射半徑有可能會達到幾十公里到上百公里這樣的范圍，在這個范圍之內可以發(fā)展一些制造業(yè)，跟中心城市的服務業(yè)相互補充，有利于整個產業(yè)鏈的競爭力。

如果在一些遠離大城市的地方，那么可以發(fā)展當?shù)鼐哂匈Y源優(yōu)勢的，或者說規(guī)模經濟、集聚效應沒有那么強的產業(yè)，同時可以發(fā)展農業(yè)、旅游業(yè)等產業(yè)。在這些地理位置比較外圍的城市，如果要是人口減少的話，就要更加注重提高人均的GDP、人均的收入，還有綜合的生活質量，這樣一來的話，就能夠實現(xiàn)城市和城市之間生活品質的差距不會被拉得太大。

總的來說，這就是我講到的經濟和人口在現(xiàn)代化過程中一邊集聚、一邊達到人均差距縮小的這樣一種狀態(tài)。不同城市之間呈現(xiàn)分工協(xié)作、優(yōu)勢互補、差異發(fā)展這樣的一種格局，而差異發(fā)展的格局本身又是一種梯度發(fā)展的格局。也就是說，各個地方不要求雷同，而是要求差異化競爭。

高明勇：有觀點認為，今后五到十年，都市圈和城市群加快發(fā)展是我國經濟增長的“新風口”，您本人也曾建議加快實施以中心城市為帶動的都市圈和城市群發(fā)展戰(zhàn)略。您認為應該如何有針對性地優(yōu)化資源配置，避免都市圈和城市群發(fā)展的同質化？

陸銘：城市群和都市圈發(fā)展最為核心的問題，實際上就是要校正地方政府的行為。當然，在地方政府行為的背后，是我前面講到的觀念和體制兩個因素，那么其中從抓手角度來講，稅收體制和官員的激勵考核體制是關鍵所在。也就是說，如果我們不改變每一個地方都要最大化自己的經濟規(guī)模和稅收總量這樣一種激勵，然后我們的地方政府對于市場的干預又比較強有力，那么他所帶來的結果就很難避免你講到的地區(qū)之間的重復建設和市場分割的問題。

當然在稅收和激勵的改革里面，有一系列的工作可以做，有的是短期里可以做的，有的是長期要去做的。

從短期的角度來講，就需要至少以省為單位，來減少對于下屬城市稅收總量和經濟增長速度的考核，因為如果每個地方都考核經濟增長的速度，其實就是在鼓勵各個地方要做大自己的經濟規(guī)模。尤其是對一些地理位置相對偏遠的地方，如果要是不具有集聚制造業(yè)這樣的一種優(yōu)勢的話，那么經濟的發(fā)展就更加應該強調追求人均的GDP，以及當?shù)鼐用竦男腋Ｖ笖?shù)和生活滿意度，包括提高公共服務的水平，來改善當?shù)鼐用竦纳钯|量，滿足人民對美好生活的向往。

與此同時，在融資方面，一段時間以來，中央采取了很多治理地方政府債務增長的機制。包括2023年全國兩會期間出臺的關于金融體制改革的一些辦法，要加強中央的金融監(jiān)管職能。在地方的金融發(fā)展局要轉變職能，不再加掛金融辦、金融發(fā)展局這樣的牌子，專司金融監(jiān)管職能，這樣的話就可以切斷地方的金融辦與金融機構之間的相互聯(lián)系，減少地方政府通過負債去盲目發(fā)展一些自己沒有競爭力和可持續(xù)能力的產業(yè)，結果卻導致地方政府負債的這樣一種行為。

從中長期角度來講，最為關鍵的就是深化生產要素市場的改革。其中最為重要的，除了剛剛已經講到的金融和地方政府債務相關的改革以外，在人口方面主要就是通過戶籍制度的改革，使得常住人口享受公共服務的權利與戶籍身份脫鉤，來促進人口在不同城市之間的合理流動。另外就是在土地的資源分配上面，要進一步地改變建設用地指標在地區(qū)之間搞均勻分布的這么一種政策導向，使得建設用地的配置跟一個地方的常住人口的變化相適應。要加快建設全國范圍之內的建設用地指標和補充耕地指標的全國統(tǒng)一大市場的建設。那么這些生產要素的改革，再加上一體化的交通基礎設施網絡的形成，就可以更加有力地促進生產要素在不同城市之間的高效的配置，繼而加快形成我前面講到的區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展的空間格局。

然后在財稅體制方面，因為我們現(xiàn)在的地方政府稅收來源的主體是增值稅，還有企業(yè)所得稅等等。那么這種稅收格局就會讓地方政府比較偏重于生產，這個對于形成區(qū)域發(fā)展協(xié)調的格局是不利的。未來我國有必要逐漸的把自己的稅制向財產稅、個人所得稅和消費稅這些方面去轉變，這種稅制的改革就可以減少地方政府對于生產、尤其是制造業(yè)生產的依賴。繼而促使地方政府更加重視人口在當?shù)氐脑鲩L及其消費的集聚和增長，使得地方生活水平的提高更多地體現(xiàn)在房價和房產稅上，從而更加產生一種有利于地區(qū)之間高效集聚的發(fā)展格局。

而對于一段時間以來曾經出現(xiàn)的地方政府依靠投資和借債來加快當?shù)匕l(fā)展，最后導致的高債務低回報的不良后果，現(xiàn)在中央也已經明確，不會對于地方政府的債務采取直接救助的措施，而是強調“誰家孩子誰家抱”。這個就可以有效的避免一些地方政府的“道德風險問題”來持續(xù)的依靠借債發(fā)展，也對我們剛剛所講到的地區(qū)間協(xié)調發(fā)展格局是有好處的。但是我們必須得看到，這個過程也是有“陣痛”的。

高明勇：近年來，我國的大城市越來越大，大城市也越來越多。前幾天我注意到這樣一個數(shù)據(jù)，截至2022年末，成都市常住人口為2126.8萬人，僅次于重慶、北京和上海三座城市。成都、杭州等城市正在縮小與北上廣深的差距，那么，您認為支撐這些大城市越變越大的原因有哪些？

陸銘：在回答您這個問題之前，首先我想借這個機會向所有讀者去澄清一個基本概念問題，就是在中國，“城市”這個詞，并不是經濟意義上的“城市”。中國的“城市”實際上是一個轄區(qū)概念，而經濟學意義上的“城市”，它是一個連片發(fā)展的、一體化的一個都市經濟體的概念。所以在人口統(tǒng)計上認為重慶是3000多萬人，成都是2000多萬人，并不等于這些地方的連片發(fā)展的城市區(qū)域有同樣這樣多的人口。

這也是為什么有的人會認為重慶是中國第一大城市的原因，而實際上，重慶的面積和人口都超過中國的寧夏回族自治區(qū)和海南省。所以不能認為這是一個城市經濟，這是一種情況。另外一種情況就是在有些地方，其實一體化的城市區(qū)域已經超過了原來我們轄區(qū)意義上的這個面積，最為典型的就是廣州跟佛山之間，它們的經濟是無縫對接，深度一體化的。所以你單獨看廣州的人口會覺得是兩千萬，但實際上佛山的人口還有近一千萬，廣州加佛山兩個地級市在一起的人口已經超過2800萬，這是第七次人口普查的數(shù)據(jù)。所以千萬不能用行政轄區(qū)意義上的人口或者經濟規(guī)模來套用在對于城市的理解上，這會對中國的很多跟城市和區(qū)域發(fā)展相關的一些政策影響非常大，甚至會起到一些誤導作用。

中心城市“長大”本身實際上就是現(xiàn)代化的經濟在空間上的集聚所導致的結果。中心城市有必要跟周邊其他城市形成一個一體化的連片發(fā)展的都市圈。但是恰恰因為我們前面所講到的，在城市這個概念上我們理解的問題，導致了我們很多的資源配置、規(guī)劃等等，還是按照行政轄區(qū)來進行安排，結果就出現(xiàn)了總是覺得中國有些一線城市人口規(guī)模太大了，土地開發(fā)強度也太高了。

但是實際上，如果我們把中國的一些中心城市及周圍半徑大約在50到80公里范圍之內的這樣一個潛在的都市圈比較，——注意，我特別強調是潛在的，因為當前實際上我們并沒有真正形成一體化的都市圈，——除了廣州和佛山，深圳和東莞之間一體化程度比較高以外，我們像上海和北京，在一個50到80公里半徑范圍之內的人口，其實也就是3000多萬，都沒有達到像東京都市圈已經3700萬、接近3800萬人口的這樣一種發(fā)展狀態(tài)。這就是我講到的這種由于概念的誤解導致的公共政策上的誤區(qū)。

在這樣的一種概念誤區(qū)之上，我們又把疏散城市的人口和產業(yè)作為解決“城市病”的辦法，那就會出現(xiàn)一些“南轅北轍”的結果了。比如說在北京和上海的一些郊縣，本來它在轄區(qū)上屬于北京或者上海，它應該是都市圈內的經濟和人口的集聚地區(qū)，但是在前面所講到的按照行政轄區(qū)來控制人口和建設用地的思維之下，這些地方采取的卻是對人口增長的嚴格管控，包括建設用地供應的控制，那么這種傳統(tǒng)的政策思維就跟經濟現(xiàn)代化的集聚規(guī)律不一致了。