6月29日到7月28日個人所得稅法修正案草案公開征求意見期間，全國人大網站已收到超過13萬條意見，由此可見公眾對個人所得稅改革的高度關注。此次提請審議的個人所得稅法修正案草案是我國個稅模式的重大調整，邁出了綜合與分類相結合改革的關鍵一步。但圍繞個人所得稅改革目前也存在著很多爭論，我們要在厘清產生這些爭論背后原因的基礎上努力尋求最大共識，而這其中最重要的是要明確個人所得稅的功能定位并以此為參照系評價和推動改革。

2017年，我國的個人所得稅收入為11966.37億元，占稅收收入的比重為8.29%，占GDP的比重為1.45%；而增值稅收入（國內增值稅加上進口貨物增值稅減去出口貨物退增值稅）為57807.80億元，占稅收收入的40%，占GDP的6.99%。增值稅是對最終消費征稅，由于隨著收入的增加消費占收入的比重是下降的，因此增值稅具有累退性，即收入越高增值稅的負擔越輕。我國現行的稅制難以發揮收入分配調節功能的根本原因在于個人所得稅的規模太小，比重偏低。

未來個人所得稅改革的基本目標應當是在保持社會稅負總水平穩定的前提下，按照“逐步提高直接稅比重”的要求大幅提高個人所得稅的收入規模及其占稅收收入的比重，同時相應降低增值稅的規模和比重。而從現階段中國經濟轉型的角度來看，外部環境的變化迫切需要擺脫對出口的過度依賴，而降低增值稅的規模和比重也有利于擴大消費需求。

如果以逐步提高個人所得稅占稅收收入的比重作為稅制改革的目標，首先要解決的問題是僅就繳納個稅群體內部談個稅稅負分配的公平？還是把個稅改革放在包括增值稅稅負在內的整體稅負公平的層面談此次稅制改革對全國范圍收入分配的影響？如果財政能夠承受的減稅總量是一定的，從降低基尼系數的目標出發減稅的重點應當是增值稅還是個人所得稅？

當然，如果能夠在大幅降低增值稅負擔的同時也大幅降低中等收入群體的個稅負擔是最理想的，但減稅是有成本的，即使通過減少支出或擴大財政赤字的方式換來社會總體稅負水平的下降，減稅額度也應當更多地用來降低增值稅負擔。增值稅稅負的下降，尤其是大米、面粉、食用油等生活必需品稅負的下降不僅會使不繳納個稅的低收入群體的受益更大；與通過大幅提高費用扣除標準（即所謂的免征額）的方式相比，適用較低個人所得稅稅率的工薪階層也會受益。

就此次改革而言，社會公眾之所以對修正案草案的部分內容有很大爭議，其根本原因在于社會各界沒有在一個具有共識的整體稅制改革框架下討論個稅改革問題。稅制改革是一個系統工程，為了平衡各方利益，需要在總體改革方向和目標明確前提下制訂各稅種改革相互協調推進的一攬子方案，即使分步驟實施，也應使社會公眾，尤其是人大代表在稅制改革方向和個人所得稅、增值稅改革目標定位方面首先達成基本共識。

其次，要明確中國個人所得稅改革的目標定位，還需要解決如何在公平和效率之間進行權衡的問題。如資本所得項目是否要納入綜合所得范圍適用超額累進稅率？面對國際稅收競爭，尤其是對高端人才的爭奪，我國最高邊際稅率是否要下調？對勞務報酬、稿酬所得較高的群體此次調整很可能導致稅負增加，這是否有利于鼓勵創新等等，這些爭論的背后是對公平和效率重要性認識的差異。

從世界主要國家的個人所得稅模式來看，既有以美國為代表的大綜合模式，也有英國為代表的綜合分類模式，北歐國家區分勞動和資本所得的二元模式和以俄羅斯等轉軌國家為代表的單一稅率模式。各國對國際市場的開放和依賴程度、發展階段和主流意識形態對公平的訴求等因素決定了不同的個人所得稅模式。

此次個人所得稅修正案草案具有顯著的二元模式特征，但這是綜合和分類相結合稅制改革的初始狀態還是長期穩定的狀態？在條件成熟時下一步改革是否會加快納入利息、房租、股息等經常性資本所得？也就是說，我們不僅要在一個具有共識的整體稅制改革框架下討論個稅改革，還需要進一步對個稅自身的長期改革目標達成共識。只有這樣，我們才能評價此次改革的哪些內容是現階段征管條件和外部環境約束下的過渡性安排，哪些是需要長期堅持和保留的措施，未來條件具備了我們應當繼續推出哪些改革？

最后，在個人所得稅改革目標設定和分階段實施的過程中，是否要把征管因素和征納成本納入稅制改革的設計中，如果在稅法中規定一個很高的稅率但實際征不到多少稅，由此導致名義稅負和實際稅負嚴重背離還不如降低稅率提高稅法遵從度更有利于實現包括調節收入分配在內的政策目標；再如，與其引入很復雜的專項扣除項目導致征納成本很高且漏洞很多，不如簡化稅制，照顧特定群體的目標通過財政支出政策實現可能更有效率。

因此，在確定中國現階段個人所得稅改革的目標定位時，還要綜合考慮征管條件和征納成本等因素。對特定的政策目標，要比較財政補貼等多種政策，選擇達到政策目標成本最低的政策工具，不應希望個人所得稅改革能夠解決所有問題。此外，在目前個人所得稅納稅人覆蓋面較小的情況下，引入過多的專項附加扣除項目還會帶來政策公平性的問題。專項附加扣除如果采用稅基扣除的方式，高收入者的減稅效應更大，如果把專項附加扣除帶來的減稅視為一種稅式支出，除了可以考慮采取稅額抵免或者限制最高扣除額的方式對高收入者的減稅額度進行限制外，從政策公平性出發，還應對不繳納個稅的群體給予相同額度的財政補貼。

（作者單位：中國社會科學院財經戰略研究院）

（原題為《個人所得稅改革要有明確的目標定位》）