【編者按】

美國外交關系委員會（CFR）主辦的國際智庫理事會（COCs）年會5月7至9日在紐約舉行，上海國際問題研究院作為理事會創始成員，是本次年會唯一線下參會的中方智庫。上海國際問題研究院院長陳東曉及該院多位學者出席年會并發言。此次會議討論的話題涉及數字時代的技術治理、俄烏沖突、可持續發展目標、朝核問題等領域。澎湃新聞（www.kxwhcb.com）獲授權刊發上海國際問題研究院部分學者在會上的發言。

世界銀行

20世紀90年代冷戰結束后，經濟全球化擴張，私人資本大舉進入發展中國家，包括世界銀行在內的多邊開發銀行（MDB）及所有國際官方資金的地位和影響不斷下降。加之世行和國際貨幣基金組織（IMF）在救助發展中國家債務危機中推行“結構性調整”而陷入生存危機。

新世紀以來，國際發展環境發生深刻變化，全球化帶來的市場失靈現象日益突出，使世行等MDB命運出現“轉機”。一是全球金融危機的爆發更為頻繁，凸顯新的國際金融抑制現象，顛覆了發展中國家基礎設施建設可單純依靠私人資金支持完成的新自由主義主張；二是氣候、衛生、沖突與難民等跨國性挑戰蔓延，地區和全球公共產品的供給缺口加大，進一步加劇發展中國家面臨的國際挑戰。世行集團于2018年達成對服務于中等收入國家的國際復興與開發銀行（IBRD）和服務于私人部門的國際金融公司（IFC）的歷史性增資，并啟動對服務于低收入國家的國際開發協會（IDA）的市場化融資，致力于變得“更大和更好”，與世界貿易組織（WTO）遭遇邊緣化的情形形成鮮明對比。

新冠疫情大流行病的暴發以及俄烏沖突等危機性事件的疊加，再次凸顯世行與IMF一道在應對全球性危機方面日益重要的角色。2020-2022年間，二十國集團（G20）領導人峰會宣言提及世行和MDB共33次。自疫情發生后的兩年半左右，世行集團共為發展中國家提供了約2000億美元的救助，創歷史新高。但是，2018年增資方案僅是為“十年一遇”的中等規模危機而設計的，而如今發生的多重危機使得其規模明顯捉襟見肘。美元加息背景下，世行貸款的成本亦水漲船高，亦增加發展中國家的債務負擔。如何進一步提升世行和MDBs資源的優惠性，提升其動員能力和影響，成為重要的政策議程。近年來G20國際金融架構工作組就此開展了大量工作，2023年G20主席國印度推動設立了專門的MDB專家小組。世行自身亦于2022年底發布新的“演進路線圖”（以下簡稱“路線圖”），計劃就愿景使命、財務紀律和運營模式等展開新一輪改革，引發廣泛關注。

世行提升能級面臨的供給側約束

“路線圖”文件指出，世行已基本耗盡其危機緩沖資金，將于2024年再度面臨“財務懸崖”。世行要有效動員其他公共及私人資源，首當其沖需要擴充其自身資源。但是，目前幾種主要的資源擴充選項均面臨約束：

第一，擴大利用資產負債表面臨的市場約束。2021-2022年意大利和印尼分別主辦G20峰會期間，通過設立專家組的形式推動MDB放寬資本充足率要求，更大發揮未繳股本的擔保作用。這也是當前G20關于擴充MDB資源的最主要抓手。但2008年全球金融危機以來，G20實際上一直在推動MDB盤活存量資產。2008年時，IBRD股本貸款比（equity-to-loan ratio, ELR）高達37%，2014年IBRD實施財務改革，將該指標的下限值降至20%，新的“路線圖”計劃將之進一步降至19%，并探討引入私人股本（hybrid capital）、雙邊擔保項目，以及取消對單一借款國貸款上限（Statutory Lending Limit, SLL）等舉措，但目前估計只能使IBRD未來10年的貸款能力增加500億美元，即年均50億美元，與目標中的數萬億美元動員目標相去甚遠。在主要經濟體加息、國際金融環境趨緊的背景下，此類措施空間有限。主要經濟體為治理通脹而同步加息，IBRD和IDA國家均將面臨融資成本上升的格局，制約其市場化融資的空間。

第二，擴大財政資金支持面臨的政治約束。世界經濟債務化和國際貨幣環境收緊的條件下，主要援助國均面臨越來越大的財政開支壓力，增加對外援助的政治難度加大。英國曾經是IDA第一大援助國，但在“脫歐”后大幅削減多邊援助；俄烏沖突及其引發的能源危機使歐洲經濟遭受重創，可能嚴重影響其他歐洲發達國家對世行等多邊發展機構增加捐款的意愿和能力；就美國而言，拜登政府上臺以來的確一改其前任立場，提升對IDA捐款，彌補了英國削減援助留下的缺口，但拜登政府自身正面臨債務上限困擾，共和黨對美國對外援助審查和限制加大，其是否能繼續加大多邊援助值得觀察。對新興援助國而言，疫情等因素亦加劇其自身面臨的經濟挑戰，經濟產出和財政收入增速下降，增加對外捐款的意愿和能力亦受到影響。這一大環境的變化不利于世行集團獲得更多的股東國財政支持。但是，增加財政援助面臨的激勵機制不匹配，是更為根本的問題。增資擴股成為世行和IMF提升資源可持續性的必然選擇，但是鑒于對治理權力稀釋的擔憂，增資議程迄今未能進入世行改革正式議程。

第三，傳統捐款國擴大使用非核心資金機制，影響“一個世行”的組織行動力。2022年經合組織（OECD）出版的《多邊發展融資》報告指出，2018-2019年間，世行和聯合國均出臺政策，以緩和指定用途的信托基金繁衍給其機構有效性帶來的治理問題，但“樹欲靜而風不止”，如主要捐款國對世行的援助增量主要體現在對世行受托管理的金融中介基金（FIF）的支持，包括原有FIF的擴容，或增設新的FIF，以使資金使用更符合其外交政策優先項。美國拜登政府大力推動在世行IBRD下加大對氣候相關資金的援助，不僅涉及世行與《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）的分工協調問題，亦加劇世行集團內部資金機制的碎片化，增加協調難度。

供給側約束帶來的需求側競爭

在財政和市場化資金“附加性”均面臨約束的背景下，世行的資源分配競爭正在成為其“路線圖”談判的焦點：

第一，全球公共產品與發展中國家優先議程的競爭。2023年美國拜登政府致力于加倍對多邊援助，其主要目的在于推動世行及其他MDB更多撬動氣候融資，包括加大對世行受托管理的清潔投資基金（CIF）等FIF的支持，同時推動IBRD框架下增設新的氣候變化援助資金窗口。不僅世行被要求大幅提升其動員私人資源應對全球氣候變化的能力，IMF亦應美國等要求發起新的韌性與可持續信托基金（Resilience and Sustainability Trust Fund），將促進發展中國家支持氣候變化應對納入其政策主流。美國等推動世行在“減貧與共享繁榮”之外增加“可持續性”的第三使命，引發非洲等落后國家的很大關切。在中國等主要新興國家組成的“十一國集團”（G11）支持下，世行或僅對其使命表述作微調，即堅持“減貧和共享繁榮”的“雙使命”作為世行核心使命的地位，同時提升“以可持續、韌性和包容性發展的方式”促進“雙使命”實現的重要性。

第二，中等收入國家與低收入國家的資源分配競爭。美國等發達經濟體推動世行更多支持氣候融資及其他全球公共產品議程，將帶來資源向中等收入國家的再轉移。“路線圖”指出，2018年IBRD和IFC增資方案“服務于所有客戶”，其言下之意是要進一步向低收入國家傾斜，而如今要在應對全球性挑戰問題上取得進展，要重新定位該戰略，重新關注對中等收入國家的支持。中國等新興國家一直主張世行應繼續保持與中等收入國家的合作，但疫情發生后，世行自身亦警告疫情帶來全球近1億人口重新返回極端貧困，“可持續發展目標”（SDG）的落實遭遇嚴重倒退，且低收入國家正因疫情、俄烏沖突和美元加息等因素而面臨嚴峻的債務危機。新增資源有限的背景下，如果世行資金向中等收入國家轉移，有違國際發展公平。

第三，危機性需求與中長期發展需求之間的競爭。新世紀以來，伴隨全球化的發展，地區和全球性金融危機的發生更為頻繁，包括1997年亞洲金融危機和2008年全球金融危機等；地緣沖突與人道主義危機事件的發生頻率上升，近20年來爆發的嚴重沖突包括伊拉克戰爭、阿富汗戰爭、敘利亞戰爭、俄烏沖突等，造成嚴重的難民危機和人道主義危機，很大程度上擠占了傳統援助國新增援助資源；新型傳染病的發生概率上升，如埃博拉病毒、非典型肺炎（SARS）以及2020年初暴發的新型冠狀病毒（COVID-19）全球大流行病，對國際格局帶來深刻的影響。世行及MDB被要求在應對全球性挑戰方面做得更多，彌補IMF及全球金融安全網的不足，嚴重影響了發展中國家基礎設施建設等中長期發展需求。

第四，著眼未來，地緣沖突驅動世行資金分配及對落后國家的影響十分值得關注。一是美國對中國戰略競爭的加強，亦蔓延到國際金融機構資金分配領域。波士頓大學的一項研究指出，與“一帶一路”關系密切的國家在申請IMF救助時能獲得的資源更少。二是烏克蘭戰后重建與國際發展的資源需求之爭，可能在未來5-10年更加突出。俄烏沖突發生以來，MDBs和IMF均突破其政策限制為烏克蘭提供超常規的支持，世行甚至利用IDA資金用于為烏克蘭提供緊急支持，擠占了非洲等低收入國家的資源，同時設立若干信托基金以動員各方資源支持烏克蘭。截至2023年3月9日，信托基金共為烏克蘭動員了206億美元。歐洲復興開發銀行、歐洲投資銀行等亦將重點轉向支持烏克蘭。2023年3月31日，IMF執董會批準新一期116億美元烏克蘭救助項目，這是總價值1150億美元救助計劃的一部分，旨在幫助烏克蘭渡過戰時經濟難關，包括幫助其償還外債，維持其債務可持續性。2023年3月23日，世行聯合烏克蘭政府、歐盟及聯合國更新其評估報告，認為烏克蘭重建需要花費十年時間，所需成本高達4110億美元。

建議思考

第一，統籌推進增資與財務改革等多項改革議程，實質性地擴大世行可用資源，保護最落后國家利益。世行仍應進一步努力，落實G20專家組“資本充足率框架”（CAF）改革建議，但在全球金融市場趨緊的背景下，世行要有意義地增加動員資源的能力，需要擴充其核心機構資本金，包括支持IBRD增資擴股和即將到來的IDA第21輪增資。各主要經濟體均面臨預算壓力上升的背景下，應探討進一步擴大特別提款權（SDR）的發行規模，保護低收入國家的利益。各主要經濟體除了應加快將IMF新近增發的6500億美元等值SDR轉借給低收入國家外，應積極探討未來繼續擴大使用SDR的可行性。2021年11月舉行的第八屆中非合作論壇期間，中國承諾轉借100億美元SDR給非洲國家，占其獲得新分配SDR總額的四分之一。世行為低收入國家的最大債權人，在SDR的使用方面可以發揮重要角色。

第二，統籌減貧與全球公共產品的理念與實踐，提升“一個世行”的發展有效性影響。OECD等傳統援助國將氣候應對等全球公共產品的概念與減貧援助相對立，推動設立了大量主題性縱向基金，這在一定意義上是為了彰顯其援助的“附加性”，但帶來世行以及聯合國其他發展機構的整體行動力下降，也加劇發展中國家的管理成本。更關鍵的是，這一趨勢使國際發展機構側重偏離發展中國家的真正需求。中國傾向于認為，國際減貧與包容性發展本身即是一種全球公共產品，而且減貧的根本在于促進經濟增長，是一種更具整體性和根本性的全球公共產品理念。迄今為止，中國對世行捐款主要是通過其核心機構，傳統援助國應避免以提供全球公共產品為名增設更多的FIF，維護“一個世行”的統一性，確保其作為發展機構、服務發展中國家政策優先的根本目的。

第三，維護世行專業性、獨立性與主觀能動性，以“一攬子”協議方式彌合各方分歧，促進全球可持續發展，挽救多邊主義。過去幾年間，主要股東國之間的信任降至歷史低點，亦給世行框架下的合作帶來更大的挑戰。世行預計將于6月份完成新行長的遴選程序，新領導班子應更加注重發揮自身的中間角色，促進主要股東國溝通協調，特別是統籌世行投融資、債務治理與機構改革等各項議程，促進各方利益平衡，維護其全球發展治理角色的公信力，也為其自身贏得可持續的資源支持。

（葉玉，上海國際問題研究院世界經濟研究所副研究員。本文標題為編者所擬。）