在15世紀，法國有一位大主教寫信給當時的國王說，“如果是為了國家的和公共的利益，我們確實不該拘泥于稅負，但是我們需要征稅方給予解釋”。就是說，統治者要向被統治者征稅，不能只用一句“是現實需要”或者“為了國家利益”作借口就可以打發，而必須給出理由，說明現在征稅是正當的。

在西歐的封建時代，農民耕種領主土地要交納地租，這個從私經濟出發的封建義務似乎是理所當然的，無需什么證明?？墒?，國王或者領主要求民眾繳稅卻是在封建義務之外的，而要工商業從業者繳稅就更是在封建義務之外，因為他們并沒有從領主那里獲得土地。如果統治者不能說明征稅的理由，并由此得到納稅人一定程度的同意，那就意味著納稅人的財產權得不到保障；而沒有產權的一定保障，也就不可能有經濟活動特別是工商業活動的發展，最終帶來的只能是統治者與被統治者在利益上雙輸。

在全球視野中，西歐之所以率先走向現代國家，在相當程度上，就是因為它能按照正當理由征稅并獲得了納稅人的諒解，私人財產權由此得到保障，經濟剩余有所積累，在此基礎上興起相對富裕的農民與市民，經濟力量增強的民眾話語權提高，國家權力也因稅收增長而增強。

提供征稅的理由，實質上就是設法論證稅收的正當性。這樣的論證，既可能由統治者作為征稅一方提出，也有可能由被統治者作為納稅人一方提出。征稅的理由及其發展，在現實中起到了馴化國家的作用。就是說，主張并遵循征稅的理由，讓現實中逐漸發展的稅收國家變得越來越為人所接受，由此一過程進一步地誕生了今天我們所看到的現代國家。

征稅理由的中世紀論證：公共需要

在中世紀，西歐國家發展的基礎主要是當時的封建制度，因而在那樣的制度下封建契約關系就成為論證征稅理由的起點。這樣的契約關系，有兩個方面值得特別關注。

一個方面是，政治制度中人與人之間的關系是私人性質的。就是說，在封建關系中，國王和各封建主的權力來源是相同的，都來源于土地財產；他們之間的關系并非現代國家中上下級權力隸屬關系，而是私人與私人的關系。

另一個方面是，領主與附庸、自由民之間的關系是“契約”性質的，以相互負責（你給我庇護，我為你效忠）為前提，整個國家是一個松散的“契約”性質的社會有機體。

對于國王而言，自領地外獲得的財政收入，至少一開始主要是基于封君封臣關系而得到的武士精英無償提供的有限期軍役服務。不過，由于客觀上戰爭規模的擴大和戰爭技術的變化，主觀上無償軍役提供者的意愿不足等原因，由國王臨時征召、騎士親身短期服務的軍事制度慢慢衰落，國王越來越多地將軍事義務轉化為騎士階層的納稅義務（即繳納免役錢或者說盾牌錢）。用今天的眼光看，國王依托軍役服務或盾牌錢獲取收入，形式上有點像稅收，但在性質上卻具有私人性，是基于土地財產關系或自愿交換獲得的，而不是依據公權力獲得的。

除了根據軍役制度獲得收入外，封建制度還支持在軍事緊急需要或確有必要時，封臣有義務向封君提供財政幫助。這種緊急需要或確有必要等理由，事實上構成了后世稅收發展的前提。當然，國王提出的征稅理由要能被算作“必要”，需要封臣的認可。確有必要的理由早期主要是軍事上的“必要”，即王國正面臨軍事上的緊急狀態。比如正處于外敵入侵的危險中，此時所有的成員都有責任來幫助國王。

不過至少在一開始，普遍的看法卻是，軍事必要是國王的個人需要，應由國王承擔軍事所需的費用（當然封臣還是要提供有限期軍事服役的）。直到后來公眾才慢慢承認，外敵入侵這樣的緊急事件，確實構成軍事必要，而且是所有人的共同需要，它可以算作征稅的“必要”。比如，在1207年英國約翰王向各地發布的稅收征收令中，把“保衛我們的王國”稱作所有人的共同需要。到英王愛德華一世時期（1272—1307），“共同利益”和“共同需要”的含義，已等同于國家的共同危險（即外敵的威脅），戰爭成為征稅的“必要”理由，發動戰爭或進行防御，等同于維護共同利益。正是基于這樣的理由，國王才屢次召開等級會議，在會上請求各等級繳稅幫助國王。

除了英國外，歐洲大陸的征稅正當性論證同樣經歷了類似的理論發展。托馬斯·阿奎那（約1225-1274）的下述說明，反映了那個時代學者的認識：“當君主沒有足夠的資源反對敵人的攻擊時……公民為了促進共同利益而作出必要的貢獻是公平的。因此，一個為了王國利益而戰斗的國王能夠通過正常的稅收形式調集全國的資源，當這樣還不夠時，國王可以對臣民加以特別的負擔”。

不僅貴族與自由民因戰爭原因需要繳納稅收，教會也被迫同意為此繳稅。1197年，羅馬教皇召集的第三次拉特蘭宗教會議承認，在世俗國家緊急需要時，教士應繳納世俗稅收，因為這種需要不是來源于統治者個人的意志，而是來自對國家安全的共同利益的威脅，所以統治者有權從他的人民那里取得支持，包括財政協助，即繳納稅收。

由于軍事上的“共同利益”標準逐漸成為征稅正當性的共識，于是，貴族和自由民在等級會議上，就會以“共同需要”為標準來評判國王的稅收需要，馴化國王的行為。

1254年，英王亨利三世為了給王子購買西西里王位而要求貴族繳稅，而貴族們紛紛表示，購買王位不是王國的共同利益，而是國王的個人利益。隨著對共同利益的理解，從軍事領域逐漸向其他領域擴展，像道路維護、港口疏浚等，都逐漸被納入共同利益的范圍。君主們也樂于擴大解釋共同利益的含義，以擴張自己的權力。

到了15世紀末16世紀初，英國在每一個征稅法案之前都會加上一個導言，以說明給國王授征稅權的必要性（即共同利益的需要），以便贏得議會的支持。到16世紀中期，英國王室要求民眾提供資金的理由，已不再限于軍事需要，而經常性地擴大到為了好政府而支付的一般成本。伊麗莎白一世1601年“金色演講”指出，君主有一種神圣職責，要保護王國免受“危險、不名譽、恥辱、暴政和壓迫”，它們既來自王國內部，也來自王國外部?？梢?，此時對稅收必要性的說明，已超出了戰爭這個過去幾乎唯一的公共需要。

12世紀開始逐漸復興的羅馬法，也為此一時期西歐國王擴大征稅范圍、增加稅收收入提供了理論依據，國王代表著公共權威（而不僅僅是以私人面貌出現的領主）和公共利益，這在理念上也得到了長足的發展。此時人們已經普遍認識到，雖然國王有個人的利益和來源于私權（土地分封）的權威，但其主要權威來源于或者應該來自王國的公共需要，即保衛王國、滿足公共利益，也因此可以取得臣民的支持并從臣民那里獲得財政幫助。這種從公共需要與公共權威方面來論證征稅正當性，在此時實質性地跟論證西歐國家公共性聯系在一起。

社會契約論：作為壓倒性論證方式的興起

向民眾的私人財產征稅為什么是正當的？封建時代的論述主要集中于論證它是為了幫助國王完成保衛王國和其他公共責任。到了封建社會末期，稅收已不再局限于臨時性地幫助本應自營其生的國王，而成為經常性、大規模和主要的收入形式。

對那個時代的思想家而言，以下有關稅收國家的問題是緊密關聯在一起的：為什么我們要服從國家以至于要為它履行必要的職能去納稅？我們應該服從怎樣的國家？或者說，怎樣的國家才是正義的以至于我們有服從的義務？在16-18世紀這一近代早期，曾有不同學者分別從神學（如君權神授理論）、生物學（如英國哲學家洛克在《政府論》上篇所批評的菲爾麥的父權論）等角度加以論證，而社會契約理論在所有的論證中顯然占據著壓倒性地位。

大致說來，社會契約論是這樣一種理論：它用契約來證明國家或者說政治權威的正當性，并以此對政治權威施加一定的限制；政治義務（包括納稅義務在內）并非天生的，而是契約的結果。換言之，為什么要服從政治權威，為什么要承擔納稅義務呢？在中世紀，思想界早已達成這樣的普遍性認識，“一項義務要具有真正的約束力，就必須由受約束的各方當事人自由地加以承擔……歸根到底，義務是不能用武力強設的，而始終是自我設定的”。因此，為什么要承擔納稅義務這一問題的答案是或者應該是，你在曾經自己設定的契約中同意過服從權威、繳納稅收，是你自愿選擇的結果。

社會契約論之所以在近代早期能夠成為壓倒性的論證征稅正當性的理論，除了前面說到的封建社會的契約因素外，還有基督宗教和羅馬法等歷史原因。不過，以下兩個現實的契機也不容忽視。

一個契機是越來越商業化的環境，即12世紀城市復興和商業發展以來，西方整個社會的經濟和社會活動，越來越依賴于契約的安排。“一個愈來愈以自由買賣契約為基礎而安排其經濟事務的社會，愈來愈以自由契約的眼光來觀察它與國家的關系，是再自然不過的事”。

另一個契機是英國在16-17世紀的政治實踐，如1567年新教貴族強迫蘇格蘭女王瑪麗退位、光榮革命發生后英國下院宣布廢黜國王詹姆斯二世。在此過程中，都大量使用了社會契約論的語言，以至于社會契約已成為政治意識的一種常態。

霍布斯在征稅正當性問題上的論證

英國哲學家霍布斯（1588-1679）把論證國家的哲學基礎與論述征稅正當性緊緊結合在一起。在霍布斯看來，國家擁有征稅權非常重要，君主必須擁有集結軍隊并且征稅供養軍隊的權力。在國家權力中，征稅權甚至是最為重要的。

他在強調征稅的必要性（即需要供養承擔保護職能的司法部門與軍隊）時，一定程度上是傳統的，但他在主權者這個概念中，則加入了新時代的特征，即運用了社會契約的語言。用霍布斯的原話說，主權者就是“一大群人相互訂立信約、每個人都對它的行為授權，以便使它能按其認為有利于大家的和平與共同防衛的方式運用全體的力量和手段的一個人格”。顯然，這樣訂立的信約，就是社會契約。

霍布斯以孤立的、個體的人作為研究的起點，認為這樣的人具有惡的本性（自私自利、殘暴好斗、趨利避害），受自己內心無止境的欲望所驅使，同時還具有理性。在他看來，政治社會的建立就必須以這樣的人性為基礎，以滿足人的欲望為目的。

在如此人性的基礎上，霍布斯將缺乏公共權力后盾、普遍存在著孤立自私的個人這一狀態，稱為自然狀態。在沒有公共權力的情況下，人性的自私與爭斗無限制膨脹，帶來每個人對每個人的戰爭。可人們對于自然狀態中普遍存在的死亡狀態感到恐懼，于是彼此放棄自我管理的權利，放棄的權利被授予一人或由多人組成的一個集體，大家都服從這個人或這個集體所代表的人格（即主權者），統一在一個人格之中的一群人就是國家。

在霍布斯心目中，最為理想的制度是君主制，權力掌握在一個人手中。這樣一來，公共利益和私人利益能夠最和諧地融為一體（即匯聚在君主身上），如此可以最大限度地消除內亂、結束無政府狀態。

在這樣的國家哲學基礎上，霍布斯對稅收的本質給予了清晰的說明，并因此形成對征稅理由的論證。他說，稅收是一種通過供養國家來供養民眾的“營養”，這種營養可能是國家提供的某種服務，也可能是通過國家轉移的物資。他重點強調稅收應該發揮的功能是保障安全，另外他也注意到稅收所應承擔的福利職能。

霍布斯運用他精心構建的社會契約理論，在征稅正當性論證上，至少完成了以下兩個方面的轉折。

第一，從中世紀借助于封建慣例的論證，轉向具有革命性的構建新社會或新國家的理論，強調征稅權必須符合簽訂社會契約時的目的。

第二，從古典政治哲學中整體主義的目的論（即只有符合整體目的的政治才是正義的），轉向新時代個體主義的政治目的論（即只有以實現個體權利為目的才是正當的），強調征稅權必須有利于個體的安全與福利。

洛克對現代國家及其征稅權正當性論證的完成

相對于霍布斯來說，洛克所表達的理論是一種很容易了解的、平凡的哲學，具有“普通人的理性”，加上他不同意霍布斯對君主專制的主張，因此得到了更多人的閱讀和欣賞，并取得了更大的現實影響力。

在洛克看來，包括征稅權在內的政治權力，其正當性的依據何在呢？洛克的回答與霍布斯相似之處在于，二人都不認為它來自上帝的賞賜，而主張它來自被統治者基于自由意志的同意。洛克說，是自然狀態中的人們通過訂立社會契約來組成社會和設立政府，因而個人是第一位的，是本源和目的，社會和國家是第二位的，是派生的和手段。

不過，洛克運用了自己的一些概念，構建了不同于霍布斯的社會契約論，并進而成為現代政治的常識話語。到了后世，政治上即使不使用“社會契約”這樣明確的字眼，但精神實質與話語體系也與洛克具有共通性。

洛克顯然不同意霍布斯基于人性惡而將自然狀態等同于戰爭狀態的觀點。在洛克的自然狀態中，人類處于自由、平等、和平的狀態，人不必服從于任何他人的意志，只需要按照自己認為合適的方式行動，其中最重要的是任何人不得侵害他人的生命、健康、自由或財產。但由于在這樣的自然狀態中不存在擁有權力的共同裁判者，在有人侵害他人的生命、健康、自由或財產時，缺少明確的成文法作為判斷是非、仲裁糾紛的共同尺度，也缺少一個依法辦事的共同裁判者，缺乏權力來支持公正的判決，使之得到執行。

于是，為了避免在自然狀態中的不便，保護人們的生命、自由和財產，通過以下兩步契約形成可以征稅的國家：首先，經所有人的一致同意，人與人相互之間簽訂契約組成一個政治社會，人們放棄自然法的裁判權和執行權，把它交給社會；然后，再由政治社會中的成員，依多數原則，成立一個服務于社會的信托機構即政府（統治者擁有最高統治權，擁有人們可以向其申訴的裁判權力），社會向政府授權來保護公民的生命、自由和財產，政府為履行職責而有權征稅。

在這樣的國家哲學基礎上，洛克認為，稅收在本質上是私人財產權的一種讓渡，而私人財產權先于政治社會、先于政府、更先于征稅機關而存在。稅收是用來保護私人財產權的經費，其自身是私人財產的一部分；政府并沒有自己的財產（作為私人的國王有自己的財產），其本質只是一組權力（僅限于用來保護每一個人及其財產），而這種權力也是派生性的，無論是立法權和行政權，都只不過是每個人把他的天賦權力或自然權利“讓渡給社會”而形成的。

那么，什么樣的征稅權是正當的？洛克認為，首先，征稅的目的必須合法，即稅收供養的國家必須因保護財產權（包括生命、自由和財產）而產生，并為此目的而運行；其次，一定要有納稅人的同意，而這種同意由議會來表達，即由議會決定征稅與用稅。

1688年光榮革命后，英國代議民主制不斷地鞏固并順利地向新國家類型轉型，對此洛克的理論奠定了比較可靠的思想基礎。18世紀的英國，正是在以洛克為代表的眾多思想家的影響下、在代議民主制下諸多國務活動者的努力下，于現實中逐漸地鞏固了現代國家制度，在財政上表現為稅收國家的逐漸成型。眾所周知，洛克的理論還為美國獨立建國奠定了思想基礎。

結語

本文是要說明，在西方稅收國家的興起過程中，征稅的理由是如何發展的。西歐在9-10世紀興起的獨特的封建制度，不僅是經濟社會發展的權利保障基礎和現代稅收興起的來源，它的契約性質還為有關各方提供了征稅的理由。

而在近代早期（16-17世紀），學者們發展出社會契約論來承接封建契約關系下的征稅理由。

其中，霍布斯與洛克基于前人的理論與英國的經驗，建構起比較完善的社會契約論來表達以下觀點：國家的正義與征稅的理由來自民眾自由的同意；個人是本源和目的，而社會和國家是派生等等。但二人從不同的自然狀態起點出發，分別得出了支持專制君主制度（為保護個人安全）和議會民主政治（為保護生命、自由與財產）的不同結論。

不過，需要注意的是，在洛克那個時代，所謂的民眾是相對抽象的，并不指人人或所有人。那個時代的國家，并不掌握所有人的姓名，甚至連確切的民眾數量與分布狀況都搞不清楚。參與國家管理的，只有部分貴族或者精英人士，在地方層次上充當陪審員、充當民兵的普通人數量很少。在那時，甚至也不是所有的人都納稅，提供主要財政收入的合法稅種仍是傳統的直接稅（各等級依其地產而納稅），窮人按慣例不需要納稅。

那時的思想家，普遍地持有一種貴族理性主義的觀點：只有少數精英才擁有智慧去發現什么東西對人民有利，普通人并沒有這樣的智慧，也不可能對人類生活的重要領域做出貢獻。這樣一種對征稅理由的論證，可以稱為“為民征稅”。在后來的盧梭等思想家看來，這么做還遠遠不夠，不僅要為民征稅，而且必須“由民征稅”，即征稅與用稅的權力始終控制在民眾手中，才構成征稅的真正理由。

（作者劉守剛為上海財經大學教授，經濟學博士、法學博士，研究方向為中國財政史、西方財政思想史。著有《何以帝國：從財政視角再看中華史》《國家的財政面相》《打開現代：國家轉型的財政政治》《財政中國三千年》等，主編“財政政治學譯叢”“財政政治學文叢”“財政政治學視界論叢”等三套叢書，并在得到App上開設音頻課程“中華帝國財政30講”。）