在當前中國的快速城市化進程中，存在土地城市化快于人口城市化的現象。而在土地城市化的過程中，新城新區的面積和數量快速增長。地方政府普遍把新城新區建設作為城鎮化的抓手和突破口，但在總量上卻導致新城新區規劃標準高、投資規模大。大規模建設的新城缺乏可支撐的產業和人口，難以實現規劃目標，導致地方政府財政壓力增加，債務風險加劇。

一、新城建設的土地制度背景

城市擴張是經濟發展的結果。新經濟地理學表明，城市經濟中存在分享固定投入（sharing）、勞動供求高效匹配（matching）、廠商和勞動力之間相互學習（learning）三個規模經濟效應，使得密度與距離兩個變量成為影響城市發展效率的重要因素。高人口密度和接近市場有利于發揮高效率的分享、匹配和學習效應，從而使城市能夠避免浪費土地資源。

無論是城市的擴張還是新城的建設，本質上是將農業用地轉化為城市用地的過程。在一個競爭性的土地市場上，任何一塊土地都會分配給能支付最大租金的人。在一個單中心城市，各產業依據其所能支付的土地價格自市中心向外分布于城市的不同區位，城市的邊界最終收止于地塊租金等于支付農業用地租金的位置。城市人口增長、生產效率提升、居民收入提高，產生了對城市居住和生產生活不斷增長的用地需求，提升了城市中心地塊的產出價值和稀缺程度；而通訊、通勤、運輸工具等技術發展方便了人們的職住分離，降低了城市生產生活的成本和地塊區位的重要性。產出和成本兩端的不斷變化，推動了城市邊界的擴張。

在城市規模的不斷擴張下，根據“中心-外圍”城市體系理論，對單中心城市來講，當產品運輸成本足夠高或者產品的產出規模經濟較低時，隨著人口的增長和離中心城市距離的增加，地塊的市場潛力不斷增長，城市會在市場潛力足夠高的外圍地塊出現次中心。

由于價格機制不健全、產權保護不規范、城市規劃不科學，中國當下的城市擴張和新城建設出現了一些低效率現象。

首先，土地交易未能實現依市場供需關系匹配。土地利用效率較高的東部地區建設用地指標反而被收緊，土地利用效率不高的中西部地區建設用地指標富余。中西部地區的地方政府出于追求經濟增長和財政增收的目的，將大量土地超低價出讓，致使土地利用效率低下。

其次，現行土地制度中缺乏有效的產權保護，征地價格低廉。在土地公有制下，城市土地歸國家所有，農村土地歸集體所有，當農業用地轉為城市用地后，由地方政府將地塊使用權出讓給投資方，并對原土地使用者提供相應補償?，F行征地制度是在計劃經濟下形成的，以征收地塊的農業年產值作為補償基準，而不是以地塊潛在的市場價值作為補償標準。即使近年來各地已提高了征地補償標準，但這個標準仍遠低于土地的實際價值。比如，即使在經濟較發達的浙江省，2014年新執行的征地補償標準中，耕地、其他農用地（除林地以外）和建設用地的一類地區最低補償標準僅為5.4萬元/畝，遠低于土地被征用后的商業價值。

最后，缺乏科學的土地規劃。政府僅須對市場機制無法調節的不具排他性的公共土地資源（如公園、綠地等）做出合理規劃，而應將其他排他性的地塊交由市場機制配置。但現實情況是，國家總體層面的土地資源未按照市場供求規律來配置。2003年后，在人口大量向東部沿海地區集中的同時，建設用地指標配置卻相對傾向于中西部人口流出地。2009年之后，隨著經濟增長速度下滑，政府用刺激投資的方式來拉動經濟增長，建設新城成了一個手段，結果導致大量新城建設在中西部人口流出地。

二、新城建設的現狀與趨勢：數據分析

本研究將新城新區定義為：承載一定規模人口，并為這些人口提供較完整的城市生產生活功能的具有較清晰邊界的片區。故本研究所統計的新城數據是具有較為成熟的城市綜合服務功能的新城新區，不包含工業園區、大學園區、科技園區等“功能單一”的片區。

本研究手工搜集了截至2014年年底在建或建成新城的規劃，建立了全國281個地級及以上城市（不含直轄市、拉薩、近年新設市）及其所轄縣已開建新城新區的規劃數據，包括規劃面積、規劃人口、新城區和主城區間的距離。規劃面積和規劃人口的數據來源于新城區管委會網站的新城概況。若該新城沒有管委會網站，則從該市的總體規劃和省市官媒報道中摘錄。新城和主城區距離則是由百度測距得到的新城管委會（建設指揮部）到該市政府的距離。若該新城未設管委會，則用新城地標建筑代替；若該市政府已搬離主城區，則使用主城區區政府代替。

根據按上述標準搜集的數據，全國281個地級及以上城市（除京、津、滬和拉薩）中有272個城市有在建或已建設完成的新城新區。

遺憾的是，新城建設并沒有實現土地的高效利用。新城特征的統計分布如表1所示。在可以找到新城規劃數據的樣本中，新城新區規劃面積加總達6.63萬平方公里，規劃人口達1.93億人，平均每個城市建有2.5個新城。

而且，在當前的土地制度下，城市的邊界、新城的選址和規劃都偏離了土地的有效利用狀態。新城的平均規劃人口密度為8090人/平方公里，僅為2000年全國平均城市人口密度的63.5%。新城規劃得非常大，平均超過42萬人和100平方公里，而且建設得離所在老城特別遠，平均距離達到25公里。特別是2008年全球金融危機后，地方政府普遍將新城建設作為了遏制經濟下行的手段，地方政府獲批的新城規劃數量和面積增長迅速（2008年281個城市已開建新城面積總和為1.76萬平方公里，2014年擴大到6.63萬平方公里）。

由于新城建設包括大量地方政府舉債進行的基礎設施投資，新城規劃是否高效關乎新城未來的發展前景。全國各地方城投債發行量和新城新區設立的歷年情況如圖1所示，可以看到，用城投債度量的地方政府債務增長趨勢是與新城建設相一致的。

研究發現，規劃密度更高、距離主城區更近的新城更具效率，能通過其自身的經濟增長和稅收收入，幫助地方政府償還前期債務，降低地方政府負債率；而2009年后地方政府大規模的新城建設，忽視了新城規劃的重要性，建設了大量規劃標準高、投資規模大、遠離主城區的新城，并且大量新城建設在人口流出的中西部地區。規劃密度低、遠離主城區的新城建設推高了地方政府的負債率，特別是中西部地區、中小城市和人口流出地的負債率。

三、土地產權保護對新城建設的影響

現代經濟學研究表明，良好的產權制度對實現經濟繁榮有重要作用。好的社會制度同時具有兩大作用：支持私人契約關系，對政府和其他利益集團不利于民眾的行為進行限制。大量文獻佐證了，“把權力關在籠子里”促進了經濟增長。

產權制度的完善有利于資源在市場交易中實現有效配置。如果土地產權明晰并且得到了有效的保護，開發商和初始土地產權所有者可以自由交易，那么被征地者無法要求獲取超額收益，否則開發商會選擇其他地塊；而開發商也無法壓低租金，否則會有其他競爭者進入。是故，完善的土地產權保護制度能保障土地資源在市場交易中被有效配置。有研究發現，有效的土地產權保護方便了土地交易，促進了投資，提升了農地生產效率。在中國，農地確權促進了土地流轉，優化了土地配置，提升了土地利用效率。

盡管新城規劃和建設總體上存在低效現象，中國不同城市建設新城的效率仍然有很大差異，與當地的土地產權保護有關。由于在土地一級市場上，地方政府擁有很強的“談判能力”，使得征地成本被壓低，進而使土地出讓價格被壓低，這樣，價格機制便難以引導土地資源的有效利用。反之，在土地產權保護較好的城市，征地成本和土地出讓價格更接近土地的邊際產出，使得地方政府采取了更有效的新城發展模式。

制度是長期形成的，具有很強的韌性和穩定性。歷史上的制度會通過影響當前的制度環境，從而對當前社會的各個方面產生影響。

即便是在計劃經濟時期，南方地區仍較北方保留了較多的市場經濟活動。上世紀七十年代初，南方地區的一些生產隊就有推行家庭聯產承包生產的舉措，這在當時是很冒風險的，既反映了當地民眾發自內心的呼聲和對產權的渴望，也有賴于當地政府的接受。等到七十年代末全國范圍內開始推廣家庭聯產承包責任制的時候，南方地區更早正式實施了這項糧食生產方式的轉變。

因此，實施家庭聯產承包責任制的時間節點能較準確地反映出各地區土地產權保護傳統的強弱。本研究選取各地實施家庭聯產承包責任制的時間先后順序作為衡量當地土地產權保護傳統的指標。

一個地方的社會制度是有其歷史傳承的，基于這種認識，我們用家庭聯產承包責任制實施的時間作為農村土地產權保護傳統的度量。良好的土地產權保護是價格作為土地價值發現功能的保障，使得交易價格接近于土地價值。在不完善的市場機制下，一個城市擁有越好的土地產權保護，土地配置越趨于市場競爭，其土地初始所有者越能獲得較高的土地補償，地方政府的征地成本也越高，進而使得土地出讓價格也越高、越接近于地塊價值。

四、研究結論及政策啟示

利用一套手工收集的城市層面新城建設面板數據，并與城市層面的土地產權保護傳統變量進行匹配后，本研究證實，在控制了城市土地的產出效率和其他特征后，土地產權保護傳統越好的城市，其土地出讓價格越高。

進一步地，關于新城建設的模式，本研究發現，家庭聯產承包責任制實施的時間越早，這樣的城市土地產權保護傳統越好，這些城市的新城規劃面積更小、密度更高、離主城區更近。特別是，2009年之后，當建設新城被普遍用來作為遏制經濟下滑態勢的手段，在土地產權保護良好的城市，其新城的規劃和建設更有效率，從而使得之后的政府負債率有所緩解。

值得注意的是，在經濟平穩運行時，地方政府還相對會結合本城市實際發展需求考慮新城建設項目，將產出和效率納入新城規劃的考慮因素中，這時土地產權保護傳統對新城規劃并未起到突出作用。而2009年之后，當地方政府面臨經濟下行態勢，需要進行大規模經濟刺激時，效率和可持續發展往往不再是地方政府決策時的重要考量，此時良好的土地產權保護傳統對新城規劃的效率就具有重要保障作用，部分緩解了新城發展缺少內在潛力和有效支撐的問題。

新城建設本質上是經濟發展中城市的擴張行為，應遵循經濟規律。本研究發現，土地產權保護傳統這一制度性因素對中國城市發展模式有重要的影響，產權保護的優劣程度影響了城市擴張對經濟規律的遵循程度。城市是國民經濟增長的載體，城市化水平的持續提升是國家實現現代化的必由之路。要實現這一目標需要對土地產權的良好保護，以形成反映土地價值的價格體系，進而形成高效的城市發展和區域經濟增長格局。

本研究以中國的新城建設模式為例，再次印證了制度對經濟運行效率的重要性。良好的產權保護不僅使價格更接近資源的價值，使資源得到有效配置，同時能夠及時限制政府做出低效的經濟決策。這對正在逐步建立現代經濟制度的發展中國家具有重要的借鑒意義。

（作者陸銘是上海交通大學安泰經濟與管理學院教授，常晨是上海交通大學安泰經濟與管理學院博士生，王丹利是上海對外經貿大學國際經貿學院助理教授。本文原刊于《經濟研究》2018年第6期，原題：“制度與城市：土地產權保護傳統有利于新城建設效率的證據”。作者對原文進行了較大篇幅改寫，具體技術細節請參考原文。經授權刊用。）