編者按

4月18日，由中國(guó)（深圳）綜合開(kāi)發(fā)研究院支持、深圳市馬洪經(jīng)濟(jì)研究發(fā)展基金會(huì)主辦的“2022年度深圳街道治理‘金秤砣’觀評(píng)榜發(fā)布會(huì)”在銀湖CDI大廈舉辦。以下為馬洪基金會(huì)首席研究員、深圳市先行示范區(qū)（社會(huì)組）專家范軍現(xiàn)場(chǎng)發(fā)言內(nèi)容，現(xiàn)整理以饗讀者。

毛主席說(shuō)“沒(méi)有調(diào)查就沒(méi)有發(fā)言權(quán)”。我們說(shuō)，“沒(méi)有比較就沒(méi)有觀評(píng)權(quán)”。通過(guò)比較才能觀察和評(píng)價(jià)，單一的數(shù)據(jù)是沒(méi)有價(jià)值的。沒(méi)有同類項(xiàng)的比較，誰(shuí)知道誰(shuí)長(zhǎng)得高？誰(shuí)長(zhǎng)得矮？我們只有在對(duì)比的過(guò)程中，才能知道長(zhǎng)處、短處、特色在哪兒。

今年的項(xiàng)目把深圳的74個(gè)街道納入進(jìn)來(lái)，深汕合作區(qū)沒(méi)有納入進(jìn)來(lái)，因?yàn)檎w情況不太一致，我們聚焦在“街道”層面，并沒(méi)有評(píng)價(jià)哪個(gè)街道工作做得好，或者做得不好，我們不發(fā)獎(jiǎng)項(xiàng)，只是告訴大家真實(shí)74個(gè)街道的現(xiàn)狀、情況如何，有一些常識(shí)性的問(wèn)題需要回到研究的視野中間來(lái)。我們?nèi)ツ?月份和郭院長(zhǎng)一起啟動(dòng)這個(gè)項(xiàng)目，整整接近10個(gè)月左右的時(shí)間，才把看起來(lái)很簡(jiǎn)單的事情做完。

我們?cè)谶@個(gè)過(guò)程中的工作看似蠻簡(jiǎn)單，但是工作量還是不小，還有不完美的地方。評(píng)價(jià)主要的依據(jù)是2021年4月28，中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的意見(jiàn)》，這是中央最高的指示，響應(yīng)十九大、二十大的精神，社會(huì)組織發(fā)揮智庫(kù)的作用去解決這些問(wèn)題。基層治理是國(guó)家治理的基石，只有把基石打牢、治理好，深圳先行示范區(qū)才有可能真正先行示范。我們是在力所能及的情況下去解決在基層和社區(qū)治理的過(guò)程中的問(wèn)題。社區(qū)也是街道內(nèi)設(shè)的一些部門(mén)，包含在街道中，未來(lái)希望通過(guò)這個(gè)體系逐步去完善。

第一年做的稍微粗淺一點(diǎn)，我們希望明后年有更多更新的做法。中央非常重視基層治理的工作，在國(guó)家治理體系能力中間，街道領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)，街道看起來(lái)只是初級(jí)單位，但是沒(méi)有想到他們的事情那么忙、那么累，他們要承擔(dān)的責(zé)任沒(méi)有邊界，誰(shuí)都可以給他們發(fā)指令。但是如何做呢，對(duì)他們提出了很高的要求。

行政執(zhí)行能力應(yīng)對(duì)街道下放綜合管理權(quán)、統(tǒng)籌權(quán)。街道有統(tǒng)籌權(quán)，但它往往沒(méi)有辦法去履行，不像規(guī)劃、建設(shè)部門(mén)，它不能決定我要建什么。要通過(guò)別人給它，它才能選擇配合。未來(lái)深圳在基層治理改革過(guò)程中還有很多路要走，必須去做更多的事情，包括重大的執(zhí)法權(quán)。400多項(xiàng)綜合執(zhí)法權(quán)也開(kāi)始給到街道。但如何去做？

說(shuō)到常住人口的覆蓋，搞建設(shè)說(shuō)來(lái)了就是深圳人，搞福利就看戶籍、非戶籍，這種差別的待遇應(yīng)該如何去彌補(bǔ)，把服務(wù)做到位？還有為群眾服務(wù)的能力，政府服務(wù)、公共服務(wù)的能力，包括市容、物業(yè)管理、流動(dòng)人口、業(yè)委會(huì)的成立都和街道有非常密切的關(guān)系。

以前覺(jué)得好像我們和街道沒(méi)有關(guān)系，現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)每個(gè)人都和街道有很密切的關(guān)系，包括社會(huì)組織的培育、引導(dǎo)，也是街道主要的工作，做得好不好也要靠街道。

議事協(xié)商能力，就是通過(guò)基層的協(xié)商民主、居委會(huì)、居民聽(tīng)證方法去解決這些事項(xiàng)，還有應(yīng)急管理能力、風(fēng)險(xiǎn)防范、應(yīng)急物資。今天沒(méi)辦法一一對(duì)這些事項(xiàng)做評(píng)價(jià)。在明年也會(huì)一項(xiàng)一項(xiàng)搞，還有平安建設(shè)能力，矛盾化解，減少法院的壓力，進(jìn)行源頭治理。現(xiàn)在慢慢開(kāi)始在升級(jí)去做這些矛盾解決、心理服務(wù)。

中央對(duì)街道的要求越來(lái)越高，我們74個(gè)街道真正能夠滿足或者能夠響應(yīng)中央的號(hào)召做到這些嗎？還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，同時(shí)對(duì)社區(qū)的書(shū)記提出了很多的要求。他們說(shuō)我們很難做到，真的很難，包括黨建統(tǒng)籌、社會(huì)參與、居民自治、群眾動(dòng)員、社區(qū)服務(wù)、法治建設(shè)、德治倡導(dǎo)、公益慈善、智慧數(shù)字、組織保障等等，形成輻射聯(lián)動(dòng)。為了老百姓在社區(qū)街道生活的更加幸福，對(duì)社區(qū)的書(shū)記們提出了非常復(fù)雜、嚴(yán)苛、很高的要求標(biāo)準(zhǔn)。我們需要保障他們的人員、編制、經(jīng)費(fèi)，但是部分街道和社區(qū)又非常不均衡。

中央對(duì)街道和社區(qū)高期待、高要求，我們不能認(rèn)為自己做的還不錯(cuò)。以前一招鮮，覺(jué)得只要一點(diǎn)做的好就很牛，都是拿一個(gè)招牌菜打天下，但是現(xiàn)在需要把所有的菜都做好，街道面臨壓力挑戰(zhàn)就非常大。馬洪基金會(huì)作為一個(gè)民間的社會(huì)組織，雖然沒(méi)有那么多的財(cái)力、通道去做評(píng)價(jià)，但我們建立了一個(gè)評(píng)價(jià)的模型。

第一，“信息易獲取”，不用走關(guān)系、花很多時(shí)間就可以獲得。

第二，“效度可信任”，沒(méi)有抽樣公司做滿意度調(diào)查，沒(méi)有主觀性，都是客觀的數(shù)據(jù)。

第三，“操作很簡(jiǎn)便”，同樣都是街道辦所承擔(dān)的職責(zé)大同小異，數(shù)據(jù)也要能夠比較，同類項(xiàng)大家一樣的可以去比較，建立這個(gè)模型的過(guò)程中也花了很多時(shí)間。一開(kāi)始的目標(biāo)是建立一個(gè)基礎(chǔ)的信息框架，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，目前也達(dá)到了這個(gè)條件。

第四，“可觀察的指標(biāo)體系”，未來(lái)也會(huì)擴(kuò)充進(jìn)去，做出清晰的指引來(lái)。第一年的工作基本上是從0到1，我們面對(duì)街道辦事處這樣一個(gè)治理單位，還沒(méi)達(dá)到評(píng)價(jià)的程度，現(xiàn)在只能是觀察、評(píng)議。

這項(xiàng)工作的重點(diǎn)在于能否拿到政府的預(yù)算，預(yù)算很重要，我們最后落腳點(diǎn)是財(cái)政的決算，街道的財(cái)政預(yù)算花在哪兒，誰(shuí)來(lái)花、花多少、花的績(jī)效如何？這就是所有問(wèn)題的關(guān)鍵。不要聽(tīng)口號(hào)、宣傳，哪兒投錢(qián)多，哪件事情就最重要。《預(yù)算法》是很重要的依據(jù)。它要求所有的政府預(yù)算必須公開(kāi)，所以我們借助預(yù)算的結(jié)果，這是合理合法的。其實(shí)我們現(xiàn)在很擔(dān)心，會(huì)不會(huì)評(píng)價(jià)幾年之后不公布了？政府公開(kāi)取消這一條？我們有時(shí)候想，做了很多會(huì)不會(huì)對(duì)改革是一種傷害？希望不要發(fā)生這樣的情況。

我們的數(shù)據(jù)完全是可靠的，都是法定的，比如說(shuō)人口數(shù)據(jù)來(lái)自七普公報(bào)，總?cè)丝跀?shù)量、0到15歲、老年人口等等，各個(gè)情況的數(shù)據(jù)都是很清晰很真實(shí)。調(diào)研這部分?jǐn)?shù)據(jù)也花了很多心思，有的公開(kāi)不完全，有的不愿意告訴你。我們花了兩個(gè)月的時(shí)間，按照街道板塊列的數(shù)據(jù)才有用，包括年度的決算。最早是從預(yù)算報(bào)告入手，但是發(fā)現(xiàn)它沒(méi)有規(guī)則，因?yàn)轭A(yù)算其實(shí)是草案，都是想什么寫(xiě)什么。只有決算報(bào)告才是全國(guó)統(tǒng)一的一級(jí)目標(biāo)、二級(jí)目標(biāo)、三級(jí)科目，最后用了決算報(bào)告的數(shù)據(jù)。為了等74個(gè)街道的決算報(bào)告，時(shí)間拖的比較長(zhǎng)，但這些都是必須公開(kāi)的。還有年度總結(jié)及環(huán)保部門(mén)、城管部門(mén)對(duì)我們街道的評(píng)價(jià)，可以做一些參照的數(shù)據(jù)。

我們用的這些內(nèi)容的信息都是有來(lái)源的，沒(méi)有一個(gè)自己編造或者計(jì)算出來(lái)的數(shù)據(jù)，都是真實(shí)的記錄，然后做一些比較。比較多了就會(huì)出現(xiàn)很多的子表格，每個(gè)排序就是一張表。我們列出來(lái)，大家看會(huì)有一個(gè)直觀的效果，包括成立的時(shí)間，歷史長(zhǎng)的街道和新的街道有什么樣的區(qū)別；包括區(qū)劃面積、人口密度、工作站管轄的面積；男女比例，從老年人口數(shù)據(jù)也能看出深圳養(yǎng)老的問(wèn)題真的夸大化，其實(shí)沒(méi)有那么復(fù)雜，進(jìn)入老齡化的街道也就是3個(gè)，大部分都非常年輕的。

我們通過(guò)數(shù)據(jù)可以比較出來(lái)，不能只是看個(gè)案，還有一個(gè)重要的是“行政編制”，街道行政編制、事業(yè)編等等，真正滿編制的也就是2個(gè)街道。有的街道只有40%實(shí)有數(shù)，但占著這個(gè)位置去干別的事情。還有地均多少平方公里要花多少的治理成本，包括人員福利、公用支出、項(xiàng)目支出費(fèi)用。還有一般公共支出、社會(huì)保障、采購(gòu)、城管、城市社區(qū)支出，包括衛(wèi)生健康、工作站的費(fèi)用、機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、三公經(jīng)費(fèi)。有的街道有100部公車，有的街道5部公車。還有用車購(gòu)置和維護(hù)費(fèi)用、信息公開(kāi)各種各樣的支出。行政處罰的件數(shù)、訴訟、矛盾調(diào)解成功率，每個(gè)表街道都有一個(gè)排序。

從這個(gè)過(guò)程中看，我們希望未來(lái)這個(gè)觀評(píng)榜是開(kāi)放式的，大家一起投入深圳的基層治理，能夠給它提供一系列效能的支持，可以去改變一些方法，通過(guò)這些方法能夠看到一些內(nèi)容的成果轉(zhuǎn)化。另外可以為政府各個(gè)街道去提供一些咨詢，然后如何更好的按照黨中央的要求提升能力建設(shè)體系、提高效能，我們馬洪基金會(huì)也愿意去做顧問(wèn)的服務(wù)，這是社會(huì)組織應(yīng)該承擔(dān)的。我們?nèi)椭⒒鶎尤プ鲞@樣的評(píng)價(jià)，這是未來(lái)發(fā)展的方向。

數(shù)據(jù)非常多，我簡(jiǎn)單拿3個(gè)有代表性的數(shù)據(jù)分享一下。74個(gè)街道轄區(qū)面積、人口規(guī)模差異巨大，治理難度很大。比如從面積上看，最大和最小差57倍，人口最多和最少的差49倍，密度上看差391倍。有的說(shuō)地方大了人少，管理難度很低。這是不一定的，還有一些別的問(wèn)題，例如森林防火、治安、清掃，都需要很多人。可以說(shuō)人多反而好，房子建滿了，路也窄，管理難度反而下降。因?yàn)榇蟛糠秩瞬恍枰覀兎?wù)，他們自己做生意、自己創(chuàng)業(yè)、自己管自己。很多的地方問(wèn)題比較多，看到區(qū)劃面積最大、最小的，人口多、少的，之后是密度。我們的密度應(yīng)該是世界之“最”，一平方公里有那么多人在這兒居住。到某個(gè)社區(qū)也是，某一個(gè)社區(qū)一平方公里十幾萬(wàn)人，真的是世界之“最”。

下一步我們具體細(xì)化，社區(qū)的人口數(shù)也是動(dòng)態(tài)、流動(dòng)性的數(shù)據(jù)。看到這樣一些變化可以發(fā)現(xiàn)，未來(lái)的治理難度是屬地的責(zé)任加上人口密度，服務(wù)群體的數(shù)量會(huì)帶來(lái)一定的變化。

關(guān)于編制的問(wèn)題，誰(shuí)來(lái)干活？這個(gè)基層那么重要，總要有一幫精兵強(qiáng)將來(lái)做這件事情。新的編制、事業(yè)編，配置不均衡，有的行政編制很多，300多個(gè)，有的只有幾十個(gè)。它和面積沒(méi)有關(guān)系，編制少的面積還比較大。這個(gè)編制有可能是歷史原因形成的，原來(lái)有那么多人，現(xiàn)在還是這么多人。把編制凍結(jié)不增加，其實(shí)也不合理。事業(yè)編制有的多，有的少，每個(gè)街道都有上千人在服務(wù)，福田可能沒(méi)有那么多。這些人從哪兒來(lái)？大部分是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。福田區(qū)公布了勞務(wù)派遣，最多500個(gè)。有些街道沒(méi)有公布，我們也沒(méi)法做比較，但是它隱含在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中間。很多購(gòu)買(mǎi)服務(wù)變成了合同，但我們看不見(jiàn)，所以都很難做比較。

對(duì)于這部分人，我們可以想象到真正大部分活都是臨時(shí)工在干。我們要長(zhǎng)治久安，需要的是穩(wěn)定的基層治理隊(duì)伍，這才是根本的問(wèn)題。我們街道很多行政事業(yè)編制人員經(jīng)常被抽調(diào)到上級(jí)部門(mén)去干活，占著編制不在街道干活。其實(shí)應(yīng)該是反向的，這就出現(xiàn)了很大的問(wèn)題。

支出的部分，2021年的決算報(bào)告總支出差別也很大，最高的28億，最小的1.46億。每個(gè)支出平均下來(lái)，人均管轄的總支出乘以七普人口，花費(fèi)這些錢(qián)的成本就出來(lái)了。我們經(jīng)常講地均、稅收，深圳比新加坡差一點(diǎn)點(diǎn)。我們是高產(chǎn)地，講稅收貢獻(xiàn)率。現(xiàn)在看看管理成本一平方公里要花多少成本？還有很多投融資，會(huì)發(fā)現(xiàn)很多數(shù)據(jù)深挖下去做進(jìn)一步的比較，還是可以為治理工作有一些很好的建議。

因此，在促進(jìn)深圳街道（社區(qū)）基層治理體系與能力現(xiàn)代化方面，我們主要建議有3點(diǎn)：

第一，深圳市街道辦事處工作規(guī)則是1993年出的，后來(lái)就沒(méi)有改過(guò)。上海改了4次，每3年修改一次，最近又有新的街道辦工作條例。全國(guó)有30多個(gè)和我們差不多的省會(huì)城市都有街道辦工作條例，責(zé)任權(quán)利、職責(zé)都很明確的規(guī)定。深圳街道那么重要，原來(lái)還說(shuō)要撤掉，不可能，沒(méi)辦法弄。還是要呼吁人大代表立法，盡快修訂出臺(tái)新的街道辦事處的條例。原來(lái)的還是生效的，這部分是職責(zé)法定化，現(xiàn)在每個(gè)區(qū)域的街道職責(zé)不一樣，有的最高25條，有的最少十幾條，都很含糊。

第二，職責(zé)法定之后費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，一個(gè)街道根據(jù)實(shí)際的發(fā)展情況需要多少人多少錢(qián)？現(xiàn)在街道支出取決于各個(gè)區(qū)里財(cái)政的水平，區(qū)里有錢(qián)街道就花錢(qián)多。我們看龍崗是最舍得在街道花錢(qián)的，占總預(yù)算30%以上，很多只占百分之幾。是否可以以各個(gè)街道實(shí)際的治理需求配備人力和財(cái)力預(yù)算，把各個(gè)部門(mén)在街道花的錢(qián)也算在街道里？

第三，“雙向評(píng)價(jià)”應(yīng)該是兩個(gè)方面，街道和社區(qū)只有被評(píng)價(jià)的權(quán)利，很多該區(qū)政府做的事情都派發(fā)到街道，它們不但不給錢(qián)，不給資源，還要評(píng)價(jià)你，這是很尷尬一點(diǎn)。我們建議反向評(píng)價(jià)，我們社區(qū)街道代表、屬地轄區(qū)所有老百姓，他們滿意不滿意，他們安全不安全，他們幸福不幸福，可以由街道社區(qū)代理老百姓向上評(píng)價(jià)。職能部門(mén)對(duì)我們服務(wù)做的夠不夠，教育、文體、衛(wèi)生、健康各種服務(wù)好不好，這樣的評(píng)價(jià)就可以有一個(gè)比較好的方向。包括公共事業(yè)、煤氣水電費(fèi)的評(píng)價(jià)機(jī)制，構(gòu)建一種群眾的滿意度作為街道績(jī)效能力評(píng)價(jià)。

不是矛盾越多就治理不好，所有的矛盾產(chǎn)生都和社區(qū)沒(méi)有一分錢(qián)的關(guān)系，只是在這個(gè)屬地而已，就是機(jī)制的問(wèn)題。街道的社工也很辛苦，沒(méi)有勞動(dòng)法的保障，沒(méi)有很多的福利。重要的事情我們要共同去努力，為深圳的治理現(xiàn)代化，把我們74塊基石打牢打好做扎實(shí)，我們的基石就會(huì)越來(lái)越穩(wěn)。

我今天利用這個(gè)時(shí)間簡(jiǎn)單做個(gè)介紹，希望后續(xù)所有的街道、組織和馬洪基金會(huì)一起共同去推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化。