對幼兒園的“小學化”傾向，我國教育部門多年前就開始進行治理。2011年12月末，教育部發出《教育部關于規范幼兒園保育教育工作防止和糾正“小學化”現象》的通知，要求各地對幼兒園教育“小學化”現象和小學違規舉行入學考試的現象進行督察和整改。2016年3月1日起施行的新版《幼兒園工作規程》（中華人民共和國教育部令第39號）明確規定：“幼兒園不得提前教授小學教育內容，不得開展任何違背幼兒身心發展規律的活動。”

但這么多年過去，幼兒園的小學化問題還是普遍存在。這是為何?治理幼兒園小學化問題的艱難過程，反映出我國依法治教的困境。

行政規章治教效力有限

困境之一:治理教育問題多依據行政規章，而行政規章“頭疼醫頭，腳疼醫腳”，效力有限。

我國禁止幼兒園小學化，是由教育部門對幼兒園提出要求，這是典型的行政規章。這一行政規章，對體制內的幼兒園是有約束作用的，尤其是公辦幼兒園。但是，這一規定只針對體制內的幼兒園，卻不對社會培訓機構對幼兒開展的小學化培訓項目進行治理。

如此治理幼兒園小學化，結果可想而知。在很多公立幼兒園門外，就有社會早教培訓機構的培訓班招生廣告，這讓家長極為困惑：幼兒園內去小學化，幼兒園外到處都是小學化的培訓機構招生廣告，這樣的話，幼兒園去小學化有何意義?面對家長的質疑，有的幼兒園就悄悄進行小學化教育，而家長也積極配合，在上級部門檢查時，稱幼兒園已經做到去小學化。

還有的幼兒園則堅持去小學化，對此，家長便選擇以腳投票，不送孩子去幼兒園，而去上社會上的早教培訓班。不少地方的幼兒園出現大班“空巢”現象，孩子們被家長送到社會上的學前班或小升初銜接班學習。

今年2月，教育部辦公廳、民政部辦公廳、人力資源社會保障部辦公廳、國家工商行政管理總局辦公廳印發《關于切實減輕中小學生課外負擔開展校外培訓機構專項治理行動的通知》，決定聯合開展校外培訓機構專項治理行動，切實減輕中小學生課外負擔。這一《通知》明確規定,校外培訓機構不得進行提前教學、超綱教學。一些人認為，針對幼兒的提前教學（小學化教育）也由此被禁止，但具體看《通知》，專項治理要實現的目標是減輕中小學課外負擔，并不涉及幼兒教育。所以，針對幼兒的超前教學反而被這一《通知》確定了“合法”地位，很多培訓機構迅速把提前教學下移到幼兒階段。

這次教育部的通知，把社會早教培訓機構也納入治理范疇，從規章角度消除了治理學前教育小學化的盲區。但是，僅有一紙通知是不管用的。問題有二。

一是治理學前教育、義務教育階段的超前教育，是一個系統工程，不是教育部門一家的事，要處理錯綜復雜的利益問題。因此，應該制訂禁止超前教育法，這也是發達國家治理超前教育，維護基本教育秩序的經驗。針對現實中越演越烈的超前教育問題，只由行政部門發文進行治理，給人的感覺是，這只是在應對輿論，而非要真正解決問題。這樣的治理會停留在文件層面，而難以落地。

二是對無證無照的早教機構，誰來進行監管?最近國家有關部門對校外培訓機構的摸底調查顯示，在有的地方，具有合法資質的培訓機構不到一成，培訓市場充斥著無照以及有照無證的沒有合法培訓資質的機構。根據教育部等四部門聯合印發的上述《關于切實減輕中小學生課外負擔開展校外培訓機構專項治理行動的通知》，專項治理的對象，主要是無證無照，以及有照無證的沒有合法培訓資質的教育培訓機構。該《通知》要求，所有無證無照機構必須辦出辦學許可證和營業執照才能繼續辦學；所有有照無證機構必須辦出辦學許可證，否則只能在營業執照規定的范圍內經營，不能舉辦教育培訓。這一整頓思路完全依法依規，沒有問題。可是，當有資質的教育培訓機構不到一成時，這怎么整頓、治理?

整頓的結果無非有二。一是所有沒有資質的機構全部取締，但由于培訓需求依舊存在，于是，有證有照的培訓機構生意火爆，且由于供不應求，培訓收費極可能大幅上升，但老百姓對天價培訓會很不滿。與此同時，由于無證無照機構被強制叫停，退費糾紛會大幅增加。二是等治理“風頭”過后，無證無照機構重出江湖，這類機構會和整頓之前一樣，處于灰色地帶，由于沒有到教育部門審批，因此教育部門不管；由于沒有進行工商注冊，因此工商部門也不管。教育培訓亂象依舊。

不合理監管助力無資質培訓機構瘋長

我國各地為何會有這么多培訓機構，而且沒有合法資質的遠多于有合法資質的教育培訓機構?這是有關部門必須思考的。沒有合法資質的教育培訓機構多，與對教育培訓機構的審批、注冊、監管體系有關。

對教育培訓機構，我國強調前置審批，要求既要有辦學許可證，又要有營業執照，這看上去很嚴格，可以保障培訓機構的培訓資質。可是，由于審批、注冊門檻高，有的機構辦不出辦學許可證，因此，干脆選擇無證無照，或者有照無證經營。而有意思的是，對無證無照機構，監管部門反而顯得是在有意放縱，于是這些機構野蠻生長。由于不是合法的教育培訓機構，因此，這些機構舉辦的培訓項目不備案，搞提前教學沒有任何約束；同樣，由于不是合法的教育培訓機構，也不必準備風險準備金，提前教育、破產關門卷款而逃的問題，主要發生在這些機構。而在問題曝光后，有關部門往往第一時間回應:這是非法機構，以此推卸監管責任。

建立聯合監管執法體系，是消除監管灰色地帶的一個辦法。但是，如果建立聯合監管體系管用，沒有合法資質的培訓機構一樣不可能存在這么久，而變為老大難問題了。為此，必須轉變監管思路。

與提高審批注冊門檻相反，從滿足市場需求和對所有培訓機構進行有效監管出發，有必要降低審批注冊門檻。我國所有營利性的教育培訓機構，可實習統一的工商注冊。注冊之后，如從事教育培訓，則該機構必須到教育主管部門對其培訓項目進行備案，根據備案，教育部門可掌握該培訓項目，進而評價其是否進行超前教育，同時可要求培訓機構按項目學費的一定比例在專門賬戶存入準備金。即實行工商注冊+教育培訓備案+風險準備金制度，這是更適合監管我國教育培訓機構的監管體系。

這一監管體系把所有培訓機構都納入監管，進入門檻可能不高，但是，增加了培訓機構的供給，可促進培訓機構之間的良性競爭，以督促這些機構更好服務學生。這遠比之前的審批前置監管（由于審批門檻高，造成大量機構游離在監管體系之外難以治理）更有利于促進我國培訓市場規范發展。

對社會早教機構的監管，也是如此。審批注冊門檻高導致很多早教機構游離在監管之外；就是管住了有資質的培訓機構，這些非法機構的小學化教育誰來管?為此，需要改革對培訓機構的審批監管辦法。要降低準入門檻，把所有培訓機構都納入監管體系。

依法治教是糾正教育領域亂象的前提

困境之二:依法治教與追求教育政績矛盾，評價地方政府的教育作為，不是依法治教成效，而是中高考升學成績。

依法治教，要求行政部門履行教育監管責任，依法監督學校、幼兒園依法依規辦學。但是，近年來各地都存在學校、幼兒園不依法依規招生、辦學，但地方教育部門卻不聞不問，甚至把違規辦學視為創新探索的問題。比如，有的所謂特色幼兒園，不過是對小學化教育進行包裝的幼兒園;《義務教育法》明確規定實施義務教育的中小學不能有重點校、重點班，但有的中小學打著教育方法探索的旗號，對學生進行分班。

不依法治教，與教育評價體系單一，是我國基礎教育的兩方面重要問題。這兩者本屬于不同范疇，依法治教是辦學規范問題，評價體系是教育價值理念問題。但是，現在很多地方的教育部門和學校均把這兩個問題混為一談。在有的地方，為追求升學成績，讓教育政績更好看，地方教育部門不愿意推進均衡義務教育發展，依舊采取“錦上添花”的方式配置教育資源方式，保留重點校。其結果必然是由于學校辦學質量差距大，家長希望孩子進好小學，由此催生幼升小擇校熱。既然好的小學在招生中對學生進行知識測試，為讓孩子進好學校，家長也就不得不對孩子進行小學化教育。

地方教育部門的重要責任是維護基礎教育秩序，而非追求升學成績。用升學成績評價一地教育部門的作為和貢獻是錯誤的。因為教育部門不能只服務于少數升學的學生，而要讓每個學生享有公平而有質量的教育。如果只用升學成績評價地方教育部門，教育部門就不會重視薄弱學校的建設，也不會對少數名校的違規招生、辦學行為加以治理。只要違規招生、辦學是為了搶生源，提高學生考試分數，地方教育部門就傾向于選擇視而不見。像幼兒園小學化、小學應試化、學校對學生進行圈養教育、義務教育學校勸退差生（縱容學生輟學）等問題，地方教育部門治理的態度并不積極。

社會輿論把這歸因為教育評價體系單一，是目前的升學考試評價體系導致我國基礎教育形成“從幼兒園開始準備高考”的局面。但其實，這是以評價體系的問題，縱容不依法治教。或者說，是不依法治教，放大了單一評價體系的弊端。這也是我國和日韓等國基礎教育的不同之處。日韓等國的高考競爭也特別激烈，可是，日本韓國等國學校的辦學卻沒有被應試化，就是說，考什么才教什么，教什么才學什么。這是因為，學校辦學必須依法依規，不能因有升學壓力，就只重視與升學相關的科目教學，把非升學考試科目邊緣化。

簡單地說，學校辦學的首要目的，是給學生這一階段應該有的教育，至于學生要升學，那是學生個體在接受完整教育基礎上的選擇。學校不會把學生升學作為自己的辦學目標，更不會以升學名義把違規辦學合理化。

因升學評價體系單一，進而幼兒園小學化，小學連基本的義務教育課程也不開齊，這是對基礎教育秩序和生態的嚴重破壞。這本質是不依法治教，而非評價體系的問題。如果只強調評價體系方面的問題，那么，在評價體系短時間內無法做出根本性調整的情形下，地方教育部門和學校更可能對不依法辦學心安理得；而就算改革評價體系，為追求教育成績和政績，地方教育部門依然會選擇不依法治教。

解決我國當前教育的問題，應該區分依法治教和教育評價體系問題，這兩者不能混為一談。在筆者看來，依法治教是更緊迫的問題，是維護基礎教育秩序的前提。在依法治教基礎上，再改革教育評價體系，才能真正優化教育環境。離開了依法治教，教育規律就會被叢林法則替代，而學生的人格與身心則會被叢林法則傷害。