對幼兒園的“小學(xué)化”傾向，我國教育部門多年前就開始進(jìn)行治理。2011年12月末，教育部發(fā)出《教育部關(guān)于規(guī)范幼兒園保育教育工作防止和糾正“小學(xué)化”現(xiàn)象》的通知，要求各地對幼兒園教育“小學(xué)化”現(xiàn)象和小學(xué)違規(guī)舉行入學(xué)考試的現(xiàn)象進(jìn)行督察和整改。2016年3月1日起施行的新版《幼兒園工作規(guī)程》（中華人民共和國教育部令第39號）明確規(guī)定：“幼兒園不得提前教授小學(xué)教育內(nèi)容，不得開展任何違背幼兒身心發(fā)展規(guī)律的活動。”

但這么多年過去，幼兒園的小學(xué)化問題還是普遍存在。這是為何?治理幼兒園小學(xué)化問題的艱難過程，反映出我國依法治教的困境。

行政規(guī)章治教效力有限

困境之一:治理教育問題多依據(jù)行政規(guī)章，而行政規(guī)章“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”，效力有限。

我國禁止幼兒園小學(xué)化，是由教育部門對幼兒園提出要求，這是典型的行政規(guī)章。這一行政規(guī)章，對體制內(nèi)的幼兒園是有約束作用的，尤其是公辦幼兒園。但是，這一規(guī)定只針對體制內(nèi)的幼兒園，卻不對社會培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對幼兒開展的小學(xué)化培訓(xùn)項目進(jìn)行治理。

如此治理幼兒園小學(xué)化，結(jié)果可想而知。在很多公立幼兒園門外，就有社會早教培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)班招生廣告，這讓家長極為困惑：幼兒園內(nèi)去小學(xué)化，幼兒園外到處都是小學(xué)化的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)招生廣告，這樣的話，幼兒園去小學(xué)化有何意義?面對家長的質(zhì)疑，有的幼兒園就悄悄進(jìn)行小學(xué)化教育，而家長也積極配合，在上級部門檢查時，稱幼兒園已經(jīng)做到去小學(xué)化。

還有的幼兒園則堅持去小學(xué)化，對此，家長便選擇以腳投票，不送孩子去幼兒園，而去上社會上的早教培訓(xùn)班。不少地方的幼兒園出現(xiàn)大班“空巢”現(xiàn)象，孩子們被家長送到社會上的學(xué)前班或小升初銜接班學(xué)習(xí)。

今年2月，教育部辦公廳、民政部辦公廳、人力資源社會保障部辦公廳、國家工商行政管理總局辦公廳印發(fā)《關(guān)于切實減輕中小學(xué)生課外負(fù)擔(dān)開展校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項治理行動的通知》，決定聯(lián)合開展校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項治理行動，切實減輕中小學(xué)生課外負(fù)擔(dān)。這一《通知》明確規(guī)定,校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不得進(jìn)行提前教學(xué)、超綱教學(xué)。一些人認(rèn)為，針對幼兒的提前教學(xué)（小學(xué)化教育）也由此被禁止，但具體看《通知》，專項治理要實現(xiàn)的目標(biāo)是減輕中小學(xué)課外負(fù)擔(dān)，并不涉及幼兒教育。所以，針對幼兒的超前教學(xué)反而被這一《通知》確定了“合法”地位，很多培訓(xùn)機(jī)構(gòu)迅速把提前教學(xué)下移到幼兒階段。

這次教育部的通知，把社會早教培訓(xùn)機(jī)構(gòu)也納入治理范疇，從規(guī)章角度消除了治理學(xué)前教育小學(xué)化的盲區(qū)。但是，僅有一紙通知是不管用的。問題有二。

一是治理學(xué)前教育、義務(wù)教育階段的超前教育，是一個系統(tǒng)工程，不是教育部門一家的事，要處理錯綜復(fù)雜的利益問題。因此，應(yīng)該制訂禁止超前教育法，這也是發(fā)達(dá)國家治理超前教育，維護(hù)基本教育秩序的經(jīng)驗。針對現(xiàn)實中越演越烈的超前教育問題，只由行政部門發(fā)文進(jìn)行治理，給人的感覺是，這只是在應(yīng)對輿論，而非要真正解決問題。這樣的治理會停留在文件層面，而難以落地。

二是對無證無照的早教機(jī)構(gòu)，誰來進(jìn)行監(jiān)管?最近國家有關(guān)部門對校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的摸底調(diào)查顯示，在有的地方，具有合法資質(zhì)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不到一成，培訓(xùn)市場充斥著無照以及有照無證的沒有合法培訓(xùn)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)。根據(jù)教育部等四部門聯(lián)合印發(fā)的上述《關(guān)于切實減輕中小學(xué)生課外負(fù)擔(dān)開展校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)專項治理行動的通知》，專項治理的對象，主要是無證無照，以及有照無證的沒有合法培訓(xùn)資質(zhì)的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。該《通知》要求，所有無證無照機(jī)構(gòu)必須辦出辦學(xué)許可證和營業(yè)執(zhí)照才能繼續(xù)辦學(xué)；所有有照無證機(jī)構(gòu)必須辦出辦學(xué)許可證，否則只能在營業(yè)執(zhí)照規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營，不能舉辦教育培訓(xùn)。這一整頓思路完全依法依規(guī)，沒有問題。可是，當(dāng)有資質(zhì)的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不到一成時，這怎么整頓、治理?

整頓的結(jié)果無非有二。一是所有沒有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)全部取締，但由于培訓(xùn)需求依舊存在，于是，有證有照的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)生意火爆，且由于供不應(yīng)求，培訓(xùn)收費(fèi)極可能大幅上升，但老百姓對天價培訓(xùn)會很不滿。與此同時，由于無證無照機(jī)構(gòu)被強(qiáng)制叫停，退費(fèi)糾紛會大幅增加。二是等治理“風(fēng)頭”過后，無證無照機(jī)構(gòu)重出江湖，這類機(jī)構(gòu)會和整頓之前一樣，處于灰色地帶，由于沒有到教育部門審批，因此教育部門不管；由于沒有進(jìn)行工商注冊，因此工商部門也不管。教育培訓(xùn)亂象依舊。

不合理監(jiān)管助力無資質(zhì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)瘋長

我國各地為何會有這么多培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，而且沒有合法資質(zhì)的遠(yuǎn)多于有合法資質(zhì)的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)?這是有關(guān)部門必須思考的。沒有合法資質(zhì)的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)多，與對教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的審批、注冊、監(jiān)管體系有關(guān)。

對教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，我國強(qiáng)調(diào)前置審批，要求既要有辦學(xué)許可證，又要有營業(yè)執(zhí)照，這看上去很嚴(yán)格，可以保障培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)資質(zhì)。可是，由于審批、注冊門檻高，有的機(jī)構(gòu)辦不出辦學(xué)許可證，因此，干脆選擇無證無照，或者有照無證經(jīng)營。而有意思的是，對無證無照機(jī)構(gòu)，監(jiān)管部門反而顯得是在有意放縱，于是這些機(jī)構(gòu)野蠻生長。由于不是合法的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，因此，這些機(jī)構(gòu)舉辦的培訓(xùn)項目不備案，搞提前教學(xué)沒有任何約束；同樣，由于不是合法的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，也不必準(zhǔn)備風(fēng)險準(zhǔn)備金，提前教育、破產(chǎn)關(guān)門卷款而逃的問題，主要發(fā)生在這些機(jī)構(gòu)。而在問題曝光后，有關(guān)部門往往第一時間回應(yīng):這是非法機(jī)構(gòu)，以此推卸監(jiān)管責(zé)任。

建立聯(lián)合監(jiān)管執(zhí)法體系，是消除監(jiān)管灰色地帶的一個辦法。但是，如果建立聯(lián)合監(jiān)管體系管用，沒有合法資質(zhì)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)一樣不可能存在這么久，而變?yōu)槔洗箅y問題了。為此，必須轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路。

與提高審批注冊門檻相反，從滿足市場需求和對所有培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效監(jiān)管出發(fā)，有必要降低審批注冊門檻。我國所有營利性的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，可實習(xí)統(tǒng)一的工商注冊。注冊之后，如從事教育培訓(xùn)，則該機(jī)構(gòu)必須到教育主管部門對其培訓(xùn)項目進(jìn)行備案，根據(jù)備案，教育部門可掌握該培訓(xùn)項目，進(jìn)而評價其是否進(jìn)行超前教育，同時可要求培訓(xùn)機(jī)構(gòu)按項目學(xué)費(fèi)的一定比例在專門賬戶存入準(zhǔn)備金。即實行工商注冊+教育培訓(xùn)備案+風(fēng)險準(zhǔn)備金制度，這是更適合監(jiān)管我國教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管體系。

這一監(jiān)管體系把所有培訓(xùn)機(jī)構(gòu)都納入監(jiān)管，進(jìn)入門檻可能不高，但是，增加了培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的供給，可促進(jìn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)之間的良性競爭，以督促這些機(jī)構(gòu)更好服務(wù)學(xué)生。這遠(yuǎn)比之前的審批前置監(jiān)管（由于審批門檻高，造成大量機(jī)構(gòu)游離在監(jiān)管體系之外難以治理）更有利于促進(jìn)我國培訓(xùn)市場規(guī)范發(fā)展。

對社會早教機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，也是如此。審批注冊門檻高導(dǎo)致很多早教機(jī)構(gòu)游離在監(jiān)管之外；就是管住了有資質(zhì)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，這些非法機(jī)構(gòu)的小學(xué)化教育誰來管?為此，需要改革對培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的審批監(jiān)管辦法。要降低準(zhǔn)入門檻，把所有培訓(xùn)機(jī)構(gòu)都納入監(jiān)管體系。

依法治教是糾正教育領(lǐng)域亂象的前提

困境之二:依法治教與追求教育政績矛盾，評價地方政府的教育作為，不是依法治教成效，而是中高考升學(xué)成績。

依法治教，要求行政部門履行教育監(jiān)管責(zé)任，依法監(jiān)督學(xué)校、幼兒園依法依規(guī)辦學(xué)。但是，近年來各地都存在學(xué)校、幼兒園不依法依規(guī)招生、辦學(xué)，但地方教育部門卻不聞不問，甚至把違規(guī)辦學(xué)視為創(chuàng)新探索的問題。比如，有的所謂特色幼兒園，不過是對小學(xué)化教育進(jìn)行包裝的幼兒園;《義務(wù)教育法》明確規(guī)定實施義務(wù)教育的中小學(xué)不能有重點校、重點班，但有的中小學(xué)打著教育方法探索的旗號，對學(xué)生進(jìn)行分班。

不依法治教，與教育評價體系單一，是我國基礎(chǔ)教育的兩方面重要問題。這兩者本屬于不同范疇，依法治教是辦學(xué)規(guī)范問題，評價體系是教育價值理念問題。但是，現(xiàn)在很多地方的教育部門和學(xué)校均把這兩個問題混為一談。在有的地方，為追求升學(xué)成績，讓教育政績更好看，地方教育部門不愿意推進(jìn)均衡義務(wù)教育發(fā)展，依舊采取“錦上添花”的方式配置教育資源方式，保留重點校。其結(jié)果必然是由于學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量差距大，家長希望孩子進(jìn)好小學(xué)，由此催生幼升小擇校熱。既然好的小學(xué)在招生中對學(xué)生進(jìn)行知識測試，為讓孩子進(jìn)好學(xué)校，家長也就不得不對孩子進(jìn)行小學(xué)化教育。

地方教育部門的重要責(zé)任是維護(hù)基礎(chǔ)教育秩序，而非追求升學(xué)成績。用升學(xué)成績評價一地教育部門的作為和貢獻(xiàn)是錯誤的。因為教育部門不能只服務(wù)于少數(shù)升學(xué)的學(xué)生，而要讓每個學(xué)生享有公平而有質(zhì)量的教育。如果只用升學(xué)成績評價地方教育部門，教育部門就不會重視薄弱學(xué)校的建設(shè)，也不會對少數(shù)名校的違規(guī)招生、辦學(xué)行為加以治理。只要違規(guī)招生、辦學(xué)是為了搶生源，提高學(xué)生考試分?jǐn)?shù)，地方教育部門就傾向于選擇視而不見。像幼兒園小學(xué)化、小學(xué)應(yīng)試化、學(xué)校對學(xué)生進(jìn)行圈養(yǎng)教育、義務(wù)教育學(xué)校勸退差生（縱容學(xué)生輟學(xué)）等問題，地方教育部門治理的態(tài)度并不積極。

社會輿論把這歸因為教育評價體系單一，是目前的升學(xué)考試評價體系導(dǎo)致我國基礎(chǔ)教育形成“從幼兒園開始準(zhǔn)備高考”的局面。但其實，這是以評價體系的問題，縱容不依法治教。或者說，是不依法治教，放大了單一評價體系的弊端。這也是我國和日韓等國基礎(chǔ)教育的不同之處。日韓等國的高考競爭也特別激烈，可是，日本韓國等國學(xué)校的辦學(xué)卻沒有被應(yīng)試化，就是說，考什么才教什么，教什么才學(xué)什么。這是因為，學(xué)校辦學(xué)必須依法依規(guī)，不能因有升學(xué)壓力，就只重視與升學(xué)相關(guān)的科目教學(xué)，把非升學(xué)考試科目邊緣化。

簡單地說，學(xué)校辦學(xué)的首要目的，是給學(xué)生這一階段應(yīng)該有的教育，至于學(xué)生要升學(xué)，那是學(xué)生個體在接受完整教育基礎(chǔ)上的選擇。學(xué)校不會把學(xué)生升學(xué)作為自己的辦學(xué)目標(biāo)，更不會以升學(xué)名義把違規(guī)辦學(xué)合理化。

因升學(xué)評價體系單一，進(jìn)而幼兒園小學(xué)化，小學(xué)連基本的義務(wù)教育課程也不開齊，這是對基礎(chǔ)教育秩序和生態(tài)的嚴(yán)重破壞。這本質(zhì)是不依法治教，而非評價體系的問題。如果只強(qiáng)調(diào)評價體系方面的問題，那么，在評價體系短時間內(nèi)無法做出根本性調(diào)整的情形下，地方教育部門和學(xué)校更可能對不依法辦學(xué)心安理得；而就算改革評價體系，為追求教育成績和政績，地方教育部門依然會選擇不依法治教。

解決我國當(dāng)前教育的問題，應(yīng)該區(qū)分依法治教和教育評價體系問題，這兩者不能混為一談。在筆者看來，依法治教是更緊迫的問題，是維護(hù)基礎(chǔ)教育秩序的前提。在依法治教基礎(chǔ)上，再改革教育評價體系，才能真正優(yōu)化教育環(huán)境。離開了依法治教，教育規(guī)律就會被叢林法則替代，而學(xué)生的人格與身心則會被叢林法則傷害。