【中國綠發會訊】編者按：生態環境部就《排污許可管理辦法》（修訂征求意見稿）（簡稱《征求意見稿》）公開征求意見，中國生物多樣性保護與綠色發展基金會法律工作委員會對此高度重視，誠邀相關領域專家學者與社會專業人士就《征求意見稿》提出意見與建議，共同推進排污許可制的全面實行。

現將王穎律師的建議分享如下：

關鍵字：排污許可；“一證式”管理；排污許可管理辦法；執行報告

《排污許可管理辦法》（修訂征求意見稿）及其修訂說明已于2023年3月27日在生態環境部官網公示，征求意見截止時間為4月24日。作為長期關注并親身參與排污許可制改革的法律專業人士，筆者認為，本次修訂《排污許可管理辦法》確有必要，該征求意見稿也基本符合當前重點工作需求。首先，在筆者看來，總結前段排污許可證質量核查工作經驗而形成的第四十五條，是本次修訂的最大亮點。由于排污單位數量龐大，發證時間相對倉促，排污許可證所記載的排污單位管理類別、基本情況、排污口信息、污染物排放許可限值等內容，常有錯誤。通過定期復核保證排污許可證記載內容完整、準確、規范，無疑是必要的。其次，第四十二至四十四條中對于清單式檢查、監測檢查、執行報告檢查的具體規定，也是對各地當前證后監管工作成功經驗的總結，較之前的規定更為明確、更具可操作性。再次，強調“非現場”監管方式的重要性，要求推動“差異化”執法監管，明確將排污單位的“環境風險”作為確定監管頻次和力度的標準之一，這些執法方式方面的規定，都是第四十一條值得肯定的地方。最后，對“綜合許可”的擴充（第四條），以及對“數據應用”的規定（第四十六條）都體現了本次修訂的與時俱進。

然而仔細閱讀征求意見稿的第五章“監督檢查”，不難發現，第四十條至第四十五條規定中的錯誤、漏洞、語焉不詳之處甚多。首先，第四十條將“排污許可日常管理、環境監測、執法監測聯動機制”作為監督檢查排污許可證執行情況的“監管機制”，是錯誤的。因為生態環境主管機關內部的排污許可審批、環境監測、環境執法三部門的“三監聯動”無法解決主管機關內部權責不清而造成的企事業單位疲于應對的局面，它只能算機關內部的工作流程。如果通過“三監聯動”這個工作流程無法產生明確、確定的行政決定，那么作為行政相對人的排污單位仍然處于風險中。正因如此，從行政相對人的角度，他并不關心機關內部流程，而不被行政相對人所關心的“三監聯動”，也就不能定位為某個職權部門的“監管機制”，因為監管機制用于解決管理方與被管理方的權力平衡問題，必定被雙方所高度關注。其次，第四十二條至第四十四條規定的清單式執法檢查、監測檢查、執行報告檢查，目標一致，都是檢查排污行為是否合規，因此盡管這三條措辭不同，但在實際內容上又多有重疊。這不禁引人發問：這三種檢查什么關系？三種檢查的頻次如何確定？如果這三種檢查分別由以上“三監”分別進行，那么如果三種檢查結果不一致，應怎么處理？這些問題，該征求意見稿都沒有解決。最后，第四十一條一方面規定按照“雙隨機、一公開”的要求開展執法檢查，也就是隨機抽取檢查對象和檢查人員，一方面又要推動差異化執法監管，并將排污單位環境風險作為確定檢查頻次和執法力度的標準之一。排污單位的環境風險往往取決于其選址、規模、原輔料、產品、生產工藝、管理水平等因素，因而是綜合考察多方面因素后得出的確定結論。以環境風險確定檢查頻次和力度，意味著需要把監管部門所考察的環境風險因素公開，檢查頻次和力度的確定過程也公開。這些信息和過程公開后，考慮到環境專業行政資源一向緊張，特別是對于環境風險大的檢查對象來說，對于檢查結果是否公正起到決定性作用的，是檢查人員的能力，而非檢查人員的隨機產生過程。因此可以認為，環境風險標準使得“雙隨機”原則毫無必要，到底怎么確定檢查頻次和力度，征求意見稿沒說清楚。

造成這些錯誤、漏洞、語焉不詳之處的原因，筆者認為，在于此次修訂的整體思路，是保證實現《關于加強排污許可執法監管的指導意見》中規定的至2023年年底和至2025年年底的兩個階段性任務，即“到2023年年底，重點行業實施排污許可清單式執法檢查，排污許可日常管理、環境監測、執法監管有效聯動”，以及“到2025年年底，排污許可清單式執法檢查全覆蓋，排污許可執法監管系統化、科學化、法治化、精細化、信息化水平顯著提升”。不可回避的是，這兩個階段性任務，距離實現國務院《控制污染物排放許可制實施方案》所規定的排污許可制改革的指導思想，即“統籌推進（經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設）‘五位一體'的總體布局和協調推進（全面建設社會主義現代化國家、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨）‘四個全面’的戰略布局”，和其基本原則，即“精簡高效、公平公正、權責清晰、公開透明”，相去甚遠。如果認為完成了這兩個階段性任務，就“基本形成”或“全面建立”了“以排污許可制為核心的固定污染源執法監管體系”，像《關于加強排污許可執法監管的指導意見》自己所認為的那樣，那就仍然無法解決排污許可制定位不清、企事業單位主體責任不落實、主管部門監管不到位的問題，排污許可制改革的初衷就無法實現。

為此，筆者建議，生態環境主管機關從更為全局的角度思考工作方向，把握行業特性，基于地方社會經濟發展水平、行政資源配置情況和社會管理能力等因素，借助立法、行政、司法及社會力量，在保證實現《關于加強排污許可執法監管的指導意見》中規定的至2025年的階段性任務后，持續完善證后監管體系。根據國務院《控制污染物排放許可制實施方案》所規定的排污許可制改革的指導思想和基本原則，筆者認為，與排污單位“自證守法”義務及超標報告制度相稱的，執法監管的核心內容應該是排污許可證年度執行報告的真實性。而以年度執行報告的真實性核查為抓手，也就必然解決了監管權力分散的問題。因此，符合排污許可制改革初衷的證后監管體系，應該是圍繞年度執行報告真實性檢查工作而建立的、監管權力集中統一、監管程序和內容確定、合規判定方法細致明確的一系列規定。加速這樣一系列規定的出臺和落地，是時代所賦予的使命。

整理/王敏娜 審/Yang 編/angel

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