近日，海南省海洋與漁業(yè)廳公布《海南省無(wú)居民海島開發(fā)利用審批辦法》。個(gè)人可申請(qǐng)開發(fā)無(wú)居民海島，引發(fā)熱議。

據(jù)國(guó)家海洋局《全國(guó)海島保護(hù)規(guī)劃》，我國(guó)擁有面積大于500平方米的海島7300多個(gè),海島陸域總面積近8萬(wàn)平方千米，海島岸線總長(zhǎng)14000多千米。而所謂“無(wú)居民海島”，指的是不屬于居民戶籍管理的住址登記地的海島?！度珖?guó)海島資源綜合調(diào)查報(bào)告》指出，我國(guó)無(wú)居民海島占海島總數(shù)的94%，而總面積僅為全國(guó)海島總面積的2%左右。星星點(diǎn)點(diǎn)的無(wú)居民海島，就大量散落在我國(guó)的廣闊海域中。

無(wú)居民海島確權(quán)遲緩

2003年，我國(guó)第一部針對(duì)海島的國(guó)家制度《無(wú)居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》施行，無(wú)居民海島利用活動(dòng)逐步納入法制化軌道。

2011年4月12日，國(guó)家海洋局聯(lián)合沿海有關(guān)省、自治區(qū)海洋廳（局）召開新聞公布會(huì)，向社會(huì)公布我國(guó)第一批開發(fā)利用無(wú)居民海島名錄，明確任何企業(yè)和個(gè)人可參與開發(fā)，有償使用無(wú)居民海島。

這批名錄涉及遼寧、山東、江蘇、浙江、福建、廣東、廣西、海南等8個(gè)省區(qū)，共計(jì)176個(gè)無(wú)居民海島。其中，廣東最多，福建次之。最大的是廣東珠海的二洲島，面積約8平方千米，最小的島是來(lái)自浙江舟山的小癩頭礁、明礁，面積均小于0.0005平方千米（約500平方米）。

但是，截至2016年底，通過(guò)開發(fā)利用批準(zhǔn)的無(wú)居民海島僅有17個(gè)。

其中，福建省有4個(gè)，遼寧、廣東、浙江各3個(gè)，河北、山東、廣西、海南各1個(gè)。17個(gè)島中，有10個(gè)被用于旅游開發(fā)，占絕大多數(shù)，其余用途還包括漁業(yè)開發(fā)、公共服務(wù)、交通運(yùn)輸、工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)。

盡管國(guó)家早向社會(huì)開放無(wú)居民海島使用權(quán)申請(qǐng)，但實(shí)際通過(guò)確權(quán)的卻寥寥無(wú)幾。

無(wú)人居住不等于無(wú)人開發(fā)

盡管“買島”誘人，但需明確的是，“無(wú)人居住海島”并不等于原始的“無(wú)人島”。盡管沒(méi)有戶籍意義上的常住居民，許多海島已經(jīng)被開發(fā)過(guò)，例如采集自然資源、引入商業(yè)項(xiàng)目等。以2011年第一批名錄中的無(wú)人居住海島為例，其開發(fā)程度和發(fā)展軌跡就非常不同：

《海南日?qǐng)?bào)》相關(guān)報(bào)道顯示，早在1996年，孫洪偉、孫洪杰的海南海景樂(lè)園國(guó)際有限公司就對(duì)這里進(jìn)行旅游開發(fā)。2000年前后，公司開始扭虧為盈，孫洪杰以打造中國(guó)熱帶海島度假精品為方針，開始打造高端度假休閑項(xiàng)目。

隨著海南省加快推進(jìn)國(guó)際旅游島建設(shè)，蜈支洲島獲得了越來(lái)越大的知名度。2016年，蜈支洲島升級(jí)為5A級(jí)旅游景區(qū)。從圖上看，蜈支洲島已經(jīng)建起了相當(dāng)規(guī)模的度假、娛樂(lè)設(shè)施和水上游樂(lè)項(xiàng)目。

大連蛤蜊島的開發(fā)歷程更為坎坷。事實(shí)上，當(dāng)?shù)卣缬虚_發(fā)意識(shí)，1982年就修建了一條1.7公里長(zhǎng)的跨海壩橋，以連通海島。之后，蛤蜊島交與當(dāng)?shù)厝顺邪_發(fā)，但連年虧損。

2003年，蛤蜊島交由莊河黃海岸大酒店開發(fā)，公司法人為鞠壽君。據(jù)《時(shí)代商報(bào)》采訪，鞠壽君以承包價(jià)300余萬(wàn)元，獲得了蛤蜊島50年的承包權(quán)。鞠壽君承包蛤蜊島不久后，國(guó)家即發(fā)布規(guī)定，允許個(gè)人、機(jī)構(gòu)履行申請(qǐng)審批程序后開發(fā)利用無(wú)居民海島。但這位“事實(shí)上的島主”至今尚未獲得確權(quán)。

蛤蜊島于2014年取得國(guó)家AAA級(jí)海島景區(qū)，2010年被評(píng)為遼寧省“十佳海島”。但另一方面，環(huán)境污染的爭(zhēng)議從未停止。據(jù)《中國(guó)海洋報(bào)》報(bào)道，跨海大壩的修建使得島嶼周圍的海流被隔斷，嚴(yán)重改變了該海域的自然屬性，導(dǎo)致蛤蜊島周邊灘涂形成了約1.3米厚的淤泥（圖中可見(jiàn)），影響當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)。2011年后，大連市將這一區(qū)域納入海岸帶整治修復(fù)項(xiàng)目，計(jì)劃拆除跨海大壩。但最新的衛(wèi)星圖顯示，跨海大壩依然存在。

福建省的烏山島，2011年也被收入了第一批開發(fā)利用無(wú)人島名錄。不過(guò)，它沒(méi)有立刻等到“島主”。三年之后，在福州舉行的世界海洋日暨國(guó)家海洋宣傳日啟動(dòng)儀式上，福建省海洋與漁業(yè)廳與省旅游局簽訂框架協(xié)議，推出首批20個(gè)無(wú)居民海島進(jìn)行旅游開發(fā)招商。烏山島這才正式開始了商業(yè)開發(fā)進(jìn)程。

據(jù)寧德網(wǎng)報(bào)道，福安市旅游部門將其規(guī)劃為甘棠鎮(zhèn)烏山島珍禽棲息觀賞園。從圖中發(fā)現(xiàn)，島上已加強(qiáng)了開發(fā)，目前呈現(xiàn)出非常規(guī)整的格局。

大連青魚坨子島在2008年之前曾吸引了資本的青睞。據(jù)《時(shí)代商報(bào)》報(bào)道，當(dāng)時(shí)對(duì)青魚坨子島的規(guī)劃是打造成海上高端旅游會(huì)所，投資方與當(dāng)?shù)卣呀?jīng)草簽了協(xié)議，但因?yàn)?008年爆發(fā)的金融危機(jī)，讓這個(gè)高端規(guī)劃仍停留在紙面上。

而今，高端會(huì)所沒(méi)有建起來(lái)，但植物似乎少了很多。這個(gè)島到目前尚未確權(quán)，在公開渠道中，也無(wú)法找到其實(shí)際開發(fā)者。而在我國(guó)更多散落的無(wú)人居住海島中，粗放的資源開發(fā)，還有很多。

確權(quán)成功的無(wú)人居住海島，只有極少數(shù)。

旦門山島是寧波市象山縣東南的一座無(wú)居民小島。據(jù)央廣新聞報(bào)道，2011年11月8日，旦門山島成為中國(guó)首個(gè)有明確使用權(quán)的無(wú)居民海島，“島主”為寧波龍港實(shí)業(yè)有限公司董事長(zhǎng)黃益民。當(dāng)時(shí)，已開發(fā)旦門山島數(shù)年的黃益民，通過(guò)完善項(xiàng)目文書和重新申請(qǐng)，獲得了確權(quán)證書。

旦門山島同樣是走的旅游娛樂(lè)性開發(fā)，但并未進(jìn)行大規(guī)模建設(shè)，特色定位于島上狩獵。衛(wèi)星圖顯示，相比十年前，旦門山島的植被更加茂密了，這種情況，在眾多的海島中并不多見(jiàn)。

想成為島主？先考慮下最低使用金

根據(jù)各用島類型的收益情況和用島方式對(duì)海島生態(tài)系統(tǒng)造成的影響，國(guó)家海洋局確定了一套無(wú)居民海島最低使用金的計(jì)算方法。

國(guó)家還規(guī)定，無(wú)居民海島出讓前，除了確定無(wú)居民海島等別、用島類型和用島方式，核算出讓最低價(jià)，還要在此基礎(chǔ)上對(duì)無(wú)居民海島上的珍稀瀕危物種、淡水、沙灘等資源價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，一并形成出讓價(jià)。出讓價(jià)作為申請(qǐng)審批出讓和市場(chǎng)化出讓底價(jià)的參考依據(jù)，不得低于最低價(jià)。

事實(shí)上，出讓價(jià)僅是使用海島的入場(chǎng)券，后續(xù)如何投入才是關(guān)鍵。以往，諸多粗放式開發(fā)，讓開發(fā)商陷入投資泥潭，形成惡性循環(huán)。愛(ài)島，則為之計(jì)深遠(yuǎn)?！皪u主”新奇，卻更意味著一份責(zé)任。