2023年1月4日開始，美國眾議院經過4天多共計15輪的投票，才最終以微弱的優勢將共和黨領袖凱文·麥卡錫選為議長。

本次選舉過程，也因此成為164年來美國最“難產”的議長選舉。美國的眾議院和議長為什么重要，以至于吸引全世界的目光關注此次選舉？熟悉美國政治的人會告訴你，這是因為眾議院管“錢袋子”，在美國政府的稅收與開支決定中起主導性的作用。

事實上，在西方歷史上，正是因為議會代表選民掌管了政府的錢袋子，可以對政府如何征稅、如何開支表示同不同意，議會才逐漸變得重要起來。進一步地，由于議會的存在和成功地制約了政府，掌握暴力機器的君主才被慢慢馴化為民主政府中的執政官。

美國政治學者羅伯特·達爾（1915-2014）曾經這樣總結西方現代國家制度的形成：“統治者需要取得被統治者的同意這一理念，一開始是作為一個征稅問題的主張而提出的，這一主張后來逐漸發展成為一種有關一切法律問題的主張”。在這里，他把統治者需要被統治者的同意視為現代政治的關鍵，并且肯定它跟西方現代國家誕生過程中的征稅主張有關。

現代稅收的根本原則是“經同意而納稅”，這種與征稅相關的“同意”是怎么產生的？應該說，它跟中世紀西方的稅收談判過程有關，也正是在稅收談判過程中才逐步形成了現代國家的主權行使者——代議制機構，西方國家也因此實現了向現代國家的轉型。

代議制機構的淵源

在公元5世紀前后，西羅馬帝國逐漸衰亡之際，原來居于北方的日耳曼部落，開始侵入帝國的領土范圍內，建立起許多日耳曼王國。征服西羅馬帝國的日耳曼部落，一開始并沒有多少公共權力的觀念，也不知道如何創建必要的政治組織與機構，權力集中度很低，行使權力的組織也較為原始。西歐地區在嘗試創建統一帝國（法蘭克帝國）失敗后，經過多年的戰爭和混亂，于公元10世紀前后，產生了一種較為穩定的封建制度，一種結合了原羅馬帝國的私人財產權觀念和原先日耳曼的人身依附關系的制度。

在封建制度下，日耳曼君主把土地以及土地上的人口分給自己的部下和侍從，或者將特定名號賜予已實際占據土地的武士首領，從而創造出一批大領主；大領主再把土地分給自己的下級，形成小領主；小領主可能再分封下去，直至最低一等的普通騎士。就國家類型來說，此時的西歐是以土地為支撐點的帝國，“國家的軍事制度與行政制度建立在土地所有的基礎上”。

由于封建社會的特點，在9-12世紀的西歐，權力和資源都分散在各級領主手中。當戰爭威脅迫在眉睫之際，或者為了贏得戰爭的勝利，君主就有必要采取某種形式，將分散在各領主與各團體手中的權力和資源加以集中，他們采用的形式就是召開等級會議。

本來在日耳曼國家形成之前，部落中就有遇到大事召集全體武士集會商議的習慣，商議時運用呼聲或敲擊武器的做法來表達是否同意。在日耳曼部落占領西羅馬帝國領土，并逐漸建立起各自的王國后，也有一些地方在特定時候，仍保留了這種貴族或自由民集會的傳統。

以英國為例，在1066年諾曼底公爵威廉入侵之前，英國就有所謂的“賢人會議”，由國王特別召集一些高級貴族來商議國事，地點并非一定，言論也不必有效果。另外還有所謂的評議會，主要召集中小貴族或地主參加，就有關生民利害的事務進行討論。后世學者普遍認為，這樣的“前議會”的存在，是西方出現代議制機構的重要路徑依賴條件。在世界其他地區，這樣的“前議會”在傳統國家并不多見，能發展出代議制機構的更加少見。

于是自12世紀開始，西歐國家的國王紛紛利用原有的集會議事傳統，突破封建制度下非傳遞性的結構特征(即國王的附庸的附庸，不是國王的附庸)，召開所有等級共同參加的等級會議。一開始，等級會議的主要功能是商議戰爭行動，并決定給國王繳納以幫助國王為名的助稅（或稱協助金）的形式和數量，在國王征稅人員缺乏或不足的情況下還要協助國王征稅。后來，等級會議也被用于商討國事、為國王提供咨詢意見，或者成為向國王請求某種法律或權利的講壇，并進而成為國王團結全國、創造國家意識及實施統治的工具，成為統治者在特定地區或整個領土范圍內獲取統治合法性的方式。

與原先眾領主林立的局面相比，等級會議的召開創造了一種“全國”的國家意識，為近代民族國家的產生奠定了基礎，此一階段的國家也因此被稱為“等級君主制國家”。不過，等級會議的出席者，代表的往往是許多不同的團體(地方的貴族會議、城市會議、宗教團體、團體協會等)而非個人，至少在一開始出席者本人也是權力的擁有者，有自己的權力工具(官員、法庭、財政，甚至自己的軍隊)。等級會議本身具有特殊性和臨時性，并不是一種制度、政治組織或者政府的常設機構。

在歷史上，西歐等級會議的過渡意義就在于，以此為起點，慢慢地發展出后世的議會民主制，并進而成為現代國家的標志性主權組織形式。嚴格地說，在歐洲國家中等級會議常見，但從等級會議順利地發展為議會民主制也不多見，而英國則是少數成功者中的典范。

德國學者奧托·欣茨（1861-1940）對此提出來的解釋是，這取決于等級會議是以身份團體（由血緣繼承的貴族代表組成）為基礎還是以領土為基礎（在一定領土范圍劃分選區選出代表）。在他看來，若以身份團體為基礎，只要與會者的特權與身份可以獲得保障，他們就愿意放棄集體立法的權利，或者甚至放棄集體征稅的權利；若以領土為基礎，這樣的議會就會鼓勵在全體會議層次上的合作，在結構力量上也更強大，更有能力抵制野心勃勃的統治者的招安和誘惑，也會因為被視為地方利益保護者而受到一定的約束。英國以領土為基礎的下議院的誕生，因此就具有關鍵性的作用。

美國學者埃特曼在此基礎上補充說，只有匈牙利、波蘭、瑞典和英國等少數國家發展出了較為有效的議會結構。但由于在匈牙利、波蘭這樣的國家，統治集團的成員資格是通過血緣世襲的，國家的力量因此受到了削弱，不能成功地發展出后世的議會民主制。而只有英國和瑞典這樣的極少數國家，擁有以領土為基礎的議會，而且能夠建立起官僚制（統治者抵制了精英集團把職務私有化的意圖，讓那些擁有專業教育資質和技能的候選人占據這些職位），這才成功地建立起較為有效的議會民主制。

等級會議對稅收表達同意

在中世紀的西歐，按照封建原則，國王應該靠自己的收入（領地收入和特權收入）生活，即“自營其生”。但封建制度也支持在緊急需要或確有必要時，封臣要盡一定的義務向封君提供財政幫助。這種緊急需要或確有必要，是稅收在現實中不斷發展的實質性理由，即各等級繳稅幫助國王應對危機（一般是戰爭）。但僅有實質性理由是不夠的，封君向封臣征稅還需要形式上的正當化，即在由封臣組成的等級會議上經過稅收談判表達同意后才能征稅，等級會議也正是作為征稅與控制征稅權的機構發展成為議會的。

前面說過，在封建關系中，國王和在他之下的各級封建主的權力來源是相同的，即都來源于土地財產，或者說他們各自的自由（貴族權利）依賴于自己擁有的財產。因此，國王與封臣之間的關系并非現代國家中的上下級權力隸屬關系，而在相當大程度上是私人與私人的關系。這樣一來，未經對方同意就征稅實質上等于剝奪對方的財產或者說侵犯自由?！巴狻痹谶@里就跟財產、自由緊密地聯系在一起。所以，等級會議的發展跟稅收談判（由各等級商議要不要給國王繳稅、繳稅多少等）緊密結合在一起。

那么，這樣一種由各等級組成的會議，為什么能夠談判稅收并在后來發展為能行使主權的議會呢？盡管議會的發展有前面說的日耳曼傳統、“賢人會議”或“評議會”的淵源，但在中世紀議會的主要淵源卻是司法性質的，即議會更多地被作為司法機構而獲得成長機會。

等級會議之所以有資格成為稅收談判的場所，是從封臣的一項義務發展起來的。從封君與封臣（或者說領主與附庸）的關系來看，附庸對領主的義務，除了服軍役、提供緊急幫助等義務，還有一項重要的義務就是參加領主法庭、擔任陪審員。在封建社會的治理中，各級領主法庭構成了日常社會治理的核心。在領主法庭中，領主主持法庭，附庸有義務出席法庭參加陪審，并給予決定性的意見。而且，附庸有權利只接受與他同一等級的貴族的審判。

對于處于封建體系最高等級的國王來說，除了領導戰爭保衛和平的職責，還有一項重要的職責就是維護國內秩序。在領地各歸領主治理的前提下，國王維護國內秩序主要體現為審理附庸之間的爭訟。國王正是通過召集自己的直接附庸（封臣）來共同審理、裁斷是非，才彰顯他在國內（不僅在自己的領地上）治理中的地位。因此，至少在封建社會的初期，司法是當時社會政治權力的核心形態。

就是說，雖然封建等級并不具有傳遞性（國王的附庸的附庸并非國王的附庸），但通過司法上的層層上訴機制（任何等級在權利受到侵犯而又得不到自己領主的法庭保護時，都可以向領主的上級領主直至王室法庭申訴），國王就可以向全國人民行使權力。國王發現，要維持和增強自己的權力，最好的辦法是盡力滿足人民對法律和秩序的要求。因此國王盡力通過法庭去鎮壓暴亂，強迫有權勢的人服從法庭作出的解決爭端的決議，由此取得對封臣和民眾更大程度的控制。

在如此的歷史背景下，由領主主持、附庸集體參加的法庭來商議并決定重大事項、實現對社會的治理，在當時是最為合法且最為自然的方式。突破封建制結構而由各等級（或其代表）共同參加的等級會議就起源于此，國王在軍事行動前要求各等級給予稅收（助稅）支持時，自然也被要求利用這樣的組織和方式。

在法國，由于長期不召開三級會議，在現實中表達稅收同意就由貴族組成的高等法院來進行（未經高等法院注冊不得征稅）。當然，在這方面英國的情況與法國稍有不同。由于威廉公爵在1066年征服了英格蘭，英國的國家機器在當時相對來說更發達一點，國王的權力也因此比較強大。不過，即便如此，12世紀時期英國的法學家格蘭維爾依然認為，對助稅給予同意的最佳地點是領主的法庭，因為如此給予的同意能夠對所有的人都產生約束力。這樣的觀點，對于“共同同意”國王去征稅的機構（議會）的演變，產生了重要的影響。正因如此，英國人在理論上一直將議會視作法庭而非立法機構，直至17世紀內戰以后才有變化。

議會中的稅收談判與控制征稅權

在等級會議中，就稅收問題進行談判并表達是否同意，其中的關鍵就在于由議會控制國王的征稅權。

在議會發展最為成功的英國，議會對國王征稅表達同意，有一個“從個別同意向集體同意”發展的過程。就是說，一開始國王召集貴族會議，是與每一個貴族（國王的直接封臣）單獨商議并尋求同意，后來是由貴族會議共同協商并集體表示同意，貴族會議發展的結果就是真正意義上的議會。比如，1254年英王亨利三世決定為王子購買西西里的王位，要求貴族們繳稅。但是與會貴族們認為，這不是王國的共同利益而是國王的個人利益，于是紛紛表示不同意。

更為重要的是，在后來的發展過程中不僅貴族可參加會議，而且平民也允許選派代表參加，如此才能算得上全體自由人對涉及所有人財產的稅收問題發表意見。平民選派代表參加會議，就是前面說到的基于領土的代議制機構（下院）的發展。

1295年，英王愛德華一世召集了包含平民院的完整議會（史稱“模范國會”），在詔書中陳述理由為：“凡利害及全國民者，不可不得全國民之同意也?！?340年，英王愛德華三世的法令重申：“不經過全國的教士、伯爵、男爵和其他貴族在議會給予的一致同意”，國王不能征收任何直接稅。這個原則從此就沒有動搖過，由此英國議會獲得了對稅收的批準權，議會的其他權力也在此基礎上逐漸產生。

1337-1453年的英法百年戰爭，給英國國王帶來了極高的財政需求，也為議會控制國王的征稅權提供了有利的契機。議會以稅收為餌，強迫國王答應以下的條件：沒有議會的授權和同意，國王不得征收任何稅收；議會可任命一個委員會，監督國王的財政支出，審查國王的賬目；稅收法案由下院提出等等。

由等級會議或者說議會來表示是否同意國王的征稅，不僅存在于英國，也廣泛存在于這一時期的西歐。

例如，構成現代西班牙一部分的卡斯蒂爾，在其《王國法典》（1567年）中宣稱：“如果沒有召集國會并取得議員的批準，就不得對整個王國征收任何課稅、貢納或其他稅收”。法國三級會議給國王的陳情書大多數也聲稱，“只有等級會議審查和批準的稅收才是合法的”。

在議會中談判稅收問題并進而控制國王的征稅權，是否能夠獲得成功？在不同國家的議會或者三級會議之間，這一點差別很大。最為成功的，顯然是具有強大議會傳統的英國。在16世紀，英格蘭議會不但繼續擴大自己對國王征稅的控制權，而且堅持要求“國王自營其生”：在正常情況下，王室的支出必須要用王領收入和關稅收入來支付，而不能征收其他常規性稅收。在17世紀早期英國的財政思想中，出現了“絕對財產權”原則，它以某種形式堅持“沒有國會的同意，國王的絕對權威不能也不應該改變任何人對物品和牲畜的產權，也不應該對同樣的物品和牲畜進行任何的課費”。

1625年繼位的英國國王查理一世，不打算承認議會在控制征稅權方面的權威，而使用國王特權強行獲取財政收入，最后的結果是釀成英國內戰。在1660年王政復辟后，議會對征稅權的控制基本成形。不僅征稅和借款要征得議會的同意，而且錢款的使用也由議會規定用途，這就直接限制和約束了君主的行為，并將其制度化。1688年光榮革命之后，議會更是通過一系列法律的頒布，真正控制了國王的征稅權，議會也就成為比較有效的代議制民主機構。

相比之下，法國的平民人頭稅在1439年就變成了常規稅種，無需三級會議同意即可征收，在16世紀之前成為一個固定的收入來源。在這一時期三級會議的會期不定，甚至長年不開會，即使開會也極少反對國王的要求。于是，在15世紀70年代英國法學家福蒂斯丘（1531或1533-1607）就總結說，“法國君主能夠隨意征稅，而英格蘭君主必須征得議會的同意”。之所以出現這樣的差別，其中一個重要原因是，英國的貴族一般沒有免稅權(非常罕見時才有)，高級教士和貴族都有義務繳納傳統的直接稅，因而有動力要求召開議會以保護自己的財產。而法國的貴族往往享有免稅待遇，沒有召開等級會議討論征稅問題的迫切要求。

貴族的免稅特權和國王的征稅權得不到代議機構的有效控制，是法國大革命爆發的重要原因。正像法國思想家托克維爾在《舊制度與大革命》一書中強調的，“14世紀，‘無納稅人同意不得征稅’這句格言在法國和在英國似乎同樣牢固確定下來”，“違反它相當于實行暴政，恪守它相當于服從法律”，可是在法國，“國王便可以不經國民合作便確定普遍稅則，而貴族只要自己享有免稅權，就卑鄙地聽憑國王向第三等級征稅，從那一天起便種下了幾乎全部弊病與禍害的根苗”。

在大革命之前法國長期不召開三級會議，到1789年在中斷175年后才召開。民眾再也不愿意失去對國王征稅權的制約了，甚至三級會議本身也被民眾拋棄。在大革命爆發后，第三等級將已經有名無實的三級會議改造為“國民議會”，并且賦予國民議會批準稅收的權力。革命期間國民議會又變成制憲會議，宣布廢除一切不合理的封建特權和賦稅，特別是什一稅，取消徭役和其他人身奴役等。于是，在法國經選舉產生的議會也全面奪回了對征稅的控制權。

結語

回到開頭提到的美國眾議院議長選舉之所以舉世矚目，是因為在美國聯邦憲法中明確規定“所有征稅議案應首先由眾議院提出”。美國聯邦憲法的這個規定，顯然照抄自英國議會之傳統，即在英法百年戰爭期間英國確立的稅收法案由下院提出的慣例。

本文意在說明，稅收的最根本特征是納稅人的同意，而納稅人的同意又由納稅人的代議機構表達。在歷史上，稅收談判與代議制機構是共同成長起來的。正因如此，歷史學家斯塔布斯感嘆道：“對王權的成功限制通常是以金錢為代價的，許多自由都以納稅為條件，納稅人和接收人都不以之為恥。”這一原則尤其在英國根深蒂固并成為根本性的政治原則，哪怕是在處理殖民地事務時，也被加以運用并特別強調。

老皮特在1766年1月14日的下院會議上，針對美洲殖民地的稅收問題發表意見時說：“王國沒有權力對殖民地征稅……征稅不是統治或立法權的一部分。稅收是平民的自愿贈予而且只有下院才能授予……（由于下院沒有殖民地的代表）在美洲的稅收中……我們在美洲贈予和授予的……不是我們自己的財產……而是陛下的屬民的財產?！闭驗橛羞@樣深厚的歷史基礎與民情，殖民地人民才會以“無代議士不納稅”為理由發起抗議，并進而發動獨立戰爭，現代政治也因此牢固地確立起納稅必得同意的原則。

由此可見，西方走向現代國家的歷程，就是一部人民在議會商議繳稅并要求政府采用規范稅收制度、停止任意侵犯私人財產權的斗爭史。

（作者劉守剛為上海財經大學教授，經濟學博士、法學博士，研究方向為中國財政史、西方財政思想史。著有《何以帝國：從財政視角再看中華史》《國家的財政面相》《打開現代：國家轉型的財政政治》《財政中國三千年》等，主編“財政政治學譯叢”“財政政治學文叢”“財政政治學視界論叢”等三套叢書，并在得到App上開設音頻課程“中華帝國財政30講”。）