為什么要重提公共住宅？

當(dāng)前，中國很多城市都在建設(shè)公共出租住宅，政府為此還提供專用土地鼓勵(lì)建設(shè)，很多開發(fā)商也非常重視公共住宅建設(shè)。但是公共住宅在中國并非新鮮事。改革開放前，各地政府就是城市里最大的房東，絕大部分居民都住在公共住宅或單位住宅。

但由于缺乏住房投資，城市住房嚴(yán)重缺乏，因此住房改革成為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要部分。改革的首要目的在于增加住房供給，如逐步取消單位分配住房，鼓勵(lì)公私各渠道資金投資建設(shè)商品房，以替代分配房；區(qū)分公共住宅的公共所有權(quán)和個(gè)人使用權(quán)，允許使用權(quán)流通；等等。

時(shí)過境遷，現(xiàn)在重提公共住宅的原因則大為不同，不是投資不足或供給不足，而是房價(jià)過高，導(dǎo)致可負(fù)擔(dān)的住房不足。因此，官方希望通過建造公共住宅，增加有效供給拉低房價(jià)，并以提供公共住房吸引人才，同時(shí)打擊炒房投機(jī)。

公共住宅是市場經(jīng)濟(jì)條件下住宅供應(yīng)的重要補(bǔ)充，是政府對(duì)住房供應(yīng)有效的干預(yù)手段。因此，公共住宅也是維護(hù)社會(huì)公平和穩(wěn)定的重要因素。租房也可以成為一種長期的居住方式，但前提是真正實(shí)現(xiàn)“租購?fù)瑱?quán)”。

現(xiàn)在有一個(gè)普遍的觀點(diǎn)，認(rèn)為一個(gè)社會(huì)的擁房率越高越好，但其實(shí)并非如此。哈佛大學(xué)聯(lián)合住房研究中心（JCHS）主任雷辛那斯教授(Nicolas P. Retsinas)認(rèn)為，高擁房率帶來的一個(gè)結(jié)果，就是將家庭有限的資金都凍結(jié)在住房上，導(dǎo)致沒有更多的活錢去運(yùn)轉(zhuǎn)，從而影響人才流動(dòng)和資金流動(dòng)。

2010年的普查數(shù)據(jù)顯示，發(fā)現(xiàn)主要發(fā)達(dá)國家中，擁房率高低與一個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)水平并非正相關(guān)。人均GDP超過七萬美元的瑞士，擁房率只有34.6%，而人均GDP不到四萬美元的西班牙和意大利，擁房率均超過了80%。可以看出，是否買房是一個(gè)社會(huì)文化問題而非經(jīng)濟(jì)水平問題。

美國公共住宅的歷程及失敗

目前，世界主要的發(fā)達(dá)國家都有提供公共住宅的經(jīng)驗(yàn)，比較成功的如新加坡，而比較失敗的如美國。這里以美國為例來考察一下公共住宅政策為什么會(huì)失敗。

首先來看美國整體的住房情況。根據(jù)2010年的人口普查數(shù)據(jù)，美國3.08億人口擁有1.32億套住房，獨(dú)棟別墅占67.3%，公寓占25.9%，還有6.8%是房車。私人擁房率從1999年的65.6%，上升到2005年的69%，次貸危機(jī)后的2010年下降至65.1%。

也就是說，仍有超過三分之一的美國人租房居住。按地區(qū)來看，大城市擁房率低，小城市高。按種族來看，白人擁房率最高，達(dá)72.3%，其次是亞裔62.9%，拉美裔50.5%，黑人最低，為46.8%。

住房政策是美國城市政策的基礎(chǔ)。主管美國住房的政府部門“住房與都市發(fā)展部”（HUD）提出了住房政策的四個(gè)原則：鼓勵(lì)公民買房；政府提供公共住宅，幫助低收入家庭租房；以政府建設(shè)促進(jìn)社區(qū)建設(shè)；保證住房問題上的公平。

具體到公共住宅政策上，美國走了一條非常曲折的道路。

大蕭條后的1937年，聯(lián)邦政府通過住房方案Housing ACT 1937，可以說是美國公共住宅政策的開始。法案確定聯(lián)邦政府全額資助公共住宅，由地方政府分散管理，以公有的出租住宅形式提供可負(fù)擔(dān)的住房。當(dāng)時(shí)，全美設(shè)立了3000多個(gè)公共住房局進(jìn)行大規(guī)模的公共住宅建設(shè)，以高層住宅為主，現(xiàn)在中國許多大型開發(fā)商做的就是當(dāng)年美國做過的事情。但由于問題太多，該法案從1973年起減少投資，1982年停止。

這其中一個(gè)經(jīng)典案例，就是在圣路易斯供黑人居住的高層公共住宅Pruitt–Igoe，由雅馬薩奇設(shè)計(jì)，1954年建成。起初因?yàn)楸憬莸幕A(chǔ)設(shè)施廣受入住的居民好評(píng)，但很快社區(qū)開始出現(xiàn)暴力事件， 治安不斷惡化，因此在1972年，政府又親手炸掉了它。

當(dāng)年美國建筑評(píng)論家詹克斯（Charles Jencks）還評(píng)論稱，“現(xiàn)代建筑于1972年7月15日下午3時(shí)32分，在美國圣路易斯城死去” ，這一天“現(xiàn)代主義建筑已經(jīng)死亡”。

在供應(yīng)方面，由于公共住宅需要可持續(xù)的投資，政府等于把包袱都背在了身上，從建造到維修，政府都得一直貼錢，導(dǎo)致政府資金很快短缺。因此聯(lián)邦政府從1964年起引入私人資金，并規(guī)定凡投資于公共住宅的開發(fā)商可以獲得公共補(bǔ)貼。但是馬上出現(xiàn)大量舞弊。

芝加哥有四棟Presidential Towers公寓，本身是被定義為公共住宅，政府出讓土地并給私人資本補(bǔ)貼，造好以后給窮人住。但等到建完后，居民全是中產(chǎn)及以上階層，窮人一點(diǎn)機(jī)會(huì)都沒有。私人資本往往只是借公共住宅的借口從政府拿補(bǔ)貼。因此到1980年，這一計(jì)劃也被迫終止。

1992年，美國國會(huì)通過HOPE-VI（Housing Opportunities for People Everywhere）法案，推翻了原來的理念，拆除舊公共住宅，代之以小規(guī)模、分散建造、低/多層的混合型公共住宅。

為什么會(huì)有這樣一個(gè)理念的轉(zhuǎn)變？因?yàn)榘炎≡诠沧≌娜思性谝粔K，最后帶來的隱患和社會(huì)代價(jià)無窮無盡。該法案的通過也標(biāo)志著美國傳統(tǒng)公共住宅政策的徹底失敗。

同時(shí)，政府從供應(yīng)方轉(zhuǎn)型為需求方。 HOPE VI 每年提供50億美元，改變公共住宅（即低收入者住房）的理念，提倡不同收入混合居住。

這一過程中提出過住房券（housing voucher）的想法：如果你覺得自己符合政府的低收入標(biāo)準(zhǔn)，被認(rèn)為有資格得到政府補(bǔ)貼，你就可以到住房部門把35%的工資轉(zhuǎn)到房管局，房管局給你一張券，讓你到普通住房市場找房，找好房子后，房租價(jià)格全部由政府來付，因?yàn)槟阋呀?jīng)把35%的工資交給了政府。而作為出租房的房東，雖然不是公共住宅，但是被加入了公共供給。

這個(gè)想法旨在改變低收入者集中在公共出租房的現(xiàn)象，讓他們可以分散到不同的社區(qū)中，以減少種族、收入隔離。雖然這個(gè)想法很好，但客觀上做不成。例如，我在芝加哥西郊的橡樹園（oak park）住過，周圍鄰居基本都是白人。如果他們的房子有空出來的想招租，租客需要填寫詳細(xì)的申請(qǐng)表，以符合社區(qū)的各項(xiàng)要求。

芝加哥公共住宅之殤

前面提到1937年聯(lián)邦政府的住房方案，同年伊利諾伊州政府也成立了獨(dú)立的芝加哥房屋委員會(huì)（CHA），該機(jī)構(gòu)的理事會(huì)委員由市長任命，其預(yù)算獨(dú)立于芝加哥市，主要依靠中央及州政府撥款。目的是清除芝加哥市內(nèi)被認(rèn)定為無法居住的貧民窟，并為退伍軍人提供可負(fù)擔(dān)的住房。目前CHA擁有超過5萬套出租房，其中包括21000套公寓，還管理著37000個(gè)獲得第八條款租金代金券（Section 8 vouchers，即政府為低收入的私有房租戶發(fā)放的住房券）的住戶。

從1937年到1950年代后期，芝加哥的公共住宅里大部分還是白人，主要是處于社會(huì)底層的意大利裔。到戰(zhàn)后美國高速工業(yè)化時(shí)期，許多黑人從農(nóng)村來到大城市，因此到1970年代，公共住宅里黑人占到了65%，到2000年更占到88%。但現(xiàn)在又發(fā)生了變化，墨西哥人涌進(jìn)來。到今天，芝加哥公共住宅的居民，有69%是黑人，27%是拉丁裔， 4%是白人、亞裔等。

同時(shí)，傳統(tǒng)的家庭結(jié)構(gòu)不存在了。早在1975年，就有研究表明，公共住房中傳統(tǒng)的父母-孩子家庭結(jié)構(gòu)幾乎不存在了，93%的家庭由單身女性為戶主。因?yàn)楹谌伺陨⒆雍茉纾缶涂梢砸》垦a(bǔ)貼，還可以領(lǐng)食物券，這幾乎類似于一項(xiàng)工作。但同時(shí)，住戶中有孩子的比例也在減少，從2000年的50%下降到2010年的35%。

有一個(gè)具體案例可以反映公共住宅的問題。芝加哥的卡布里尼-格林公共住宅（Cabrini-Green Homes）位于偏北的市中心區(qū)，始建于1941年，以意大利傳教士Frances Cabrini和William Green命名，分成卡布里尼連排多層住宅和格林花園高層住宅兩個(gè)片區(qū)，由3607個(gè)住宅單元組成，高峰時(shí)期居住了15000人。這里緊靠芝加哥最富裕的兩個(gè)社區(qū)——林肯公園和黃金海岸，以顯示政府讓低收入者也能住在最好區(qū)域的意愿。

從1950年到1969年，CHA 在這里建造了11個(gè)高層住宅項(xiàng)目，形成一個(gè)封閉的“超級(jí)街區(qū)”。但這樣一來，公共交通無法有效延伸到住區(qū)里，里面的低收入居民也被隔離在警方巡邏的范圍之外，因此治安情況非常糟糕。為了解決治安問題，1989年芝加哥房管局甚至創(chuàng)建了自己的警察局（CHAPD），這就必然和外面的警察系統(tǒng)出現(xiàn)矛盾，所以維持了十年就解散了。

此外，住宅項(xiàng)目的設(shè)計(jì)也出現(xiàn)了各種問題，包括高層住宅的居民安全和多層住宅的活動(dòng)場所。高層住宅樓道被設(shè)計(jì)成外廊，用鐵絲網(wǎng)包起來，外面可以看到里面。但即使這樣，不久還是出現(xiàn)了一個(gè)大案件，一個(gè)九歲的女孩被人強(qiáng)暴，死在了電梯間旁邊。其次，孩子們住在這也沒有什么地方可以玩耍，成天也不好好讀書，只好圍著垃圾桶玩，所以也很快出現(xiàn)治安問題。這又使得警車和警察成天盯梢、站崗，以維持秩序。

我曾經(jīng)調(diào)查過芝加哥兩個(gè)社區(qū)的孩子，請(qǐng)他們畫出自己的家是什么樣。左邊的畫來自住在公共住宅里的孩子，右邊來自芝加哥郊區(qū)別墅里的孩子。兩幅畫對(duì)比來看非常震撼。郊區(qū)的孩子畫了很大的鳥、花、樹和房子，公共住宅里的孩子則畫了一排排的窗戶，頂樓還有兩個(gè)人在互相廝殺。這就是公共住宅集中居住后的結(jié)果，對(duì)小孩子的心理影響也極為深刻。

為什么會(huì)出現(xiàn)這些問題？主要有以下幾個(gè)方面原因：

1）公共住宅里的居民構(gòu)成，隨時(shí)間發(fā)了巨大變化，居民從白人工薪階層，變?yōu)闊o處可去的黑人、窮人，出現(xiàn)種族問題、經(jīng)濟(jì)問題、社會(huì)分化；

2）美國1980年代開始去工業(yè)化進(jìn)程后，工業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)減少。Cabrini-Green Homes本來靠近芝加哥的工業(yè)區(qū)，能提供很多就業(yè)崗位，但隨著工業(yè)區(qū)向郊區(qū)的遷移，居民無處可去，住區(qū)內(nèi)失業(yè)率攀升；

3）因?yàn)楣沧≌摹俺?jí)街區(qū)”形式，造成內(nèi)部公共交通不足，人們也很難有機(jī)會(huì)去郊區(qū)上班；

4）社區(qū)內(nèi)公共教育衰退，出現(xiàn)很大的青少年問題；

5）高層住宅設(shè)計(jì)造成的安全問題，出現(xiàn)電梯間、樓梯間等死角；

6）政府對(duì)公共住宅的態(tài)度也發(fā)生變化，從一開始的支持到放任自流，使得維護(hù)資金減少；

7）社會(huì)輿論的變化。最早的時(shí)候社會(huì)輿論覺得這地方應(yīng)該是給窮人永久居住的解決辦法，是不可或缺的一部分。但是社會(huì)輿論慢慢開始認(rèn)為，這種公共住宅是一些社會(huì)問題的根源；

8）周邊開發(fā)的機(jī)遇帶來了一些誘惑。因?yàn)榕赃吘褪歉蝗藚^(qū)，房價(jià)不斷上漲，人們開始質(zhì)疑，為什么要在這里做公共住宅？

可以看出，以Cabrini-Green Homes代表的公共住宅從政策、設(shè)計(jì)到管理三方面都出現(xiàn)問題。

出了這么多問題，主管部門CHA乃至HUD有沒有辦法解決？

不幸的是，HUD在美國是二等部門，歷來沒有受到聯(lián)邦政府的重視，預(yù)算日益減少。上圖是美國特朗普政府2019年的預(yù)算方案。可以看出，預(yù)算增加幅度依次是退伍軍人部、國防部、國土安全部、衛(wèi)生部、商務(wù)部等。預(yù)算削減幅度依次是國務(wù)院、環(huán)保部、小企業(yè)主利益保障局、交通部、農(nóng)業(yè)部、內(nèi)政部、HUD等，其中HUD預(yù)算削減了14%。

但Cabrini-Green Homes已經(jīng)建起來了，問題仍需要解決。于是現(xiàn)在的改造建議是進(jìn)行市場化的拆遷重建，并進(jìn)行20%回遷+80%市場價(jià)住宅的混合居住形式；取消高層，代之以“多層+低層”和個(gè)別小高層；提高設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)；在規(guī)劃設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)增加社區(qū)參與，并參與管理。

然而，又有新的問題出現(xiàn)。芝加哥的公共住宅現(xiàn)在拆到只剩下原來的15%左右。但是許多拆掉的地方又空在那里，因?yàn)闆]有新的東西填充，形成城市巨大的傷疤。

公共住宅政策、設(shè)計(jì)和管理的三位一體

結(jié)合以上公共住宅的發(fā)展歷程和案例，我認(rèn)為，公共住宅成功的關(guān)鍵是政策、設(shè)計(jì)、管理必須成為一個(gè)整體。

1）政策問題

首先，政策必須可持續(xù)。決策的一開始，必須想清楚公共住宅的長遠(yuǎn)目標(biāo)是什么，是永久性出租還是過渡性出租。如果把公共住宅作為一個(gè)長期安排，就應(yīng)該在設(shè)計(jì)、管理中考慮住戶的生命周期，包括建立家庭、孩子教育、老人撫養(yǎng)等，所以應(yīng)該有相應(yīng)的設(shè)計(jì)內(nèi)容和管理措施。

理論上說，公共出租住宅應(yīng)該是一種體面的、可供選擇的居住方式（如瑞士、新加坡），而不是變成無處可去的窮人最后的歸宿。

因此，公共住宅的目標(biāo)應(yīng)該著眼于解決長期的住房問題，而不是短期的房價(jià)問題。這還牽涉到居民的最終安排，退休之后是繼續(xù)住在這里，還是遷出去。

第二，必須有穩(wěn)定的投資來源和維修費(fèi)用來源，以實(shí)現(xiàn)自我支撐的可持續(xù)性。例如，香港的公共住宅可以自己造血，上面是高層住宅，底下幾層是出租的商業(yè)開發(fā)，賺來的錢足夠維修經(jīng)費(fèi)。

我曾經(jīng)建議美國借鑒香港的經(jīng)驗(yàn)，拿出一塊地做開發(fā)，賺來的錢來維護(hù)公共住宅。但是美國學(xué)者表示這違反法律，因?yàn)槊绹梢?guī)定政府不能拿納稅人的錢來跟納稅人競爭做生意的機(jī)會(huì)，這樣會(huì)把私人開發(fā)商的機(jī)會(huì)擠出去，因此政府只能花錢，不能掙錢，等于把自己捆死，永遠(yuǎn)是無底洞地貼錢，這是一個(gè)巨大的問題。

第三，要能預(yù)測居民成分的變化，以及生命周期對(duì)居住需求的變化。還要考慮周圍產(chǎn)業(yè)的變化對(duì)居民的影響；居民成分的可能變化及他們對(duì)環(huán)境需求的變化。最后，政府還要意識(shí)到公共教育、青少年娛樂及社區(qū)治安等問題。

2）設(shè)計(jì)問題

也就是居住環(huán)境質(zhì)量對(duì)居民的影響。這與公共住宅的大目標(biāo)關(guān)系密切。

首先是選址。把公共住宅放在市中心區(qū)，雖然表面上很公平，但是能否持久？是和其他收入階層的居民合住，還是單獨(dú)集中起來？

其次是居住區(qū)的形式及公共空間的分布。是用超級(jí)街區(qū)的辦法，還是混合功能型小街區(qū)？室內(nèi)和室外的公共部分如何分布和協(xié)調(diào)？

住宅形式上，是高層還是多層？建材使用上，公共住宅一開始為了建得快、節(jié)省成本，建材質(zhì)量普遍不高，導(dǎo)致后來維修成本極大。因此建材使用必須平衡價(jià)格和維修周期的關(guān)系。

3）管理問題

在管理上，應(yīng)當(dāng)考慮多元化的要求，反映各種居民的需要。管理機(jī)構(gòu)上，需建立公開公平、有公眾參與的開放型管理模式。這其中，要有至少四方面的主體——居民、住房管理機(jī)構(gòu)（房管局）、開發(fā)建設(shè)機(jī)構(gòu)（地方政府），還有外部社會(huì)（交通、公共教育、社會(huì)管理），只有聯(lián)合這些主體一起參與管理，才能把社區(qū)做好。特別是如何將公共住宅融入到周圍的社區(qū)中。

最后的結(jié)論，一個(gè)成功的公共住宅是深思熟慮的政策、細(xì)致入微的設(shè)計(jì)、公共支持的管理體制三位一體的產(chǎn)物。公共住宅是一個(gè)新的老課題。現(xiàn)在重提與重視公共住宅，應(yīng)該先研究、后推廣，好好總結(jié)他國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，而不是匆忙上馬。

（本文整理自美國伊利諾伊大學(xué)城市規(guī)劃與公共政策系榮休教授張庭偉5月14日在同濟(jì)大學(xué)的講座《政策、設(shè)計(jì)、管理：重視公共出租住宅》，未經(jīng)講者審定，由宋代倫整理。）