最近一兩年，各地公共汽車運(yùn)營企業(yè)因財政困難公告停止運(yùn)營的消息，不時沖上熱搜。很多人不禁問，這些公司怎么了，這就是二三線城市財政困難的縮影嗎？

各地直接登公告表示要停運(yùn)的運(yùn)營企業(yè)，目前來看，無一例外是已持續(xù)了多個月未能正常支付員工工資和購入生產(chǎn)經(jīng)營資料，也就是已挨了一段時間的饑。

“對于便民車為何停運(yùn)，悅暢交通工作人員 表示，2022年電動自行車政策性放開后，群眾出行模式有了翻天覆地的改變，便民車客流大幅下降。公司經(jīng)營虧損嚴(yán)重，目前無法依靠自身維持營運(yùn)，已多月無力支付員工工資。駕駛員逐漸出現(xiàn)消極不滿的情緒，出勤率已維持不了各線路的基本運(yùn)作，公司迫于無奈于2023年1月中旬基本停工停產(chǎn)。” [1] （截圖：2023年2月14日廣東電視臺公共頻道 《DV現(xiàn)場》 [2] ）

餓肚子的原因，除了因大災(zāi)（新冠疫情）地里莊稼歉收（乘客人數(shù)劇減），還有就是說好的政府補(bǔ)貼長期沒能到賬。公共汽車運(yùn)營企業(yè)跑到街上說自己家里困難，把這事兒抖摟出來的目的，沒錯，就是要錢，要地方政府欠的錢。

那么多別的公共行業(yè)，就你公共汽車的揭不開鍋，還要討政府的債？

客流下降和財政補(bǔ)貼下降帶來的公共汽車服務(wù)存續(xù)問題，不是小城市的專利——深圳的公共汽車最近三年中也備受沖擊，停運(yùn)線路不少屬于無替代的基本服務(wù)（作者攝于2021－2022年間）

城市最基本的幾種公共服務(wù)，例如水務(wù)、供電和燃?xì)猓餐攸c是有一大堆管子，即龐大的基礎(chǔ)設(shè)施事前投資（upfront cost），運(yùn)行的人力成本反而相對較低；不可移動和昂貴的基礎(chǔ)設(shè)施還帶來自然壟斷的特性；同時，它們非常關(guān)鍵，停電停水停氣，生活和生意都會停擺——畢竟城市里沒人再能從山里砍柴自己生火做飯了，城市化就為了人的分工和互相支持。另外，對于這些基礎(chǔ)服務(wù)，幾乎沒有一個城市能完全在自己轄區(qū)內(nèi)完成從自然資源開采到終端消費(fèi)利用的全過程，所以，輸電和輸水基本是中央級別的超大型國企完成的，對這些企業(yè)的補(bǔ)貼往往不需要地方政府操心。

除了直接停運(yùn)，更多的公共汽車服務(wù)滑坡以拉大間隔和遲開早收為表現(xiàn)；204路作為深南路老牌干線，2022年上半年干脆把晚上8點后的發(fā)車間隔拉到45分鐘（攝于2021年6月）

城市公共交通這種運(yùn)輸服務(wù)，則是地方事權(quán)。與有自然壟斷特性的水務(wù)、供電和燃?xì)獠煌缆愤\(yùn)輸服務(wù)非常開放，不僅同樣形式下，不同企業(yè)可同時開展業(yè)務(wù)，也存在不同形式的運(yùn)輸工具可相互替代的情形。

到此，公共汽車企業(yè)被欠補(bǔ)貼的第一個原因很明白：它們遠(yuǎn)沒有到“沒你不行”的地步——并不視公交出行為最基本的市民生活需求，市民沒有車，那是他們自己的問題。對于服務(wù)撤銷無車可坐的情況，某市公共汽車運(yùn)營商有句經(jīng)典回復(fù)一直流傳：“請自行克服。”

金華南（上）和光明恒譽(yù)兩家公司停止運(yùn)營的最后通告；前者通告所指的“車輛營運(yùn)期限到期”，簡言之，就是舊車壽命到了沒錢買新車，該公司因勞資糾紛甚至在通告聲明停運(yùn)日期前5天就停擺了（作者分別攝于2022年11月及2020年9月）

這幾年經(jīng)營困難的，不止公共汽車行業(yè)。很多行業(yè)是民間資本經(jīng)營，規(guī)模不大影響不廣，企業(yè)默默裁員關(guān)店乃至破產(chǎn)。從這個角度而言，公共汽車企業(yè)確實還有一點要賬的底氣——因為在中國的城市，公共交通被認(rèn)為是一種基本公共服務(wù)，是有“公益性”的。

同樣是白紙黑字約定發(fā)的錢，地方財政捉襟見肘時，優(yōu)先選擇拖欠公共汽車企業(yè)的補(bǔ)貼，因為它們施壓的能力僅限于：企業(yè)發(fā)停運(yùn)公告順便訴苦-被吃瓜群眾推上熱搜-觸發(fā)輿情監(jiān)控-地方政府約談暫時緩解困難（甚至只許諾緩解困難）-涉事企業(yè)對外表示，感謝關(guān)懷還會好好干。

公交車輛乃至救護(hù)車，被各種出租車堵在醫(yī)院外，如今在深圳多見。疫情三年，深圳出租車客流下降，伴隨著競爭對手網(wǎng)約車的數(shù)量暴增——2022年當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)約車及其駕駛員增量數(shù)字分別是16720和40306，截至當(dāng)年年底網(wǎng)約車達(dá)9.7萬輛，駕駛員23.8萬人 [3, 4] ——一共只有2萬輛左右 [5, 6] 的巡游出租車打不動價格戰(zhàn)，唯有長時間在醫(yī)院等地門口趴活，造成的負(fù)面影響，就由公共汽車這個老實人照單全收。輔警向筆者解釋稱“不好管，車?yán)镉腥瞬荒芴幜P”（攝于2022年7月）

同樣是路上跑的，公共汽車公司面臨政府關(guān)系矛盾時，明顯最為弱勢：出租車和網(wǎng)約車從業(yè)者，實質(zhì)是個體戶，車輛屬個人掌控，現(xiàn)在深圳對違法停車幾乎放任不管；至于“軌道交通”，雖然不像供水供電一樣不能沒有，但極其昂貴的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)和土地財政對抬升房價的渴求，已讓各地的地鐵公司不論大小，都可被認(rèn)為跟國家鐵路一樣“大到不能倒”。

亟需優(yōu)化機(jī)制

發(fā)公告訴苦的公共交通企業(yè)，還有一個特征，就是以民營為主。不乏評論質(zhì)疑，為什么有錢賺時，公益性事業(yè)改制民營，賺不到錢時，民營資本又來找政府要錢？

這種評論，實際弄反了因果順序。1990年代中后期，隨著經(jīng)濟(jì)騰飛和快速城市化，城市對公共運(yùn)輸?shù)男枨笏疂q船高。這時只靠國有運(yùn)輸企業(yè)，是“十個茶壺九個蓋”，資源跟不上需求形勢。那時，因嚴(yán)重缺少運(yùn)力，每天被擠成沙丁魚罐頭，是很多上海市民的記憶[7]，時任市長江澤民都在體驗一回之后表示任務(wù)艱巨[8] 。而后，各大工廠的員工通勤班車?yán)每臻e時段在滬閔路上組織跑運(yùn)輸[9]，創(chuàng)收又解困。北京祥龍公交還是下崗職工籌資買車給自己闖出的一條活路[10]。

深圳更是早在1984年，就成立了一批混合所有制和私有制的運(yùn)輸企業(yè)。1988年，深圳小汽車出租公司中的深圳方面13家國營成員企業(yè)組建西湖公司，依靠自身經(jīng)營，未受國家直接投資，而壯大為國家二級企業(yè)。1989年深圳全市僅有305臺公共汽車運(yùn)行于24條線路上；1998年，全市的公共大中巴經(jīng)營企業(yè)達(dá)到38家，114條線路上的總運(yùn)力規(guī)模為2641臺。[11]

2000年后，面對外資的大門進(jìn)一步打開，涌現(xiàn)出廣州新福利（澳門新福利）、南京中北巴士（法國威立雅）等境外運(yùn)輸企業(yè)直接控股和參與管理的公共汽車企業(yè)；原有市營公有制企業(yè)也改制引入境外投資，例如，2004年香港九巴母公司載通國際的入股，令深圳公交集團(tuán)面貌煥然一新。

讀者應(yīng)該能看出來，深圳巴士集團(tuán)的涂裝，其實是同時期九巴涂裝換了個顏色（由上至下分別攝于2014年、2017年和2019年）

2007年左右，隨著國家和地方財力的充盈和“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略的提出，我們又開始了對公共交通企業(yè)的整合——不僅包括公共汽車，還影響到出租車這個經(jīng)營權(quán)更為碎片化的行業(yè)——這一波全國性的“特許專營”（franchising）整合風(fēng)潮大大減少了具有運(yùn)營權(quán)企業(yè)的數(shù)量。

整合的第一大效果是，保證了服務(wù)供給的均衡。過去所有業(yè)者都想在客流熱點分一杯羹，客流不足的“冷僻線路”“冇肉食”。這肯定對構(gòu)建一個完整線網(wǎng)提高公共交通分擔(dān)率不利。

世界上其他地方，只要不是欠發(fā)達(dá)地區(qū)那種完全自由的運(yùn)輸市場，要么如美國許多城市實施政府部門運(yùn)營，要么實施一定程度的準(zhǔn)入規(guī)制。實施特許專營制度之后，政府保證一條線路不會隨隨便便就出現(xiàn)新的競爭者；但企業(yè)想要做公共汽車運(yùn)輸生意，就要按政府的條件“肥瘦搭配”，既經(jīng)營盈利線路，又負(fù)責(zé)虧損但又必不可少的線路，通過其間交叉補(bǔ)貼，以線網(wǎng)的形式提供“整體有效率而適當(dāng)?shù)姆?wù)”。其實，這才是特許專營模式下“公益性”的最大體現(xiàn)，而非單純的低票價。

第二大效果是，大部分地方把“特許專營”和“國有化”畫上等號，特許專營公共汽車的準(zhǔn)入資格只授予國有資本控股乃至完全公有制企業(yè)。私有資本包括外資退出的方式不一，多數(shù)實行國資收購，也有如深圳新建國資控股企業(yè)，原有運(yùn)營公司通過資產(chǎn)注入成為小股東。對不愿退出的企業(yè)，深圳這邊甚至拿不出什么當(dāng)初行政許可的條件來要求其退出公共交通市場，于是出現(xiàn)民營企業(yè)開行“編碼公交線路”，提供和國企運(yùn)營線路無異的服務(wù)形式，接受相應(yīng)監(jiān)管措施和運(yùn)營補(bǔ)貼，但被稱為“非特許專營公交”的局面。

金華南公司成立于1984年 [11]，深圳實施特許專營后，通過被兼并重組而持有新成立的東部公交不到4%的股份，同時保有4條“非特許專營公交線路”，但其名稱和服務(wù)形式與特許專營線路無異，主管部門甚至批復(fù)東部公交等國企開設(shè)了重合線路與之貼身競爭（照片攝于2020年6月，圖中線路于2022年5月31日停運(yùn)）

前文提到的廣州新福利，在2009年被并入廣州第二巴士，成為其事實上的第4分公司；廣州同時成立了“第一巴士”和“第三巴士”，但這兩者均為承接特許經(jīng)營資質(zhì)用的空殼，其名義下的實際運(yùn)營主體，為第一公共汽車公司和電車公司等國資企業(yè)，和新穗巴士、珍寶巴士等民營企業(yè)。2016年之后的數(shù)年，經(jīng)過一系列操作，上述國資企業(yè)先是被名義上合并入廣州公交集團(tuán)，廣州交通集團(tuán)并購后者之后改名成為廣州公交集團(tuán)，再成立廣州巴士集團(tuán)吸收原屬第二巴士的各公司。如今廣州新福利由廣州巴士集團(tuán)100%控股，而廣州巴士集團(tuán)又是由廣州公交集團(tuán)100%控股，廣州市政府則全資擁有廣州公交集團(tuán)。

車頭司標(biāo)同樣是“第一/第三巴士”，普通乘客很難具體識別真正的運(yùn)營企業(yè)，直到打錯投訴電話被踢皮球。

國資逐利動機(jī)不強(qiáng)（但絕不是沒有！），在政策指揮棒下，自然接過“公益性”的盤子。市民的正面反饋是，沒有了各種互相搶客和多拉快跑帶來的安全問題——其實，前者和特許專營有關(guān)，和姓公姓私無關(guān)——此外是配合特許專營推行，實行新的低票價政策。深圳這種私營企業(yè)占多數(shù)、城市形態(tài)催生大量分段收費(fèi)長線的地方尤為顯著。所以，不是虧錢的生意收歸國有，而是在“公益性”指導(dǎo)思想下，收歸國有之后才更能容忍虧錢。不然早跟新聞里沒收到補(bǔ)貼的各地民營公司一樣，直接撂挑子不干了。

深圳機(jī)場大巴“330”系列線路于2020年10月13日起停運(yùn)，運(yùn)營商深圳機(jī)場運(yùn)輸成立于1998年 [11]，為上市國企深圳機(jī)場子公司，其時已拖欠員工2個月工資， 后面連機(jī)場地勤班車都和機(jī)場旅客大巴一起甩給深圳巴士集團(tuán)（上圖：停運(yùn)時只有1年車齡的330B線電動大巴；下圖：330A線市區(qū)端總站的發(fā)車時刻表，可知其服務(wù)收縮程度；照片均攝于停運(yùn)前一日）

現(xiàn)在更多是民營企業(yè)爆出無力支撐的消息，不是國企營收能力高人一等，而是國企選擇默默承受——蘭州公交集團(tuán)困難到要員工自行借貸，也沒敢通告停運(yùn)；同樣是盈利前景慘淡，民企融資難上加難，國企卻可獲得輸血，甚至直接以政府信用背書——如廣西梧州的主要公共汽車企業(yè)原為民營珍寶巴士，國有化之后直接歸入當(dāng)?shù)爻峭镀煜隆?/p>

穿行在梧州老城區(qū)騎樓中的珍寶巴士（攝于2018年）

因國企是“自家人”，通過“講政治”干預(yù)經(jīng)營的情況，一些地方更為頻繁。2021年深圳提出“公交小型化”，要求車隊中至少30%為中小巴；起因是，深南大道等干道巴士客流低迷，空蕩蕩的車廂引起（非公共汽車乘客的）市民投訴，認(rèn)為占用太多道路資源；三大國有控股公共汽車企業(yè)為應(yīng)對考核拿到補(bǔ)貼，提前報廢的大巴可能逾千輛；而新買的小巴長度不到7米，價格卻直追更大的8.5米中巴甚至原有的10米大巴［12、13］。

深圳所謂的“寶寶巴士”

然而“國有資產(chǎn)流失”是很可怕的帽子。哪怕完全公有制的公共交通企業(yè)也不是做慈善，依然要做出正數(shù)報表交差。各種政策加持下，公共汽車企業(yè)往往選擇對外開刀，降低實際服務(wù)質(zhì)量，但加強(qiáng)和補(bǔ)貼與考核相關(guān)的“應(yīng)試”。如深圳推出“企業(yè)自主線路”制度，本意是讓企業(yè)在部分線路有更大經(jīng)營自主權(quán)，以實際承運(yùn)人次為補(bǔ)貼依據(jù)，但設(shè)定了年客流同比增長28%的補(bǔ)貼門檻，于是企業(yè)選擇削減按形式里程發(fā)補(bǔ)貼的“政府主導(dǎo)線路”，以乘客增加換乘成本甚至完全失去服務(wù)為代價，強(qiáng)行向企業(yè)自主線路導(dǎo)流。此外，深圳還有獨(dú)特的“雙首/末班”現(xiàn)象，緣起補(bǔ)貼考核標(biāo)準(zhǔn)中對首末班權(quán)重很高，但留了5分鐘窗口，很多車隊為保險就連發(fā)兩臺車，讓后面一臺“保障末班”作備份拉空氣。

前后腳“重聯(lián)運(yùn)行”的深圳215路“雙末班”（攝于2023年3月）

在營收激勵減弱之后，和安全相關(guān)的考核，成了日常運(yùn)營的主導(dǎo)。公共汽車不合理低速運(yùn)行和在路口無厘頭急剎車之類新聞，各大城市層出不窮。北京發(fā)明了行車點制度，即跑一趟單程花的時間不能低于多少分鐘，來控制平均行車速度，避免司機(jī)為了多拉快跑而飆車。然而這個“點”的最低限時值，跟外賣騎手剛好相反，會因平均值越來越高而只漲不跌，由此誕生了在高速公路最低限速60km/h卻開55km/h的奇觀。[14]

至于其他城市，有的干脆一刀切不允許公共交通車輛上高速［15］。又因無責(zé)事故往往被計入考核，甚至遭遇“和稀泥”式定責(zé)，運(yùn)營企業(yè)只能犧牲服務(wù)質(zhì)量和增加無謂成本以避免事故，如南京的被自行車輕松超越[16]，杭州的路口必急剎[17]，而在深圳，公交車輛和私家車并排等紅燈，或是綠燈亮了一起起步，都很可能被認(rèn)定為違規(guī)。

深圳一輛巴士的儀表盤上方貼著提示，要求駕駛員在路口停止線2米外停車，綠燈點亮前3秒不得起步（攝于2023年3月）

在最近這些停運(yùn)新聞下面，經(jīng)常出現(xiàn)的一個關(guān)鍵詞是“老年卡”，與之呼應(yīng)的地獄笑話是，直到2020年底，深圳都沒有什么老年卡，免費(fèi)乘車完全是運(yùn)輸企業(yè)用愛發(fā)電，履行政府的社會福利責(zé)任。此前深圳老年市民僅能申請到一張自行粘貼照片的手寫蓋章卡片作為免費(fèi)乘車憑證，由于沒有任何防偽措施，司乘人員完全放棄檢查，免費(fèi)乘車完全看臉。于是更多老年人（尤其季節(jié)性來深的“候鳥”）根本就不去申辦證件，甚至故意從下車車門插隊上車——還有把勸阻的司機(jī)打進(jìn)醫(yī)院的[18] 。最后解決方法當(dāng)然是建立老年卡免費(fèi)乘車制度，但深圳為了體現(xiàn)“包容性”方便短期逗留人員，指明老人無需特地申辦具備津貼發(fā)放等功能的頤年卡，而可以直接使用身份證驗證年齡資格。為此，市內(nèi)所有專營線路車輛都加裝身份證讀取模塊，一臺就是兩千多塊錢。而有了驗證和登記措施后，公共交通企業(yè)是不是能跟政府按人頭要到票錢，至今沒有看到證據(jù)。

2020年6月18日的《深圳晚報》，可見推行讀身份證免費(fèi)乘車比實施頤年卡取代紙質(zhì)免費(fèi)乘車證還要早，兩個政策間根本毫無協(xié)調(diào)。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 廣州番禺多條便民車線路停運(yùn) 市民上下班通勤時間大漲[Z/OL]//DV現(xiàn)場. 廣州: 廣東電視臺, 2023[2023-03-10]. https://www.gdtv.cn/tv/1ee58615997f584360c6e59c034bd312.

[3] 深圳市交通運(yùn)輸局. 深圳市2022年上半年度網(wǎng)約車市場運(yùn)行監(jiān)測指標(biāo)信息發(fā)布報告[EB/OL]//深圳政府在線. (2022-07-28)[2023-03-12]. http://www.sz.gov.cn/cn/xxgk/zfxxgj/tzgg/content/post_9984988.html.

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[5] 深圳市交通運(yùn)輸局. 深圳市2022年上半年度巡游出租汽車市場運(yùn)行監(jiān)測指標(biāo)信息發(fā)布報告[EB/OL]//深圳市交通運(yùn)輸局. (2022-07-29)[2023-03-12]. http://jtys.sz.gov.cn/gkmlpt/content/9/9989/post_9989225.html#1515.

[6] 深圳市交通運(yùn)輸局. 深圳市2022年下半年度巡游出租汽車市場運(yùn)行監(jiān)測指標(biāo)信息發(fā)布報告[EB/OL]//深圳市交通運(yùn)輸局. (2023-01-19)[2023-03-12]. http://jtys.sz.gov.cn/zwgk/jtzx/tzgg/content/post_10391455.html.

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[13] 深圳陽光采購平臺. 深圳巴士集團(tuán)340臺6米純電動公交車輛采購結(jié)果公示[EB/OL]//深圳陽光采購平臺. (2021-09-30)[2023-03-12]. https://www.szygcgpt.com/ygcg/detailTop?com=Result&ggGuid=ab0b1e86-b566-4824-b1a0-4d4eed556ce4&bdGuid=207bf59b-9bc2-4b67-998f-1eef5e6016b2&ggLeiXing=4&dataSource=0&type=purchase.

[14] HI丶小琦. 今早，@北京公交集團(tuán)... - @hi丶小琦的微博 - 微博[EB/OL]//微博. (2022-09-06)[2023-03-09]. https://weibo.com/2089579341/M4vuZc8AE?type=repost.

[15] 中國網(wǎng). 127輛大型車上高架被鄭州交警抓拍，車牌號曝光！[EB/OL]//新浪網(wǎng). (2019-03-05)[2023-03-09]. https://k.sina.cn/article_3164957712_bca56c1002000p7fn.htm.

[16] 江蘇廣電總臺·融媒體新聞中心. 南京公交集團(tuán)就限速規(guī)定發(fā)布致歉聲明 將進(jìn)一步優(yōu)化舉措[EB/OL]//人民網(wǎng). (2022-08-05)[2023-03-09]. http://js.people.com.cn/n2/2022/0805/c360302-40068985.html.

[17] A開心果1. 杭州公交駕駛員為了完全按規(guī)矩減速只好一路維持20左右的速度行駛！大家都忘記了85路駕駛員過勞連撞多車的事情了！一味下達(dá)過多無謂的規(guī)矩只會讓悲慘再次發(fā)生！_嗶哩嗶哩_bilibili[EB/OL]//嗶哩嗶哩. (2023-02-03)[2023-03-09]. https://www.bilibili.com/video/BV1KG4y1U7ms/.

[18] 深圳晚報. 提醒老人前門上車，深圳一公交司機(jī)遭遇拳頭、拐杖連環(huán)擊打[EB/OL]//新浪網(wǎng). (2019-02-27)[2023-03-09]. http://k.sina.cn/article_1913382117_v720be4e501900mhla.html?from=news&subch=onews.