德國民眾更加傾向于認可政府采取積極有為、促壓結合的勞動力市場政策，比如為失業者提供職業介紹、咨詢及培訓服務，以便他們盡快重入職場。圖為當地時間2017年3月2日，德國柏林，一家工廠里的工人在作業。當時德國的失業率為6.3%，達近20年來最低。

三、新世紀以來德國民眾福利態度的變化

（一）目標維度

福利態度的目標維度反映了民眾對政府承擔福利責任的深度和廣度的看法。如表1所示，自2000年至今，絕大多數德國民眾仍認為應由政府承擔福利責任。

社會保障的核心即醫療、養老和失業保障等依然被視為政府首要承擔的福利責任。在提供醫療和養老保障方面，民眾對政府應承擔福利責任的認同度最高，且呈現上升趨勢。在提供失業保障和就業崗位方面，民眾的認同度相對較低（僅在2008年金融危機期間有所上升）。在縮小收入差距方面，民眾對政府承擔責任的支持度總體呈上升趨勢，這與民眾感知到收入差距的加大有關。就地區而言，德國東部民眾比西部民眾更加認同政府應承擔福利責任，這種差異主要體現在提供就業崗位和縮小收入差距方面，東部民眾尋求政府保障更多一些。

在對政府承擔福利責任的范圍進行分析的基礎上，我們進一步探討其承擔責任的程度應如何。表2顯示德國民眾對政府應增加、保持或減少社會福利支出的看法。

總體來看，德國民眾持政府應增加社會福利支出態度的比例有所上升。從各項支出來看，呼聲最高的是教育，其次是醫療和養老，最后是失業。德國民眾對政府應增加醫療和養老保障支出的態度變化較為明顯，其支持度有較大幅度的上升。從地區上看，德國東西部民眾的看法仍然存在差異，東部民眾比西部民眾更加支持政府增加社會福利支出，但其福利態度的差異已逐漸縮小。

（二）方式維度

福利態度的方式維度可以體現出民眾對福利目標實施者的看法。本文主要考察德國民眾對社會保障機構如醫療機構、養老機構及勞動局的信任度如何。

社會福利的支付和給予往往不是發生在同一時期，民眾需要相信社會保障機構長期運轉良好并且在未來具有支付能力。因此民眾對社會保障機構的信任度具有重要意義，信任度可以作為評價民眾對福利國家接受度的指標之一。根據ALLBUS數據庫中機構信任度的模塊和德國社會福利國家調查項目數據，新世紀以來，德國民眾對醫療機構信任度最高，且總體呈上升趨勢（在2008年受金融危機影響有所下降），可以看出民眾對當前的醫療保障相對來說比較滿意，對其未來也抱有信心。對養老機構和勞動局的信任度偏低一些，這體現出民眾對養老和失業保障的現狀和未來持懷疑態度，對老年貧困和失業問題表現出一定的擔憂。

（三）結果維度

福利態度的結果維度可以反映出民眾對社會福利的滿意度，以檢驗福利國家目標實施的效果。

首先，我們分析德國民眾主觀感受到的社會公正。如表3所示，新世紀以來，德國民眾認為社會財富得到公正分配的比例基本保持在60%左右（在2004年和2008年有所下降），2016年達到相對最高值65%。德國西部民眾和東部民眾對社會公正感知的差異始終存在:西部起點高（認為公正的比例約為三分之二），變化基本不大;東部起點低（認為公正的比例約為三分之一），有小幅度增長。總體上來看，德國東西部之間的差距在逐漸縮小。

其次，我們分析德國民眾對社會保障體制的滿意度如何。根據2015年艾伯特基金會的調查數據，受訪者對醫療保障的滿意度最高，41%的受訪者認為在患病情況下得到了較好的保障，43%認為剛好，僅有14%認為保障不足。其次是養老和失業保障。對護理保障的滿意度最低，對在需要護理情況能得到足夠保障的信心不足，僅有21%的受訪者認為得到了較好的保障，而35%則表示保障不足。這種認知也是與現實情況基本相符的。隨著德國人口老齡化趨勢加劇和出生率的降低，護理保險作為法定社會保險的支柱之一也僅能抵御一部分的護理風險。

（四）融資維度

融資維度可以反映出民眾對社會福利國家投入的支付意愿。政府通常是在增加社會保險和稅收兩種方案之間做出抉擇。但是從德國民眾對社會福利融資的看法中可以得出，福利態度的供給和需求側產生了矛盾現象:一方面，民眾希望政府加大或至少保持目前的社會福利支出；另一方面，民眾不希望政府通過提高社會保險費或個人所得稅加大社會福利的投入。如表4所示，77%的民眾（基本不同意和完全不同意）也不希望政府通過財政負債來提高社會福利，這與德國在財政方面一向保守的傳統有關。

對社會福利的融資方式，68%的民眾對提高社會保險費這一傳統的融資方式表示不贊同;相對來說，提高財產稅（68%）、企業所得稅（54%）和遺產稅（47 %）的融資方式更能獲得接受。這也反映了大多數民眾的想法:從經濟發展中受益的社會群體，如財產所有者、企業以及遺產受益人，應承擔更多的社會責任，加大對社會福利投入的貢獻。

可以預見，未來隨著德國人口老齡化日益加劇，人們對醫療、養老和護理的需求會提高，福利的支出將繼續加大，福利的融資還將承受更大的壓力。由此可見，福利融資方面的改革依然存在較多的瓶頸。

綜上所述，新世紀以來德國民眾認為應由政府承擔福利責任、增加社會福利支出的比例有所上升。民眾對政府增加教育支出的呼聲最高，對增加醫療和養老保障支出的支持度呈較大幅度的上升趨勢，對提供失業保障和就業崗位的支持度則相對較低。東西部民眾福利態度差異依然存在，但呈逐漸縮小的趨勢。

四、德國民眾福利態度的影響因素分析

本節結合圖2的分析模型，對上一節分析得出的新世紀以來德國民眾福利態度演變的影響因素進行分析。需要說明的是，“國家福利體制”和“福利文化”等影響因素主要在國際比較中有其解釋力，鑒于本文僅聚焦德國，因此，我們結合公正理念來兼顧這一因素。

（一）總體經濟形勢對福利態度的影響

首先，總體經濟形勢能夠對民眾的福利態度產生影響。我們先來看一下新世紀以來德國經濟的發展狀況。自2000年以來德國經歷了兩次嚴重的經濟衰退:2003年經濟增長乏力，德國一度被稱為“歐洲病夫”;2008年受全球金融危機的影響，遭遇了自第二次世界大戰以來最嚴重的經濟衰退，之后在2010年又較快復蘇。2012年和2013年受全球經濟大環境的影響增長緩慢，但之后又恢復良好增長（見圖3）。

接著，我們結合民調數據分析德國總體經濟形勢與民眾對政府應承擔福利責任范圍的態度的相關性。從表5中可以看到，總體上兩者之間的正或負相關性并不十分明顯。但在勞動力市場領域則呈現出較為明顯的負相關。2006年至2008年，德國的國內生產總值增長率明顯下降，民眾對政府提供失業保障和就業崗位的支持率明顯上升。之后隨著經濟復蘇，對政府提供失業保障和就業崗位的支持率又回落下去。

其次，總體經濟形勢與民眾對政府應承擔福利責任程度的態度存在相關性。可以看到，總體上兩者之間呈正相關，即當總體經濟形勢變差（好）時，民眾對政府應加大福利支出的要求有所下降（上升）。

最后，總體經濟形勢與民眾對社會公正的感知存在相關性。可以看到，兩者之間大體上呈正相關，尤其在2008年金融危機爆發時，德國民眾對社會公正的感知降至最低，之后隨著經濟的復蘇，德國民眾對社會公正的感知有所回升。

需要指出的是，由于缺少部分年份的數據，無法就總體經濟形勢對民眾福利態度的歷時變化的影響做出全面的考察。

（二）福利政策對福利態度的影響

社會福利政策對民眾的福利態度也會產生影響。2003年德國經濟疲軟，政府財政入不敷出、失業率居高不下，總理施羅德（Gerhard Schr?der，1998年10月至2005年11月在任）為克服福利體制弊端推出了《2010議程》。相關改革舉措主要體現為四部哈茨改革法案，其中以哈茨四法案意義最為深遠，也最受爭議。（哈茨改革，以起草改革方案的委員會主席、時任大眾汽車公司人力資源董事彼得?哈茨[Peter Hartz]的名字命名。——編注）

該法案規定，勞動者在失業后可領取失業金I（原來的失業保險），領取時間降低到12個月，對于超過55歲的大齡失業者降低到18個月，超過規定的失業金I領取期限后仍未找到工作的失業者只能領取失業金II（哈茨四救濟金，即原來的失業救濟金和社會救濟金合并），其金額僅提供最基本的生活保障，失業者若拒絕可以接受的工作將受到降低失業金的懲罰。此項改革打破了德國傳統的社會福利體制的路徑依賴，使勞動力市場靈活起來。

《2010議程》在其他領域也削減了社會福利，增加了公民的個人責任。從表5中的民調數據可以看出，與對政府在醫療與養老方面增加支出的支持度暴漲相比，2003年以后民眾對政府提供失業保障的支持度相對較低，認為在失業情況下，個人應承擔更多責任。這也體現出，民眾更加傾向于認可政府采取積極有為、促壓結合的勞動力市場政策，比如為失業者提供職業介紹、咨詢及培訓服務，以便他們盡快重入職場。

（三）公正理念對福利態度的影響

除經濟和政策因素造成了德國民眾福利態度的變化以外，公正理念也是影響因素之一。研究數據表明:2000年，德國西部的主導理念是個人主義，之后出現轉折，個人主義逐漸減退，在2006年保守主義超越了個人主義成為主導，在這一期間平均主義有所上升;2000年，德國東部的主導理念是宿命主義和平均主義，之后宿命主義減退而平均主義仍然保持在最高水平，個人主義則處于較低的水平。在平均主義理念主導下，民眾普遍支持政府承擔福利責任;而在保守主義理念主導下，民眾則普遍認為應由國家、雇主和個人共同承擔福利責任。

這可以在一定程度上解釋為什么東部民眾比西部民眾更加希望政府承擔福利責任。然而隨著公正理念的趨同，東西部民眾福利態度的差異也逐漸縮小。此外，個人主義在德國東西部均呈現下降趨勢，加上平均主義在西部呈現上升趨勢，在東部仍然處于較高水平，也能夠在一定程度上解釋新世紀以來德國民眾福利態度的一般性變化，即更加支持政府承擔福利責任（見表1和表2）。

（四）個人自利和社會化模式對福利態度的影響

個人自利和社會化模式也會對民眾的福利態度造成影響，這主要體現在個體的特征指標上。在ALLBUS社會調查數據中，我們選取德國民眾對政府是否應承擔福利責任看法的細化數據，即針對政府應在公民遭遇疾病、貧困、失業和退休的情況下提供較好保障這一問題，進一步選取性別、年齡、就業狀況、婚姻狀況和受教育程度指標進行驗證。

結果表明（表6）:在不同的時期，與男性、中間年齡段、全職、已婚、受教育程度高的群體相比，女性、年齡層兩端（退休者和學生）、無工作、單身、受教育程度低的群體普遍對社會福利國家的支持度更高，更加支持政府承擔福利責任。由于本文主要考察的是德國民眾整體上福利態度變化的影響因素，因此個體差異在這里不作詳細展開。

五、結語

本文嘗試從目標、方式、結果和融資四個維度全面分析新世紀以來德國民眾福利態度的變化，主要得出如下結論:

在政府承擔福利責任方面，絕大多數德國民眾對福利國家認可度高，認為應由政府承擔主要福利責任。社會保障的核心即醫療、養老和失業保障等，依然被視為政府首要承擔的福利責任。

民眾對政府提供失業保障以及就業崗位的依賴性有所下降，養懶漢現象減少，這主要得益于2003年施羅德政府大力推進的社會福利改革。隨著人口老齡化的日益突顯，民眾對醫療和養老保障的需求明顯上升。在社會保障機構的滿意度方面，德國民眾對醫療保障的滿意度最高，其次是養老和失業保障，對護理保障則信心不足。

德國東西部民眾的福利態度差異依然存在，東部民眾比西部民眾更加期望政府承擔福利責任，但其差異已在逐漸縮小。

在福利支出和投入方面，德國民眾呈現出一定的矛盾心理:一方面他們希望政府加大或至少保持目前的社會福利支出，另一方面卻不希望政府提高社會保險費或個人所得稅以加大社會福利的投入。面對這一融資難題，德國政府在融資改革時始終強調長期穩定的融資對社會福利國家可持續發展的重要意義，這一方面是為了讓政府能夠提供更多、更好的社會保障服務，另一方面也是為了實現更公平的財富再分配。

在必要情況下，德國政府會提高累進稅率幅度，優先考慮提高對民眾來說相對更能接受的財產稅、企業所得稅和遺產稅，然后才是調整個人所得稅等。

其次，本文結合福利態度影響因素模型進一步分析德國民眾福利態度的影響因素。對調查數據的分析證明，總體經濟形勢、社會福利政策、公正理念、個人自利和社會化因素均能在一定程度上解釋新世紀以來德國民眾福利態度的共時特征和歷時變化。但同時需要指出的是，本文的分析建立在現有的相關數據或問卷調查基礎上，由于缺少部分數據，例如部分年份數據不可獲取，本文的影響因素分析部分存有不足，更可靠的做法是結合影響因素模型展開長年的問卷調查。

總而言之，對民眾福利態度的深入研究，包括跨國別、跨地區的比較研究，有助于我國政府深入了解民生，切實關注民眾所需，著力解決民眾現實問題，將社會保障支出用在刀刃上，制定出合乎廣大民眾利益的社會保障政策，對進一步完善我國社會保障體制，增進民生福祉和獲得感，推進國家治理體系與治理能力現代化，具有重要的現實意義。（全文完）

（本文原刊于《公共行政評論》2018年第3期，原題：“新世紀以來德國民眾福利態度的變化及其影響因素分析”。略去參考文獻，正文略加簡化并由作者審定。經授權刊用。）