【編者按】

司法改革步履不停，承前啟后。

司法體制改革是指國家司法機關和國家司法制度，在憲法規定的司法體制基本框架內，實現自我創新、自我完善和自我發展的過程。黨的十八大以來，中國的司法改革進入深水區，黨中央對司法體制改革高度重視，圍繞建設社會主義法治國家，持續落實有關改革舉措，取得了重要進展。

在推進法治中國建設上，黨的二十大報告繼續作出部署：“深化司法體制綜合配套改革，全面準確落實司法責任制，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度。”

2023年，司法改革如何繼續攻堅克難、探索路徑，成為改革的前沿挑戰。時值全國兩會期間，澎湃新聞特別推出專題策劃——“司改何為”，邀請業界學者觀察中國司法體制改革的“知”與“行”，解讀新時代司改所面臨的挑戰，以期為深化司改建言獻策。本篇專稿作者系武漢大學法學院教授秦前紅。

推行法官、檢察官員額制是黨的十八大后司法改革核心措施之一。改革意在實現法官、檢察官精英化，借助員額制及職業分類，將優秀辦案人員吸引到辦案一線。

“員額制改革不可能一蹴而就。”秦前紅教授在《司法員額制改革的多維觀察》專稿中表示，在近十年的時間里，司法員額制改革的成效備受各界關注，理論界對其得失持續開展深入研究，并形成不同的認知。

在他看來，司法員額制改革產生的積極效應包括三大方面：一是實現法官、檢察官隊伍正規化、專業化、職業化；二是增強辦案人員抵制干預信心；三是推進法院、檢察院工作人員分類的科學管理。

與此同時，司法員額制改革也存在一些不足之處。秦前紅觀察指出，在員額制改革實施完成后，部分改革者意料之外的問題也開始逐漸浮現：整體而言，司法機關員額制改革實踐中的問題主要還是集中在出、入員額標準不統一，“去行政化”不徹底，監督配套制度不完善等方面。

具體而言，司法員額制改革存在的問題包括以下幾點：一、辦案壓力未得緩解。二、部分基層院員額缺口難以填補。三、員額遴選機制存在改善空間。四、績效考核制度不盡合理。五、法官助理、檢察官助理處境尷尬。六、員額制導致司法職業的吸引力有所下降。

秦前紅直言，凡是由人設計的制度不可能盡善盡美，員額制改革不可能一蹴而就，改革出現的問題只能用改革的辦法來處理。

以下為專稿全文：

2014年6月，中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過了《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》（以下簡稱意見）。《意見》指出，完善司法人員分類管理是“司法體制改革的基礎性、制度性措施”。《意見》強調，“建立符合職業特點的司法人員管理制度，是建設高素質司法隊伍的制度保障，在深化司法體制改革中具有基礎性地位，是必須牽住的‘牛鼻子’”。

在當時的司法改革試點地區上海，關于人員分類管理方案的做法是，法院工作人員將被劃分為三類職務序列，即法官、審判輔助人員、司法行政人員，比例分別為33%、52%、15%。后來所稱的“司法員額制”的雛形由此形成。

隨后，在2015 年 2 月，最高人民法院和最高人民檢察院分別頒布的《人民法院第四個五年改革綱要( 2014 － 2018)》和《關于深化檢察改革的意見( 2013 － 2017 年工作規劃) 》兩份文件中，均提出要建立法官員額制度和檢察官員額制度。全國性的司法員額制改革自此正式拉開帷幕。

在近十年的時間里，司法員額制改革的成效備受各界關注，理論界對其得失持續開展深入研究，并形成不同的認知。

司法員額制改革產生的積極效應

一、實現法官、檢察官隊伍正規化、專業化、職業化。以法院為例，2014年《最高人民法院工作報告》首次提出，在當年工作中要“大力加強法院隊伍正規化、專業化、職業化建設，提高司法能力”。正規化的側重點是在法院龐雜的人員中篩選出優秀法官，實現對法院人員的分類管理；專業化的側重點是通過優化現有人員結構和精確劃分職能來提升司法能力；職業化的側重點是通過一系列法官職業化建設手段，完善法官的職業保障。

員額制改革通過對已有法官隊伍進行再次遴選的方式，選拔出了一批專業能力更強，平均素質更高的法官隊伍。通過對法官的工作內容、職業發展、待遇保障做出新的調整，令法官能夠專注于審判業務，實現了法官隊伍的正規化、專業化、職業化。同時，員額制改革還解決了法院內部長期以來存在的一些陳年舊疾，概括而言之：逆轉了法院四十年編制持續上揚的進程，消解了具有獨立辦案資格法官冗贅所造成的一些積弊；通過員額制這樣一個新名義，將 1982 年中央政法編制建立和 1983 年法院組織法有關規定的原旨含義進行了重申，將法官序列的人員比例固定化；法院內部歷來有業務口和綜合口之分，員額制將三個口子的轉換通道（試圖）塞住，行政人員與法官、審判輔助人員今后各走各的序列，原則上不能轉換。

二、增強辦案人員抵制干預信心。司法員額制改革前，法官審理案件常會受到多種因素的影響。在員額制改革完成后，法官做出的裁判不再需要提交法院領導審查批準，與之配套的司法責任制也提出了“讓審理者裁判，讓裁判者負責”的理念，強化了法官對案件審理的主導地位。

尤為重要的是，中共中央辦公廳、國務院辦公廳還印發了《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》，中央政法委下發《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究制度》，對領導干部干預案件做出了禁止性規定。可以說，在員額制改革后，法官便成為了審理案件的第一責任人，辦案權力的強化與追責制度的建立，則使得其努力免受絕大多數干擾因素的影響。

有研究者認為：員額制改革增強了辦案法官抵制干預的信心。對于來自其他部門或者同事的干預，多數法官選擇忽視。因為司法改革要求法官終身對自己審判的案件負責，同時工資和福利也有所改善，結果是法官優先考慮裁判的質量，其他干擾因素也不再那么重要了。中國共產黨也以明確和有力的措辭禁止任何形式的干預司法程序，并要求法官將任何此類干預記錄在案。如今，即使是政法委也不再干涉法官的案件，法院內部的行政部門也不能告訴法官們該怎么做。司法改革正在努力發展一種以規則為基礎的裁判文化。三、推進法院、檢察院工作人員分類的科學管理。以法院為例，長期以來，我國法院工作人員基本上適用公務員的管理體制。學界與實務界對這一管理體制所存在的諸多弊端，早已達成了共識，與之相關的改善措施亦不少見，但大多收效甚微。新一輪司法改革旨在通過包括員額制在內的一系列的重大舉措來改變這種狀況，建立符合職業特點的司法人員管理制度，克服原先行政色彩濃厚的管理體制所存在的缺陷。

員額制改革將司法人員分為法官、審判輔助人員、司法行政人員，三類人員相互協作但原則上不交流任職，建立科學化、制度化的分類管理模式。按照“大團隊小審判單元”模式，打造審判團隊。制定權責清單，對審判團隊和審判小組的工作職責，以及團隊中各類人員的權責予以明確，確保辦案過程中各司其職，形成合力。

司法員額制改革存在的不足

在員額制改革初期，便有研究者對員額制改革能否收獲預期效果提出了疑問。法官遴選機制未必能實現法官精英化目標、員額制資源的稀缺可能造成人才流失、加重案多人少矛盾等問題。

在員額制改革實施完成后，部分改革者意料之外的問題也開始逐漸浮現：“法官員額制改革的推行，在初步實現入額法官的專業化和精英化的同時，也帶來了包括‘案多人少’‘訴訟效率下降’‘辦案法官不堪重負’等一系列問題”“整體而言，司法機關員額制改革實踐中的問題主要還是集中在出、入員額標準不統一，‘去行政化’不徹底，監督配套制度不完善這三個方面。”具體而言，司法員額制改革存在的不足主要有以下幾點：一、辦案壓力未得緩解。員額制改革的目的之一在于，確保法官數量與案件數量相匹配，改變此前人案失衡、忙閑不均的狀況，并通過優化審判資源配置，切實減少法官事務性工作負擔。但就目前來看，員額制改革實施后，法官的辦案壓力未得緩解。以某法院為例，2016年、2017年兩年的結案數量和結案率變化不大，辦案法官人數大幅度減少帶來的結果是人均結案量的陡然增加，人均結案量從144.90件上升至296.56件，增加了一倍。員額制改革后法官辦案固然以“一審一助一書”的團隊模式進行，能夠提高辦案效率，部分減輕法官負擔，但辦理案件絕對數量的增加卻是不爭的事實。辦案壓力來源于三個方面：其一，本就案多人少的局面更加凸顯；其二，立案登記制所帶來的新的壓力；其三，院、庭領導入額帶來的隱形壓力。還有研究者指出，“法官員額的大幅削減對一線司法活動帶來了一系列新的壓力與挑戰。主要體現為法院案件量的持續增長、一線法官數量減少所造成的人案比例沖突、審判組織重構以后法官受案范圍的多元化。”

此外，未入額法官在身份轉變為法官助理后，其辦案積極性也有待考量。“基層法院員額制改革取得了不錯成效，但是也存在一定負面影響。一方面是進入員額的法官數額較少，另一方面是沒有進入員額的法官只能作為法官助理，不能繼續獨立辦案，不僅使基層法院的整體審判力量減少，而且存在協助法官辦案的積極性不高的情況。這樣，就使基層法院的審判力量實際減弱，進入員額的法官負擔大大加重，即使審理了更多的案件，也仍然是積案較多，給審判工作造成影響。”

二、部分基層院員額缺口難以填補。在員額制改革后，基層法院、檢察院的員額入額來源主要有二，一是本院招錄的法官助理或檢察官助理在達到條件后入額；二是上級院法官助理或檢察官助理下放至本院入額。然而，以上兩種入額途徑在現實中的運轉卻并不通暢。

就第一種途徑而言，部分基層法院、檢察院因現實條件所限，存在無法通過公務員考試招錄足額的法官助理、檢察官助理的情況。例如，某基層檢察院2016年—2017年連續2年因報名人數達不到開考比例而取消部分崗位，2018年—2020年連續3年因編制不足的原因未能錄用新公務員。

就第二種途徑而言，或是受“猛將必發于行伍，宰相必起于州郡”理念的影響，改革者要求所有法官或檢察官助理均要在基層院入額。這一制度設計的目的在于使各個層級的法官、檢察官都具備豐富的基層經驗，能夠妥善處理各類案件。但值得考慮的是，工作單位的調動往往會對法官助理、檢察官助理的個人生活造成較大影響，不同層級法院、檢察院對司法人員的能力需求也不盡相同。基層入額這一制度上的理想設計，在現實中亦受到了一定程度的排斥。截至2020年底，某省 16 家中級法院中僅有 4 家中級法院連續三年實施了中院助理到基層法院入額機制，其他中級法院多持觀望態度，未有實質性開展；二是該機制的實施效果并不理想，除個別中院外，報名人數與入額人數呈現“雙低”現象，其中還不乏多方協調的“半強制性”報名參與。

與之相對應的是，現實中基層法院法官流失問題也較為嚴重。有研究者發現，經濟社會發達地區和偏遠落后地區法官最易流失，且從流失人員的構成表現出年輕化、高學歷的趨勢。基層法院、檢察院的員額缺口因此難以填平，長此以往，不僅不利于司法工作隊伍人員的穩定，在人員基數不夠充足的情況下，員額制遴選高素質法官、檢察官的目的也將難以保證。

三、員額遴選機制存在改善空間。員額遴選機制是員額法官、檢察官的入口，對入口的科學把控決定了法官、檢察官隊伍的人員構成，與員額制改革的目的能否實現密切相關，因此建立合理的員額遴選機制顯得尤為重要。就目前看來，各地員額入額標準、程序并非統一，現實中還存在諸多問題。

有研究者通過對某省法院的員額法官遴選機制進行研究后認為，其中存在遴選政策的地方化、差異化；遴選指標指向不一致；民主測評方案的非充分性以及遴選程序頭重腳輕等問題。此外，法院領導穩定入額占據員額所引發的問題同樣值得關注。“由于缺乏客觀的員額法官選任與評價機制，就可能造成員額制的異化。法院的領導幾乎都能入額。這部分領導大多數屬于資深法官和審判委員會組成人員，總體上具有較高的業務素質和辦案能力，符合入額條件，但他們入了額，由于沒有常態性的辦案安排，且目前也沒有明確剛性的考核指標，通常并不會實際辦案或者實際辦案量較少，如此，又會加重進入員額內的一線辦案法官和司法輔助人員的辦案工作量。”

四、績效考核制度不盡合理。司法績效考評制度是對法官、檢察官績效予以評價的制度，是確保辦案質量效率、實現司法公正的重要保障機制。績效考評制度作為針對法官、檢察官包括辦案業績在內的工作情況進行評價的制度，能夠對法官、檢察官的工作行為進行積極的引導和約束，起到促進辦案人員自我審視、自我提升的作用。

目前，這一制度的運作情況并不盡如人意。有研究者分析得出了司法績效考核制度中存在的四大矛盾：司法績效考核存在“績效中心”與“崗位中心”的矛盾、“工作量標準”與“質量、效果標準”的矛盾、關于貫徹司法責任制去行政化與業績考核行政主導的矛盾、考核精細化與簡便易行的矛盾。還有研究者針對法官績效考核制度指出，“當前的法官績效評價制度存在模式多樣、評價指標針對性不強、運作機制不完善等問題，導致績效考評制度的目的不能有效實現。”

五、法官助理、檢察官助理處境尷尬。員額制改革實現法官隊伍的精英化，但因員額總數固定，在員額已滿后，只有在有員額法官退出時方會有填補空缺，這便導致法官助理的上升空間相當狹窄。法官助理入額不僅要達到一定工作年限，還要經過激烈競爭方能入額，大大增加了其職業發展的不確定性。

有研究者通過對某基層法院調研得出結論，在理想情況下，該院法官助理最快晉升員額法官的期限是七年，要求是表現非常優秀突出，并要在入額考試中戰勝其他法官助理與未入額法官。因此，在大部分法官助理看來，進入員額遙遙無期。

上述情況并非個例，還有研究者通過對檢察官助理工作現狀進行分析后認為，“現今，從各地改革實踐來看，較之于檢察官員額的遴選、晉升、待遇保障等問題，助理人員法律定位與發展通道不明晰，定級套改的啟動與頻次明顯滯后，影響了助理人員的工作積極性。”此外，曾經還有部分臨時聘用的法官助理，其處境則更為尷尬。“另外，還有作為臨時聘用法官助理、書記員、法警，不是公務員，不在行政編制內，更不在中央政法編制內，收入微薄，職業發展預期頗為暗淡。”

六、員額制導致司法職業的吸引力有所下降。司法事業關乎正義公平，理應吸引最優秀的法科學生。員額制要求基層入額、逐級遴選，這導致一個法科碩士、博士通過公開考試進入司法系統后，本已到了成家立業的年齡，但由于何時入額、何地入額并不確定，導致其婚姻家庭規劃也陷于不確定性之中，事業和個人生活的預期也難以明朗，于是司法職業的選擇并不成為其最優先的選擇。

凡是由人設計的制度不可能盡善盡美，員額制改革不可能一蹴而就，改革出現的問題只能用改革的辦法來處理。期待隨著司法員額制實踐的不斷展開，員額制能夠不斷定型和成熟！