【編者按】

司法改革步履不停，承前啟后。

司法體制改革是指國(guó)家司法機(jī)關(guān)和國(guó)家司法制度，在憲法規(guī)定的司法體制基本框架內(nèi)，實(shí)現(xiàn)自我創(chuàng)新、自我完善和自我發(fā)展的過程。黨的十八大以來，中國(guó)的司法改革進(jìn)入深水區(qū)，黨中央對(duì)司法體制改革高度重視，圍繞建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，持續(xù)落實(shí)有關(guān)改革舉措，取得了重要進(jìn)展。

在推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)上，黨的二十大報(bào)告繼續(xù)作出部署：“深化司法體制綜合配套改革，全面準(zhǔn)確落實(shí)司法責(zé)任制，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度。”

2023年，司法改革如何繼續(xù)攻堅(jiān)克難、探索路徑，成為改革的前沿挑戰(zhàn)。時(shí)值全國(guó)兩會(huì)期間，澎湃新聞特別推出專題策劃——“司改何為”，邀請(qǐng)業(yè)界學(xué)者觀察中國(guó)司法體制改革的“知”與“行”，解讀新時(shí)代司改所面臨的挑戰(zhàn)，以期為深化司改建言獻(xiàn)策。本篇專稿作者系武漢大學(xué)法學(xué)院教授秦前紅。

推行法官、檢察官員額制是黨的十八大后司法改革核心措施之一。改革意在實(shí)現(xiàn)法官、檢察官精英化，借助員額制及職業(yè)分類，將優(yōu)秀辦案人員吸引到辦案一線。

“員額制改革不可能一蹴而就。”秦前紅教授在《司法員額制改革的多維觀察》專稿中表示，在近十年的時(shí)間里，司法員額制改革的成效備受各界關(guān)注，理論界對(duì)其得失持續(xù)開展深入研究，并形成不同的認(rèn)知。

在他看來，司法員額制改革產(chǎn)生的積極效應(yīng)包括三大方面：一是實(shí)現(xiàn)法官、檢察官隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化；二是增強(qiáng)辦案人員抵制干預(yù)信心；三是推進(jìn)法院、檢察院工作人員分類的科學(xué)管理。

與此同時(shí)，司法員額制改革也存在一些不足之處。秦前紅觀察指出，在員額制改革實(shí)施完成后，部分改革者意料之外的問題也開始逐漸浮現(xiàn)：整體而言，司法機(jī)關(guān)員額制改革實(shí)踐中的問題主要還是集中在出、入員額標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，“去行政化”不徹底，監(jiān)督配套制度不完善等方面。

具體而言，司法員額制改革存在的問題包括以下幾點(diǎn)：一、辦案壓力未得緩解。二、部分基層院?jiǎn)T額缺口難以填補(bǔ)。三、員額遴選機(jī)制存在改善空間。四、績(jī)效考核制度不盡合理。五、法官助理、檢察官助理處境尷尬。六、員額制導(dǎo)致司法職業(yè)的吸引力有所下降。

秦前紅直言，凡是由人設(shè)計(jì)的制度不可能盡善盡美，員額制改革不可能一蹴而就，改革出現(xiàn)的問題只能用改革的辦法來處理。

以下為專稿全文：

2014年6月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議審議通過了《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》（以下簡(jiǎn)稱意見）。《意見》指出，完善司法人員分類管理是“司法體制改革的基礎(chǔ)性、制度性措施”。《意見》強(qiáng)調(diào)，“建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度，是建設(shè)高素質(zhì)司法隊(duì)伍的制度保障，在深化司法體制改革中具有基礎(chǔ)性地位，是必須牽住的‘牛鼻子’”。

在當(dāng)時(shí)的司法改革試點(diǎn)地區(qū)上海，關(guān)于人員分類管理方案的做法是，法院工作人員將被劃分為三類職務(wù)序列，即法官、審判輔助人員、司法行政人員，比例分別為33%、52%、15%。后來所稱的“司法員額制”的雛形由此形成。

隨后，在2015 年 2 月，最高人民法院和最高人民檢察院分別頒布的《人民法院第四個(gè)五年改革綱要( 2014 － 2018)》和《關(guān)于深化檢察改革的意見( 2013 － 2017 年工作規(guī)劃) 》兩份文件中，均提出要建立法官員額制度和檢察官員額制度。全國(guó)性的司法員額制改革自此正式拉開帷幕。

在近十年的時(shí)間里，司法員額制改革的成效備受各界關(guān)注，理論界對(duì)其得失持續(xù)開展深入研究，并形成不同的認(rèn)知。

司法員額制改革產(chǎn)生的積極效應(yīng)

一、實(shí)現(xiàn)法官、檢察官隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化。以法院為例，2014年《最高人民法院工作報(bào)告》首次提出，在當(dāng)年工作中要“大力加強(qiáng)法院隊(duì)伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)，提高司法能力”。正規(guī)化的側(cè)重點(diǎn)是在法院龐雜的人員中篩選出優(yōu)秀法官，實(shí)現(xiàn)對(duì)法院人員的分類管理；專業(yè)化的側(cè)重點(diǎn)是通過優(yōu)化現(xiàn)有人員結(jié)構(gòu)和精確劃分職能來提升司法能力；職業(yè)化的側(cè)重點(diǎn)是通過一系列法官職業(yè)化建設(shè)手段，完善法官的職業(yè)保障。

員額制改革通過對(duì)已有法官隊(duì)伍進(jìn)行再次遴選的方式，選拔出了一批專業(yè)能力更強(qiáng)，平均素質(zhì)更高的法官隊(duì)伍。通過對(duì)法官的工作內(nèi)容、職業(yè)發(fā)展、待遇保障做出新的調(diào)整，令法官能夠?qū)Ｗ⒂趯徟袠I(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)了法官隊(duì)伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化。同時(shí)，員額制改革還解決了法院內(nèi)部長(zhǎng)期以來存在的一些陳年舊疾，概括而言之：逆轉(zhuǎn)了法院四十年編制持續(xù)上揚(yáng)的進(jìn)程，消解了具有獨(dú)立辦案資格法官冗贅?biāo)斐傻囊恍┓e弊；通過員額制這樣一個(gè)新名義，將 1982 年中央政法編制建立和 1983 年法院組織法有關(guān)規(guī)定的原旨含義進(jìn)行了重申，將法官序列的人員比例固定化；法院內(nèi)部歷來有業(yè)務(wù)口和綜合口之分，員額制將三個(gè)口子的轉(zhuǎn)換通道（試圖）塞住，行政人員與法官、審判輔助人員今后各走各的序列，原則上不能轉(zhuǎn)換。

二、增強(qiáng)辦案人員抵制干預(yù)信心。司法員額制改革前，法官審理案件常會(huì)受到多種因素的影響。在員額制改革完成后，法官做出的裁判不再需要提交法院領(lǐng)導(dǎo)審查批準(zhǔn)，與之配套的司法責(zé)任制也提出了“讓審理者裁判，讓裁判者負(fù)責(zé)”的理念，強(qiáng)化了法官對(duì)案件審理的主導(dǎo)地位。

尤為重要的是，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳還印發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》，中央政法委下發(fā)《司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究制度》，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)案件做出了禁止性規(guī)定。可以說，在員額制改革后，法官便成為了審理案件的第一責(zé)任人，辦案權(quán)力的強(qiáng)化與追責(zé)制度的建立，則使得其努力免受絕大多數(shù)干擾因素的影響。

有研究者認(rèn)為：?jiǎn)T額制改革增強(qiáng)了辦案法官抵制干預(yù)的信心。對(duì)于來自其他部門或者同事的干預(yù)，多數(shù)法官選擇忽視。因?yàn)樗痉ǜ母镆蠓ü俳K身對(duì)自己審判的案件負(fù)責(zé)，同時(shí)工資和福利也有所改善，結(jié)果是法官優(yōu)先考慮裁判的質(zhì)量，其他干擾因素也不再那么重要了。中國(guó)共產(chǎn)黨也以明確和有力的措辭禁止任何形式的干預(yù)司法程序，并要求法官將任何此類干預(yù)記錄在案。如今，即使是政法委也不再干涉法官的案件，法院內(nèi)部的行政部門也不能告訴法官們?cè)撛趺醋觥Ｋ痉ǜ母镎谂Πl(fā)展一種以規(guī)則為基礎(chǔ)的裁判文化。三、推進(jìn)法院、檢察院工作人員分類的科學(xué)管理。以法院為例，長(zhǎng)期以來，我國(guó)法院工作人員基本上適用公務(wù)員的管理體制。學(xué)界與實(shí)務(wù)界對(duì)這一管理體制所存在的諸多弊端，早已達(dá)成了共識(shí)，與之相關(guān)的改善措施亦不少見，但大多收效甚微。新一輪司法改革旨在通過包括員額制在內(nèi)的一系列的重大舉措來改變這種狀況，建立符合職業(yè)特點(diǎn)的司法人員管理制度，克服原先行政色彩濃厚的管理體制所存在的缺陷。

員額制改革將司法人員分為法官、審判輔助人員、司法行政人員，三類人員相互協(xié)作但原則上不交流任職，建立科學(xué)化、制度化的分類管理模式。按照“大團(tuán)隊(duì)小審判單元”模式，打造審判團(tuán)隊(duì)。制定權(quán)責(zé)清單，對(duì)審判團(tuán)隊(duì)和審判小組的工作職責(zé)，以及團(tuán)隊(duì)中各類人員的權(quán)責(zé)予以明確，確保辦案過程中各司其職，形成合力。

司法員額制改革存在的不足

在員額制改革初期，便有研究者對(duì)員額制改革能否收獲預(yù)期效果提出了疑問。法官遴選機(jī)制未必能實(shí)現(xiàn)法官精英化目標(biāo)、員額制資源的稀缺可能造成人才流失、加重案多人少矛盾等問題。

在員額制改革實(shí)施完成后，部分改革者意料之外的問題也開始逐漸浮現(xiàn)：“法官員額制改革的推行，在初步實(shí)現(xiàn)入額法官的專業(yè)化和精英化的同時(shí)，也帶來了包括‘案多人少’‘訴訟效率下降’‘辦案法官不堪重負(fù)’等一系列問題”“整體而言，司法機(jī)關(guān)員額制改革實(shí)踐中的問題主要還是集中在出、入員額標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，‘去行政化’不徹底，監(jiān)督配套制度不完善這三個(gè)方面。”具體而言，司法員額制改革存在的不足主要有以下幾點(diǎn)：一、辦案壓力未得緩解。員額制改革的目的之一在于，確保法官數(shù)量與案件數(shù)量相匹配，改變此前人案失衡、忙閑不均的狀況，并通過優(yōu)化審判資源配置，切實(shí)減少法官事務(wù)性工作負(fù)擔(dān)。但就目前來看，員額制改革實(shí)施后，法官的辦案壓力未得緩解。以某法院為例，2016年、2017年兩年的結(jié)案數(shù)量和結(jié)案率變化不大，辦案法官人數(shù)大幅度減少帶來的結(jié)果是人均結(jié)案量的陡然增加，人均結(jié)案量從144.90件上升至296.56件，增加了一倍。員額制改革后法官辦案固然以“一審一助一書”的團(tuán)隊(duì)模式進(jìn)行，能夠提高辦案效率，部分減輕法官負(fù)擔(dān)，但辦理案件絕對(duì)數(shù)量的增加卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。辦案壓力來源于三個(gè)方面：其一，本就案多人少的局面更加凸顯；其二，立案登記制所帶來的新的壓力；其三，院、庭領(lǐng)導(dǎo)入額帶來的隱形壓力。還有研究者指出，“法官員額的大幅削減對(duì)一線司法活動(dòng)帶來了一系列新的壓力與挑戰(zhàn)。主要體現(xiàn)為法院案件量的持續(xù)增長(zhǎng)、一線法官數(shù)量減少所造成的人案比例沖突、審判組織重構(gòu)以后法官受案范圍的多元化。”

此外，未入額法官在身份轉(zhuǎn)變?yōu)榉ü僦砗螅滢k案積極性也有待考量。“基層法院?jiǎn)T額制改革取得了不錯(cuò)成效，但是也存在一定負(fù)面影響。一方面是進(jìn)入員額的法官數(shù)額較少，另一方面是沒有進(jìn)入員額的法官只能作為法官助理，不能繼續(xù)獨(dú)立辦案，不僅使基層法院的整體審判力量減少，而且存在協(xié)助法官辦案的積極性不高的情況。這樣，就使基層法院的審判力量實(shí)際減弱，進(jìn)入員額的法官負(fù)擔(dān)大大加重，即使審理了更多的案件，也仍然是積案較多，給審判工作造成影響。”

二、部分基層院?jiǎn)T額缺口難以填補(bǔ)。在員額制改革后，基層法院、檢察院的員額入額來源主要有二，一是本院招錄的法官助理或檢察官助理在達(dá)到條件后入額；二是上級(jí)院法官助理或檢察官助理下放至本院入額。然而，以上兩種入額途徑在現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)轉(zhuǎn)卻并不通暢。

就第一種途徑而言，部分基層法院、檢察院因現(xiàn)實(shí)條件所限，存在無法通過公務(wù)員考試招錄足額的法官助理、檢察官助理的情況。例如，某基層檢察院2016年—2017年連續(xù)2年因報(bào)名人數(shù)達(dá)不到開考比例而取消部分崗位，2018年—2020年連續(xù)3年因編制不足的原因未能錄用新公務(wù)員。

就第二種途徑而言，或是受“猛將必發(fā)于行伍，宰相必起于州郡”理念的影響，改革者要求所有法官或檢察官助理均要在基層院入額。這一制度設(shè)計(jì)的目的在于使各個(gè)層級(jí)的法官、檢察官都具備豐富的基層經(jīng)驗(yàn)，能夠妥善處理各類案件。但值得考慮的是，工作單位的調(diào)動(dòng)往往會(huì)對(duì)法官助理、檢察官助理的個(gè)人生活造成較大影響，不同層級(jí)法院、檢察院對(duì)司法人員的能力需求也不盡相同。基層入額這一制度上的理想設(shè)計(jì)，在現(xiàn)實(shí)中亦受到了一定程度的排斥。截至2020年底，某省 16 家中級(jí)法院中僅有 4 家中級(jí)法院連續(xù)三年實(shí)施了中院助理到基層法院入額機(jī)制，其他中級(jí)法院多持觀望態(tài)度，未有實(shí)質(zhì)性開展；二是該機(jī)制的實(shí)施效果并不理想，除個(gè)別中院外，報(bào)名人數(shù)與入額人數(shù)呈現(xiàn)“雙低”現(xiàn)象，其中還不乏多方協(xié)調(diào)的“半強(qiáng)制性”報(bào)名參與。

與之相對(duì)應(yīng)的是，現(xiàn)實(shí)中基層法院法官流失問題也較為嚴(yán)重。有研究者發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)達(dá)地區(qū)和偏遠(yuǎn)落后地區(qū)法官最易流失，且從流失人員的構(gòu)成表現(xiàn)出年輕化、高學(xué)歷的趨勢(shì)。基層法院、檢察院的員額缺口因此難以填平，長(zhǎng)此以往，不僅不利于司法工作隊(duì)伍人員的穩(wěn)定，在人員基數(shù)不夠充足的情況下，員額制遴選高素質(zhì)法官、檢察官的目的也將難以保證。

三、員額遴選機(jī)制存在改善空間。員額遴選機(jī)制是員額法官、檢察官的入口，對(duì)入口的科學(xué)把控決定了法官、檢察官隊(duì)伍的人員構(gòu)成，與員額制改革的目的能否實(shí)現(xiàn)密切相關(guān)，因此建立合理的員額遴選機(jī)制顯得尤為重要。就目前看來，各地員額入額標(biāo)準(zhǔn)、程序并非統(tǒng)一，現(xiàn)實(shí)中還存在諸多問題。

有研究者通過對(duì)某省法院的員額法官遴選機(jī)制進(jìn)行研究后認(rèn)為，其中存在遴選政策的地方化、差異化；遴選指標(biāo)指向不一致；民主測(cè)評(píng)方案的非充分性以及遴選程序頭重腳輕等問題。此外，法院領(lǐng)導(dǎo)穩(wěn)定入額占據(jù)員額所引發(fā)的問題同樣值得關(guān)注。“由于缺乏客觀的員額法官選任與評(píng)價(jià)機(jī)制，就可能造成員額制的異化。法院的領(lǐng)導(dǎo)幾乎都能入額。這部分領(lǐng)導(dǎo)大多數(shù)屬于資深法官和審判委員會(huì)組成人員，總體上具有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)和辦案能力，符合入額條件，但他們?nèi)肓祟~，由于沒有常態(tài)性的辦案安排，且目前也沒有明確剛性的考核指標(biāo)，通常并不會(huì)實(shí)際辦案或者實(shí)際辦案量較少，如此，又會(huì)加重進(jìn)入員額內(nèi)的一線辦案法官和司法輔助人員的辦案工作量。”

四、績(jī)效考核制度不盡合理。司法績(jī)效考評(píng)制度是對(duì)法官、檢察官績(jī)效予以評(píng)價(jià)的制度，是確保辦案質(zhì)量效率、實(shí)現(xiàn)司法公正的重要保障機(jī)制。績(jī)效考評(píng)制度作為針對(duì)法官、檢察官包括辦案業(yè)績(jī)?cè)趦?nèi)的工作情況進(jìn)行評(píng)價(jià)的制度，能夠?qū)Ψü佟z察官的工作行為進(jìn)行積極的引導(dǎo)和約束，起到促進(jìn)辦案人員自我審視、自我提升的作用。

目前，這一制度的運(yùn)作情況并不盡如人意。有研究者分析得出了司法績(jī)效考核制度中存在的四大矛盾：司法績(jī)效考核存在“績(jī)效中心”與“崗位中心”的矛盾、“工作量標(biāo)準(zhǔn)”與“質(zhì)量、效果標(biāo)準(zhǔn)”的矛盾、關(guān)于貫徹司法責(zé)任制去行政化與業(yè)績(jī)考核行政主導(dǎo)的矛盾、考核精細(xì)化與簡(jiǎn)便易行的矛盾。還有研究者針對(duì)法官績(jī)效考核制度指出，“當(dāng)前的法官績(jī)效評(píng)價(jià)制度存在模式多樣、評(píng)價(jià)指標(biāo)針對(duì)性不強(qiáng)、運(yùn)作機(jī)制不完善等問題，導(dǎo)致績(jī)效考評(píng)制度的目的不能有效實(shí)現(xiàn)。”

五、法官助理、檢察官助理處境尷尬。員額制改革實(shí)現(xiàn)法官隊(duì)伍的精英化，但因員額總數(shù)固定，在員額已滿后，只有在有員額法官退出時(shí)方會(huì)有填補(bǔ)空缺，這便導(dǎo)致法官助理的上升空間相當(dāng)狹窄。法官助理入額不僅要達(dá)到一定工作年限，還要經(jīng)過激烈競(jìng)爭(zhēng)方能入額，大大增加了其職業(yè)發(fā)展的不確定性。

有研究者通過對(duì)某基層法院調(diào)研得出結(jié)論，在理想情況下，該院法官助理最快晉升員額法官的期限是七年，要求是表現(xiàn)非常優(yōu)秀突出，并要在入額考試中戰(zhàn)勝其他法官助理與未入額法官。因此，在大部分法官助理看來，進(jìn)入員額遙遙無期。

上述情況并非個(gè)例，還有研究者通過對(duì)檢察官助理工作現(xiàn)狀進(jìn)行分析后認(rèn)為，“現(xiàn)今，從各地改革實(shí)踐來看，較之于檢察官員額的遴選、晉升、待遇保障等問題，助理人員法律定位與發(fā)展通道不明晰，定級(jí)套改的啟動(dòng)與頻次明顯滯后，影響了助理人員的工作積極性。”此外，曾經(jīng)還有部分臨時(shí)聘用的法官助理，其處境則更為尷尬。“另外，還有作為臨時(shí)聘用法官助理、書記員、法警，不是公務(wù)員，不在行政編制內(nèi)，更不在中央政法編制內(nèi)，收入微薄，職業(yè)發(fā)展預(yù)期頗為暗淡。”

六、員額制導(dǎo)致司法職業(yè)的吸引力有所下降。司法事業(yè)關(guān)乎正義公平，理應(yīng)吸引最優(yōu)秀的法科學(xué)生。員額制要求基層入額、逐級(jí)遴選，這導(dǎo)致一個(gè)法科碩士、博士通過公開考試進(jìn)入司法系統(tǒng)后，本已到了成家立業(yè)的年齡，但由于何時(shí)入額、何地入額并不確定，導(dǎo)致其婚姻家庭規(guī)劃也陷于不確定性之中，事業(yè)和個(gè)人生活的預(yù)期也難以明朗，于是司法職業(yè)的選擇并不成為其最優(yōu)先的選擇。

凡是由人設(shè)計(jì)的制度不可能盡善盡美，員額制改革不可能一蹴而就，改革出現(xiàn)的問題只能用改革的辦法來處理。期待隨著司法員額制實(shí)踐的不斷展開，員額制能夠不斷定型和成熟！