2月27日，英國首相蘇納克在溫莎與來訪的歐盟委員會主席馮德萊恩舉行聯合記者會，確認英國與歐盟達成“溫莎框架”，即關于英國脫歐后北愛爾蘭貿易問題的新安排。這標志著英歐雙方歷經數月談判，終于就北愛爾蘭議定書的爭議與修訂取得共識。

北愛爾蘭貿易問題不僅事關英歐雙邊貿易，更涉及向來敏感的北愛地區穩定。由于此前“脫歐協議”在北愛地方政壇引發爭議，過去十個月北愛地方議會遲遲無法正常運作，地方聯合政府始終未能組建。目前蘇納克正在力促保守黨和北愛地區各黨派接受“溫莎框架”、打破北愛政壇僵局，但就各方的反應來看，新版英歐協議的落實還有待時日。

當地時間2023年2月27日，英國溫莎，英國首相蘇納克和歐盟委員會主席馮德萊恩共同出席新聞發布會。英國首相蘇納克宣布，該國與歐盟簽署了新的“溫莎框架”協議。本文圖片 人民視覺

談成“溫莎框架”不容易

自英國脫歐成為定局后，英國與歐盟的“后脫歐時代”雙邊貿易關系便始終是一大難題，尤其是跟隨英國脫歐的北愛爾蘭地區與仍屬歐盟的愛爾蘭之間如何避免“硬邊界”，更是困擾各方至今的最大難題。

前首相特雷莎·梅數次談不成協議，提出的北愛爾蘭“備份安排”（Irish backstop）最終流產，只能無奈辭職。另一位前首相約翰遜好不容易與歐盟達成“北愛爾蘭議定書”并在議會通過，卻遭到北愛主要的“保王派/聯合派”政黨——民主統一黨帶頭反對，正是該黨以此為由抵制新一屆北愛地方議會和聯合政府，才導致北愛政壇僵局持續至今。又一位前首相特拉斯在任一個半月，對此來不及處理便黯然離去。“非修改不可”的北愛議定書，是蘇納克不可回避的艱難任務。

從最后的結果來看，蘇納克取得的成果已經超出了英國不少政壇人士的預期。本來去年6月約翰遜領導的保守黨政府“出爾反爾”，單方面宣布修改自己曾費盡心力談下的北愛議定書，已經被歐盟和國內其它黨派視為損害雙邊互信，甚至導致歐盟訴諸法律行動。在這種情況下，雙方能重回談判桌實屬不易。

過去幾個月的談判，用蘇納克本人的話說是“傾盡全力”，這一點也得到了英國朝野的認可。既要滿足民主統一黨等“聯合派”的訴求，又要維護北愛局勢的穩定，還要令歐盟接受，英國政府與歐盟幾經努力，方才就修訂原北愛議定書、確立“溫莎框架”達成共識。據英國廣播公司（BBC）總結，“溫莎框架”與原版北愛議定書相比，主要修訂體現在以下幾個方面：

首先，從英國大不列顛島運往北愛地區的貨物中，目的地為北愛地區的貨物走檢查程序精簡的綠色車道，而最終目的地為歐盟的貨物走紅色車道，接受常規的海關檢查。這一修訂針對的是北愛議定書中最大的爭議難題。相比于之前把陸上“硬邊界”簡單地從南北愛爾蘭之間轉移到愛爾蘭海，即所有從大不列顛運往北愛地區的貨物都要經過嚴格、繁瑣的海關檢查，修訂后的安排既最大限度地實現英國內部的貨物流通便利化，又避免在愛爾蘭島上直接產生“硬邊界”，英歐雙方可謂煞費苦心。

其次，“溫莎框架”引入了“斯托蒙特剎車機制”，即北愛地方議會（其議會大廈又稱“斯托蒙特”）有權反對在該地區實施的歐盟新規則。這又是對北愛議定書的一個突破。根據原有議定書，英國脫歐后，北愛地區仍然留在歐洲單一市場和歐盟關稅同盟，這是防止愛爾蘭島上出現“硬邊界”的基礎，但也意味著歐盟關于貨物和關稅的部分規則仍適用于北愛地區，而北愛地方議會和政府對此沒有任何話語權。

今后隨著“溫莎框架”的實施，北愛地方議會只要30名議員聯署，便可向英國議會提交對歐盟新規適用的反對意見，而一旦英國介入，任何新規都可暫停實施（最多可達四周），然后由一個聯合委員會獨立仲裁，再決定歐盟新規是否生效。總的來說，歐盟規則能在北愛地區適用的數量減少、約束力降低，是必然的趨勢。

至于歐洲法院對北愛地區的管轄權，歷來是英國強硬派保守黨人和民主統一黨人激烈反對的議題，“溫莎框架”承諾該地區的貿易爭端都將優先通過雙邊對話解決，如果對話不成再進行仲裁；歐洲法院對于涉及歐盟規則的爭端享有最終仲裁權，但外界預計新框架下各方不會輕易訴諸這一途徑。

對比“溫莎框架”和它取代的北愛議定書，可見英國政府全力爭取的目標，在于減少英國境內貨物流動的阻礙，尤其是解決北愛地區的貨物供應問題，同時打消北愛地區部分政黨和民眾對于出現“硬邊界”的顧慮，盡可能兼顧“保王派/聯合派”與“共和派/獨立派”的訴求，恢復北愛地區的政治局勢穩定，并在更大意義上為麻煩多多的英國減少一點不安因素。

如幾位前任一樣，蘇納克試圖在訴求針鋒相對的各方（包括歐盟和北愛地區各黨派）之間達到平衡，使得英歐貿易與北愛地區政壇恢復常態。考慮到梅的闖關失敗和約翰遜政府的自我否定，蘇納克將這一“爛攤子”轉換成了“溫莎框架”，雖然距離真正成功還有距離，但也已經非常不易。

當地時間2023年2月27日，英國北愛爾蘭拉恩，一輛貨運卡車正在接受檢查。

北愛僵局“撥云見日”？

蘇納克與馮德萊恩達成協議，雖然是英歐貿易談判的重大突破，但同時也不過是“溫莎框架”的第一步。在歐盟內部，“溫莎框架”需要得到歐盟理事會同意，協議的部分內容還需得到歐洲議會批準，這分別需要數周和數月時間。在英國方面，情況更加復雜：在法定程序上，“溫莎框架”下的所有文本都需經過英國議會投票通過；就北愛地區實際情況而言，如果民主統一黨依舊保持抵制態度，該地區的“無政府狀態”仍將繼續。

目前外界最關注的問題是蘇納克能否說服保守黨內的強硬脫歐派與北愛地區的民主統一黨，但容易忽略的一點是：“溫莎框架”能否在歐盟順利過關仍有待觀察。

就歐盟而言，為了避免與英國談判期間出現信息泄露的被動情況，歐盟談判團隊并沒有第一時間將進展告知歐盟各國，直到蘇納克與馮德萊恩宣布“溫莎框架”后的第二天上午，歐盟負責英國事務的工作小組才第一次開會研究該框架的細節內容。談判期間不知詳情，意味著歐盟需要更多時間了解、討論“溫莎框架”，方可知道能否達成共識。

與此同時，歐盟有27個成員國，如果任何一個國家堅持反對，“溫莎框架”事實上便很難在歐盟落地實施。例如，英吉利海峽彼岸的法國長期支持采取嚴厲措施，保護歐洲單一市場（包括北愛地區），在這一點上明顯做出妥協的“溫莎框架”恐怕不能輕易說服法方接受；同樣在地理位置上與英國毗鄰的荷蘭，則需要確保英國商界不會通過“溫莎框架”的兩頭妥協鉆空子，謀取不公平競爭優勢。

至于可能削弱歐盟規則約束力的“斯托蒙特剎車機制”，令歐盟各成員國或多或少感到驚訝、擔心。盡管英國政府做出了政治承諾，這一機制只會在有限且極端情況下實施，但一旦英方尤其是北愛地區議會濫用這一機制，動輒反對歐盟新規則，勢必會給“溫莎框架”的實施帶來巨大麻煩。

“溫莎框架”在歐盟方面過關沒那么容易，而蘇納克試圖說服英國政壇或許更加困難。在與馮德萊恩共同宣布達成協議后，蘇納克專門對議會下院保守黨議員團體“1922委員會”發表講話，呼吁他們給民主統一黨更多時間和空間來考慮“溫莎框架”，并且支持這一新方案，不要節外生枝。

不過黨內的強硬脫歐團體“歐洲研究小組”已經委托專業律師團隊，對“溫莎框架”的細節內容進行審核，而原脫歐事務首席談判代表、上議院議員大衛·弗羅斯特在肯定蘇納克的成果同時，仍把新協議稱為“要吞下的一片苦藥”，且“過度推銷”，因為它沒有改變北愛議定書的本質。

作為“溫莎框架”付諸實施、北愛地區打破政壇僵局的關鍵因素，曾經激烈反對原北愛議定書的民主統一黨，在這一問題上表現出有所保留的謹慎態度。該黨領袖杰弗里·唐納森一方面承認新協議在“某些方面”回應了該黨的顧慮與訴求，但一些問題仍然存在，因此該黨將花時間研究“溫莎框架”的細節，做出集體決定。

但另一方面，該黨資深政治人物、創始人老伊恩·佩斯利之子、英國下議院議員小伊恩·佩斯利提出了尖銳的意見，全盤否定“溫莎框架”，稱其顯然不符合該黨的七項檢驗標準，以致于民主統一黨發表聲明，稱佩斯利的言論不代表其政黨。虛虛實實之間，民主統一黨顯然希望留下更多靈活施展手腕的空間，繼續與各方博弈，最大限度實現在這一問題上的政治訴求。

北愛地區另一大政黨、代表“共和派/獨立派”的新芬黨則表達了截然相反的意見，稱“溫莎框架”的出爐，意味著民主統一黨應該停止其抵制地方議會的行為，恢復本該參與組建的地方聯合政府。目前來看，圍繞這一英歐新協議，北愛地區“保王派/聯合派”與“共和派/獨立派”不僅彼此之間仍將繼續爭斗，各派政黨內部凝聚共識之前也少不了博弈。已經持續十個月的地方“無政府狀態”，很有可能延續下去。

宏觀而言，英國政府所謂“協議就像我們將要獲得的那樣好”之說，言外之意便是“溫莎框架”乃最后的妥協，不會重啟談判、再做修改；歐盟內部的擔憂和顧慮依舊存在，27國全盤接受這一協議并不容易；民主統一黨直言對新協議并不完全滿意，繼續“討價還價”的意圖明顯，也不急于立刻恢復北愛地方政壇常態。“溫莎框架”到底是成為英歐貿易關系的最終解鑰，還是通往成功路上的又一次失敗嘗試，一切仍尚未可知。

都說政治是“妥協的藝術”，但過去幾年英國、歐盟及各自內部不同力量的摩擦，以及數次失敗的脫歐協議，足以證明這一點很難做到。不愿妥協的背后，消耗的是公眾的耐心與信任，承擔代價的依舊是英歐商界及普通民眾，特別是至今盼不到地方政府的北愛爾蘭。

（胡毓堃，中國翻譯協會會員、國際政治專欄作家）