人才是第一資源，也是贏得國際競爭主動的戰略資源。當前，中國科技人才事業發展取得顯著成就，但在科技人才活力的很多方面仍不適應高質量發展要求，亟需加快改革。

一、科技人才創新活力成就與不足

黨的十八大以來，國家高度重視科技人才工作，相繼出臺《關于深化人才發展體制機制改革的意見》《關于分類推進人才評價機制改革的指導意見》《賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點實施方案》《關于抓好賦予科研機構和人員更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》《關于支持和鼓勵事業單位專業技術人員創新創業的指導意見》等，對激發科技人才創新活力產生了重要推動作用。中國科技人才創新能力不斷提高，但創新潛力仍有待進一步發掘。主要表現為：

（一）人才創新能力不斷增強，但人才創新活力仍有較大提升空間

《中國科技人才發展報告2020》顯示，中國科技人才總量快速增長，2019年全國R&D人員總量為713萬人，是2015年的1.3倍。但橫向比較中國在科技人才力量儲備方面與發達國家還有不小差距。2021年，中國每百萬人中研究人員數為539人，低于美國（3496）、日本（5078）、德國（3168）和法國（2916）等發達國家，與高收入國家平均水平（3036） 差距也十分明顯（圖1）。

2021年，中國全球創新指數排名已從2012年的第34位上升到第12位。近十年來，中國R&D人員全時當量也不斷提升。但是，全國R&D研究人員在R&D人員全時當量中的占比僅為43.9%，低于世界主要經濟體（50%）。其中，R&D基礎研究人員全時當量占比還有下降趨勢（圖2）。在R&D人員投入強度、基礎研究人員在R&D人員中的占比上，中國與世界主要國家相比仍有不小差距。近年來，企業R&D人員增速出現放緩勢頭，更需引起注意。

圖1 2021年中國與發達國家科技人才力量對比（人）
數據來源：根據國家統計局《國際統計年鑒2021》數據整理。

圖2 2011-2020年中國R&D人員全時當量變化情況（人年，%）
數據來源：Wind數據庫。

（二）科研投入產出效率明顯提高，但科研人員人力資本價值未得到應有體現

近年來中國科研論文被引用率顯著提升，并在一定領域形成了影響力。《2021年中國科技論文統計報告》顯示，中國國際頂尖期刊論文數量排名世界第二，上升2位，高被引論文、熱點論文數量繼續保持世界排名第二位，其中，國際合著論文占中國發表論文總數的26.2%。但是，中國原始性、基礎性創新不足，核心技術、底層技術仍受制于人，創新能力仍不適應高質量發展要求，與世界一流強國仍有差距。當前，中國科技成果轉化率僅為10%左右，產業化率不足5%。以R&D經費內部支出和技術市場交易額占GDP比重為例，基礎研究占比偏低，增速低于R&D經費內部支出，同時，技術市場交易額占GDP比重低于3%（圖3）。科研成果市場化轉化率不高，影響了科研人員人力資本價值的實現。

圖3 2011-2020年中國R&D科研投入變動情況（萬元，%）
數據來源：根據Wind數據庫。

從科研人員人力資本價值實現看，近年來，中國科技人才薪酬穩步增長，但相比同級別其他類型人員，薪酬待遇水平仍缺少競爭力，科技人員的薪酬待遇水平與其貢獻度不相匹配。人力資源和社會保障部企業薪酬調查數據顯示，2021年中國工程技術人員、農業技術人員和衛生專業技術人員的薪酬中位數分別為7.1萬元/年、4.94萬元/年和5.71萬元/年，低于管理、金融和IT等職業的薪酬待遇水平（表1）。從企業崗位類型比較，以薪酬中位數為例，專業技術人員在同類職級上的薪酬水平均低于管理崗位人員（表2）。分行業看，專業技術人員工資總體處于規上企業中等偏上水平，但在多數行業如采礦、制造業等，專業技術人員工資水平低于同職級的管理人員。

表1 2021年中國專業技術人員薪酬對比情況（萬元/年）

數據來源：人力資源和社會保障部。

表2 2021年中國技術類與管理類人員薪酬對比情況（萬元/年）

數據來源：人力資源和社會保障部。

（三）科研開放水平大幅提升，但科研人員流失現象仍較為突出

近年來，中國科技人才對外學術交流和科研合作水平不斷增強。據中國科學技術信息研究發布的《2021年中國科技論文統計》，2011年至2021年，中國有10個學科產出論文的比例超過世界該學科論文的20%。2020年中國發表的國際論文中，國際合著論文為14.45萬篇，同比增長11.1%。國際合著論文占中國發表論文總數的26.2%，中國作者為第一作者的國際合著論文占中國全部國際合著論文的69.3%，合作伙伴涉及169個國家（地區）。

但長期以來，科技人才流失到國外，國有部門科技人才流失到私營部門的情況仍比較普遍。教育部數據顯示，2022年有近70萬中國留學生選擇留在國外，清華大學和北京大學出國留學比例達到14.2%和18.9%，清北留學生回國比例僅占20%。美國保爾森基金會2020年的一項調查顯示，全世界大約60%的AI科學家供職于美國的大學、公司或私營研究機構，三分之二的是在其他國家本科畢業之后才來到美國深造，其中最主要的生源國是中國，占比高達27%，有3.2萬華裔科學家自愿入了美國國籍。其中不乏高端人才。

此外，國有部門也面臨科技人才向民營企業流動的挑戰，中國運載火箭技術研究院研究發展中心對航天科技集團的調研顯示，2012年至2016年，集團主要院所每年流出總人數呈上升趨勢，年離職率超過10%，流失集中于35歲以下的中青年骨干群體。

二、發展理念、體制機制和人才政策等影響人才活力釋放

隨著經濟社會和技術進步的快速變化，傳統的科技人才管理方式已經不適應新時代的發展要求，科研管理體制機制制約著科技人才創新創造活力的發揮。當前，我們比歷史上任何一個時期都更需要激發科技人才活力，人才改革急需按下“加速鍵”。

（一）人才發展理念方面，一些地區和部門對科技人才的認識未能重視人的全面發展和人才的多元化訴求

一些干部對科技人才發展規律運用的還不充分，一些思維方式還停留在計劃經濟時代，重大有些決策中往往“見物不見人”，調動科技人才積極性還不夠。一些工作中講人才重要性的成分多，激發人才活力的實招、管用的招還不多。一些國有單位還停留在傳統的人事管理模式上，人才管理方式粗放落后，重物質激勵，輕人才環境塑造。在人才培養、引進、使用、激勵和流動等方面還存在不少體制機制障礙，外籍人才引進和高端技術移民制度還不健全等。

科技人才全面發展的理念還未形成，拔尖創新人才培養滯后，教育體制還過多強調結果導向，重應試教育和知識灌輸、輕興趣培養和創新發現的氛圍還很濃。一部分高學歷留學生具有全球視野和前沿知識，已經融入了全球科技發展前沿，但這些人才回國發展的吸引力不足，人才流失問題仍很突出，中國距離全球人才中心的地位還有很大差距。

科研人員管理“行政化色彩”仍很突出，重管理輕服務，科研項目申報和評審環節報表多、審批多、耗時長，科研人員要在行政事務中花費大量時間精力。科研經費預算條目過多過細，很多要求與科研活動的不確定性和周期性不相適應。科研經費在支付工資和勞務費中存在諸多限制，科研人員知識勞動付出得不到應有體現。過度頻繁考核制約了科技人才潛心鉆研的主動性。科技部人才中心政策研究小組的調查顯示，科技人才最希望加快推進落實的三項舉措是松綁減負、支持人才長期穩定開展基礎研究和賦予更大自主權，選擇比例分別為 40.2%、35.9% 和 32.8%。

（二）人才激勵機制方面，市場在人才資源配置中的決定性作用發揮不充分

促進科技人才干事創業的體制機制有待進一步優化，市場在配置人才資源中的決定性作用還沒有充分發揮，科技人才人力資本價值得不到應有體現。近年來，中國國有部門科技人才的國際化、市場化和競爭力不斷提升，但在一些國有企業中，科技人員能上不能下、能進不能出，“躺平”“佛系”和人浮于事等問題仍很突出。一些國有部門由于身份管理嚴、薪酬待遇低、晉升空間窄等原因，導致自主培養的科技人才出現流失，科技人才隊伍并不穩定。

由于績效考核和薪酬分配制度不合理，一些單位不能體現多勞多得、按勞分配，導致很多國有企業科技人才干多干少一個樣，干與不干一個樣。還有一些企業缺少具有激勵性的職位發展體系，導致科技人才晉升難、流動難，一些人才看不到職業發展前景，干事創業積極性得不到調動。在一些公有制單位，人才激勵手段單一，難以調動人才干事創業積極性，股權激勵等薪酬分配改革遲緩。尤其是數字經濟背景下，人力資本要素在各類企業中作用凸顯，但核心技術人員以及杰出經營者的人力資本價值因改革之后仍得不到應有的體現。以工資和獎金為主的傳統薪酬體系已無法適應企業發展需要，國有企業在市場化選聘、契約化管理、差異化薪酬、市場化退出等方面改革不到位，留不住核心骨干人才，在人才競爭中處于相對劣勢。

（三）人才政策方面，存在針對性不強、落實難、評估不及時等問題

近年來，為調動科研人才積極性，從中央到地方出臺了不少人才政策，如《關于支持和鼓勵事業單位專業技術人員創新創業的指導意見》《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的指導意見》等。但在政策落實過程仍存在針對性不強、執行難、缺少配套和評估不及時等問題，造成“好政策”出不來“好效果”。以積極鼓勵科研人員兼職、掛職、參與項目和創業等為例，由于缺少配套實施細則，一些科研單位對哪些人可以兼職、兼職人員如何管理和知識成果確權等問題難以把握，出現“想出的出不去”、“出去的回不來”等現實困難。對已經執行了一段時期的人才政策缺少評估，既不利于政策迭代，又不利于及時調整，影響政策實施效果。 

三、對策建議

人才活力是“放”出來的，不是“管”出來的。建議進一步轉變人才觀念，加快人才領域的“放管服”改革，優化人才政策，營造更加良好的人才生態，為進一步釋放人才活力創造條件。

一是轉變人才發展理念，以人才的全面評價推動人才事業發展。在人才理念上，要進一步健全分類分級、科學多元、包容開放的科技人才評價體系。根據崗位特點分類設置評價指標，對履行崗位職責、參與的科研工作、發表的高水平論文、成果轉化成效等情況均作為貢獻予以認可，避免僅以有署名的成果作為考核評價依據。

二是加快科技人才體制改革，以增加知識價值為導向激發科技人才創新活力。在保障基本工資水平正常增長的基礎上，逐步提高體現創新人才履行崗位職責的基本工資，加大績效工資發放的自主權。提高科研人員科技成果轉化收益分享比例，多渠道增加科研人員的成果性收入。賦予科研人員不低于10年的職務科技成果長期使用權，明確科研人員兼職的具體操作辦法。

三是加快科技人才“放管服”改革，進一步為科研創造“松綁”。賦予科學家更大技術路線決定權、更大經費支配權、更大資源調度權，加快形成戰略支點和雁陣格局。推動科研單位減少考核頻次，實行聘期考核、項目周期考核等中長周期考核評價，簡化、淡化平時考核。面向社會開放國家重大科研基礎設施和大型科研儀器，提升科研設備的使用效率和創新的協同效應。

四是優化各類人才政策，積極塑造適合人盡其才的科技人才生態環境。在全社會大力弘揚以創新為核心的“兩彈一星”精神，大力培育鼓勵創新、容忍失敗的環境。對政策性比較強的管理問題和財務制度要建立咨詢渠道，對地方和單位科技人才開發的好做法、好經驗、好案例，做好宣傳推廣。 

（作者錢誠系國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所副研究員；馮文猛系國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所研究員）