2016年9月9日，習近平總書記在視察北京市八一學校時指出：“教育公平是社會公平的重要基礎，要不斷促進教育發展成果更多更公平惠及全體人民，以教育公平促進社會公平正義。”他還強調，要“保障貧困地區辦學經費，健全家庭困難學生資助體系”。

2017年召開的中共十九大在主題報告中也論及要“健全學生資助制度”。2018年3月1日，教育部長陳寶生在《人民日報》上發表《進一步加強學生資助工作》一文，對學生資助工作進行了深刻的論述。2018年3月5日，李克強總理在十三屆全國人大一次會議政府工作報告中指出：“各類學校貧困學生資助使4.3億人次受益。”

這些論述指出了在發展的新時期，學生資助具有更加重要的意義，可能面臨新的形勢，需要制度設計上的創新，從而確保“不讓學生因為貧困而失去上大學的機會”的承諾得以落實，并實現全社會的人力資本持續積累及提升，為經濟發展、社會進步和中華民族的偉大復興提供人力資本的保障。

今年是改革開放四十周年。這四十年來，中國經歷了改革和發展帶來的翻天覆地的變化，經濟體制從計劃經濟轉向了市場經濟，高等教育從完全免費轉向了適度收費，以適應高等教育這種準公共產品的屬性，在中國作為發展中國家的現實約束下，更好地實現了教育公平的目標。高等教育研究也從無到有，最早從恰逢今年建院四十周年的廈門大學教育研究院（1978年成立時稱廈門大學高等教育科學研究室）起步，發展到今天較為繁榮的局面，為政策改進提供著智力支持和理論論證。

大學生資助（在本文中，僅指對困難大學生進行的資助）也伴隨整個高等教育發展的大局，不斷適應經濟體制和教育體制而進行動態調整，并形成了今天這種完備、精密、深入的系統性、多層次的資助體系，發揮著經濟資助、精神激勵、全面育人的綜合效應。

回顧我國大學生資助的歷史進程，為今后大學生資助制度的設計提供參考，是有必要的。

一、改革開放以來大學生資助政策的歷史回顧

我國于1977年恢復高考，1978年底開始實施改革開放，這兩大歷史進程基本是同步的。在開放的初期，由于計劃經濟的慣性，大學生資助沿襲了此前的大鍋飯式的人民助學金制度，但隨著經濟體制的改革、高等教育的轉型等宏觀社會經濟背景的變化，加上微觀上為激勵大學生更加刻苦地學習，大學生資助整體向更加公平、更加有效率的方向轉變。具體過程包括以下四個階段，并呈現三大特征。

第一階段：大學生資助體系的過渡階段。

1977年我國恢復高考制度，隨之而來的問題是如何對大學生進行資助。當時的政策規定了大部分大學生可以獲得人民助學金，其中研究生和部分特殊專業就讀的學生獲得人民助學金的比例為100%，其他普通專業就讀的大學生獲得的比例為75%。但原來是國家職工的大學生，由原來單位發放工資，不享受人民助學金。

這其實是原先計劃經濟體制下大學生資助政策的延續，也是和考上大學就成為國家干部、畢業時由國家包分配的就業和戶口體制相適應的。但這種大學生資助體制不久就暴露出一定問題，主要是無法有效發揮調動大學生學習積極性的作用，而且資金使用效益不高，不利于發揮育人作用，這為改革人民助學金提供了背景。

1983年7月，教育部和財政部下發文件，規定煤炭、礦業、地質、石油院校學生按80%比例享受一般人民助學金，其他各類院校學生按60%比例享受一般人民助學金。作為替代措施，設立獎學金這種資助手段。

第二階段：大學生資助體系的雛形階段。

1987年7月，在進一步推行獎學金制度的同時，正式推出了助學貸款。到1988年，人民助學金不再發放，獎學金和助學貸款成為國家資助大學生的主要形式。這一時期的助學貸款是無息的，資金來源于大學，和現在這種普遍的國家助學貸款是不太一樣的，規模也遠遠比不上國家助學貸款。當時的政策設想是通過獎學金激勵大學生好好學習，如果無法獲得獎學金，又家庭困難的，則通過無息助學貸款來資助。

1989年中國大學開始收取學費，但當時的收費水平并不高，大規模正式收取學費并提到一個較高水平，是從1994年開始的。當年選擇了37所高校進行試點，學費水平從800元到3000元左右不等，相對于當時的人均收入是不低的。這一時期的大學生資助延續了獎學金和無息助學貸款的形式，但隨后開始增加資助種類。1993年，特困補助政策即現在俗稱的“補”開始實行，主要覆蓋低于當地居民最低生活標準線的特困生。1994年，勤工儉學即現在俗稱的“勤”開始實行。1995 年，減免學雜費這種大學生資助方式也正式步入了歷史舞臺，即現在俗稱的“減”。

第三階段：大學生資助體系的定型階段。

1994至2000年間，由于大學擴招，為彌補政府資金的不足，學費水平上漲較快，從每年1000元左右上漲到5000元左右，這給當時收入不高的一些家庭帶來了一定的負擔。原有無息助學貸款規模不大，額度不高，對緩解部分家庭的負擔捉襟見肘。

為切實解決學生家庭學費負擔問題，經過論證，1999年到2000年間正式出臺了國家助學貸款政策。這種國家助學貸款是有利息的，由大學所在地的商業銀行經辦和回收，后來被稱為“校園地助學貸款”，其額度比較有保證，規模也比較大，能夠切實滿足困難大學生繳納學費的需求。從此，這個大學生資助政策中也許是最重要的部分開始正式登上歷史舞臺。

也正是到這個時候，俗稱為“獎（獎學金）、貸（國家助學貸款）、勤（勤工儉學）、補（特困補助）、減（減免學費）”的現代意義上的大學生資助政策開始定型。國家助學貸款無論從規模上還是從額度上，都是整個大學生資助體系的核心。

第四階段：大學生資助體系的深化階段。

但1999年確立的大學生資助體系并不穩定，尤其是作為資助體系核心的國家助學貸款（1999至2007年之間的國家助學貸款是在校園地申請的，被稱為校園地助學貸款，2007年后增設生源地助學貸款，現在兩種貸款并存），推行不久就由于貸款本身制度設計以及外部環境等多種因素的影響，而經歷了商業銀行停貸的狀況，壞賬不斷增加，2004年迎來第一次政策調整，但效果仍不盡如人意。

終于到2007年，有關部門打出一套組合拳，主要改革內容是：增設國家獎學金和國家勵志獎學金，國家獎學金每人每年8000元，國家勵志獎學金每人每年5000元（只有困難大學生可以申請）；開始推行生源地助學貸款；增設國家助學金，平均每人每年2000元，用于困難大學生的生活費。至此，包含“獎（國家獎學金和國家勵志獎學金）、貸（國家助學貸款）、助（國家助學金）、勤（勤工儉學）、補（特困補助）、減（減免學費）”的大學生資助政策體系最終成型，并一直延續到現在。

縱觀改革開放四十年來大學生資助政策的變遷，不難發現，基本上每十年左右就會有一個大的政策變動，以應對不斷發展的經濟和教育形勢。下表反映了改革開放四十年來不同歷史階段大學生資助形式的變遷情況。

簡而言之，四十年來，我國大學生資助政策的變遷可以分為四個階段。

1977年到1988年可以看作是大學生資助體系形成前的過渡階段。高考恢復之初還處在計劃經濟體制下，所以仍然延續了大鍋飯式的人民助學金形式，但后來發現效果不理想，則開始用獎學金方式來激勵學生努力學習。

1988年到1999年是大學生資助體系的雛形階段，這一階段的大學生資助大致具備了當前大學生資助體系的雛形。1999年到2007年是大學生資助體系的定型階段，國家助學貸款開始實行，并確立為最主要的資助形式。

2007年至今則是大學生資助體系的深化階段，增設了國家助學金，和國家助學貸款并立為兩個最主要資助形式；開始推行生源地助學貸款，增設了國家獎學金和國家勵志獎學金，成為國家層面的獎學金。尤其是國家勵志獎學金，只針對困難大學生，發揮著精準資助的作用，同時保留了原有的勤補減形式。

四十年來大學生資助政策的發展呈現出以下三個趨勢：一是資助金額越來越大，這是和高等教育不斷擴招、大學生基數越來越大，因此在校貧困生的人數也越來越多的形勢相適應的；二是資助的種類越來越多，發展到今天，已經包括六種形式，分別適用不同條件的困難大學生，針對不同的領域；三是從大鍋飯式的普遍無償資助發展到了無償和有償結合、重點突出的資助體系。

二、新形勢的發展對大學生資助政策提出了更高的要求

2007年延續至今的大學生資助政策主要包括“獎（國家獎學金和國家勵志獎學金）、貸（國家助學貸款）、助（國家助學金）、勤（勤工儉學）、補（特困補助）、減（減免學費）”六個方面，這其中最主要的資助形式是國家助學貸款和國家助學金。

國家助學貸款主要解決學費和住宿費，是有償的，需要歸還。國家助學金主要解決生活費，是無償的。國家獎學金和國家勵志獎學金起著鼓勵學習的作用，其中國家勵志獎學金只針對困難大學生，發揮著專門激勵這類學生的作用。勤工儉學主要起著培養學生聯系社會，增強實踐的作用。其他兩種形式則起著補充的作用。

但經濟、社會和高等教育的發展給現在的大學生資助政策提出了更高的要求，主要表現在以下幾個方面。

首先，大學生資助需要更多的資金。

2017年我國普通高等教育本科和專科招生761.5萬人，比上年增加12.89萬人；在校生2753.6萬人，比上年增加57.76萬人；研究生招生80.5萬人，比上年增加13.79萬人；在學研究生263.9萬人，比上年增加65.79萬人。

雖然出國就讀大學的人數持續增長，但我國在校大學生人數預計還會不斷增長。越來越大的大學生基數決定了困難大學生的數量會不斷攀升，客觀上需要更多的資金投入，這是大學生數量增加對資助資金數量方面的需求。

在對資助資金的質量需求方面，隨著經濟的發展、科技的進步和社會對人才要求的提高，大學生必須不斷提升自己的人力資本含量，他們需要通過在學培訓、繼續深造來實現這一點，這些無不需要資金的支持。大學生就讀期間為準備司法考試、注冊會計師資格考試等國內資格考試及特許金融分析師、北美精算師等國外資格考試所參加的培訓，價格較高但回報不菲。此外，繼續深造的過程中，貼近實踐、瞄準就業的專業碩士普遍學費價格較高，而且專業碩士涉及的學科領域還在不斷擴大。

如上種種條件的變化，增加了在校大學生對資助資金數量和質量方面的雙重需求。這樣的需求，需要更多、更高質量的資助資金來滿足。

其次，大學生資助需要多種資金來源，尤其是民間資金的支持。

既然存在對資助資金總量的更高需求，那么資助資金的結構是否可以優化呢？

從2017年的情況來看，全國普通高等學校學生獲得資助資金共計1050.74億元。其中財政資金508.83億元，占比48.43%；銀行發放國家助學貸款284.20億元，占比27.05%；高校事業收入中提取并支出的資助資金238.21億元，占比22.67%；社會團體、企事業單位及個人捐助的資助資金（民間資金）19.50億元，占比1.85%。

這其中，財政撥款占了大學生資助資金總額的一半左右，銀行資金和高校資金各自約占四分之一左右。顯而易見的是，民間資金占比偏低，僅占大學生資助金額1.85%的比例。

受限于整體上作為發展中國家的現實，我國除了東部發達地區以外，中西部地區各級財政還比較緊張，這制約了學生資助的規模和力度。發達國家大學生資助的很多資金來源于民間資金，經濟的發達、民間財富的充裕以及慈善文化的普及等多種因素促成了這一局面。

以美國為例，作為全世界經濟和教育最發達的國家，受到歷史傳統、近年來金融危機的現實等多種因素的影響，其近年來大學學費保持在一個很高的水平上，尤其是私立大學，這就要求大學必須對優秀的困難大學生提供獎學金，否則那些來自困難家庭的優秀學生是無法完成大學學業的。這些獎學金尤其是私立大學的獎學金中，有相當大的份額源于民間捐贈。這提醒我們，中國民間資金參與資助大學生，未來的成長空間巨大。

第三，大學生資助要和綜合育人結合起來。

十八大報告提出，“倡導富強、民主、文明、和諧，倡導自由、平等、公正、法治，倡導愛國、敬業、誠信、友善，積極培育社會主義核心價值觀”，對社會主義核心價值觀進行了最新的精確概括。尤其是愛國、敬業、誠信、友善，這是對公民個人價值觀的要求。十九大報告強調：“青年一代有理想、有本領、有擔當，國家就有前途，民族就有希望。”報告期望廣大青年“堅定理想信念，志存高遠，腳踏實地，勇做時代的弄潮兒”。

應把十八大報告對青年的要求和十九大報告對青年的期望完全滲入到大學生資助中去，培養困難大學生的“愛國、敬業、誠信、友善”和“有理想、有本領、有擔當”的基本素質，這既有利于大學生自身的成長和未來的就業，也有利于全社會的和諧穩定。

除了基本素質以外，專業素質也很重要。近些年一些有關大學生就業狀況的新聞報道顯示，相當一部分大學生不能滿足用人單位的需要，因此，對大學生的資助決不能只是幫助大學生畢業就算完事，還應保證培養的質量，這樣才能從微觀上服務于用人單位的需求，同時宏觀上滿足經濟發展和社會進步的需要。

已有研究已經證實，資助大學生的效應是多方面的，不僅只是幫助他們完成學業，還對大學生的繼續深造、求職意向、財務管理、社會資本積累等帶來正面影響。因此，應通過資助的實施，結合相關活動的舉辦，培養困難大學生自強不息的奮斗精神和熱心公益、回報社會和他人的品德等合新時期社會主義核心價值觀的基本素質；通過另外一些活動如專門資助困難大學生的出國訪學項目、產學研實踐項目等，培養困難大學生的專業素質。

第四，大學生資助面臨新的外部風險。

當前，大學生需要的已經不僅僅是學費和生活費等最低程度的資助保障。新時代的大學生，還需要不斷提升自己的人力資本含量，才能在日趨激烈的競爭中占得先機。這方面的資金需要，現有大學生資助體系很難滿足。另外，燈紅酒綠的大城市生活，科技產品的推陳出新，都構成對涉世未深的大學生巨大的消費誘惑，而對大學生放貸更加簡便快捷的互聯網金融這種新金融模式的興起，一定程度上可以滿足大學生的消費需求。以上因素綜合作用，催生了“校園貸”等互聯網金融亂象，相當一部分受害者是困難大學生。

“校園貸”等互聯網金融亂象的滋生嚴重影響了一些大學生的學習和生活，也打亂了原有的大學生資助體系，比如，有的學生受到“校園貸”影響，無法順利完成學業，因而也無法順利歸還以前所借的國家助學貸款；一部分大學生為躲避債主逼債而輟學休學。這些現象構成了當前大學生資助所面臨的新的外部風險，需要認真應對。

三、未來大學生資助制度的創新

改革開放四十年以來，大約每隔十年，大學生資助政策都會有一個比較大的變革，今年距上一次2007年大學生資助政策調整又已十年，黨和國家領導人非常重視學生資助工作，社會氛圍也已經具備，正是繼續革新大學生資助政策的好時機。

今后大學生資助的制度設計應秉持擴大化、精準化、育人化、社會化、科技化的“五化”指導方針。擴大化指覆蓋范圍要適當擴大，額度要適當提高；精準化指對困難大學生的資助要按照不同個體的實際情況有針對性地開展；育人化指不能僅僅提高金錢資助，還應結合新時期社會主義核心價值觀綜合培養困難大學生；社會化指要將全社會納入大學生資助資金來源的范圍，吸納各方面的資金和力量參與資助大學生；科技化是指在大學生資助過程中要多運用大數據、人工智能等科技手段去鑒別困難大學生，合理分配資助資金。

具體而言，可以在以下方面進行創新。

首先，精確鑒別困難大學生的真實經濟狀況。

這是所有大學生資助工作的前提。只有充分鑒別清楚困難大學生的真實經濟狀況，才可以有針對性地提供資助，才能保證有限的資助資金公平地分配給所有困難大學生。

中國地域遼闊，各地情況千差萬別。大學生主要是離開故鄉遠赴外地讀書，再加上個人所得稅還不是主體稅種，且主要在城市征收，農村地區居民的個人收入狀況很難被全面了解清楚。諸多因素造成了對困難大學生進行鑒別的難度不小，且一直是大學生資助實踐中一個較難解決的問題。

未來改革的方向應該充分考慮困難大學生父母的收入以及家庭財富情況。因為根據中國的國情，父母的收入和家庭財富（有的家庭父母收入可能很低，但財富存量不低，如城市拆遷家庭）仍然是大學生就讀開支的首要來源。應設計一定的機制，以清晰度量困難大學生父母的收入和家庭的財富水平。這個鑒別單依靠教育部門很難實現。

考慮到鑒別工作的專業性以及未來個人所得稅綜合課征的趨勢，稅務部門是合適的部門，可以參考個人所得稅的課征方式，要求困難大學生父母每年向所屬地的稅務部門報送自己的收入和家庭財富狀況，稅務部門有權抽查，不如實申報的將進行處罰。由稅務部門確定和鑒別困難大學生家庭的經濟能力，然后和教育部門以及大學共享相關信息。大學再根據稅務部門傳遞的經濟能力信息，決定是否給予該困難大學生資助以及資助多少。

另一個選擇是依托螞蟻金服這樣的互聯網金融企業，吸引它們參與到鑒定困難大學生的工作中來，由它們利用自己的大數據等技術優勢，探索和開發適合中國國情的困難大學生鑒別機制。而且，相比國家稅務部門，這一類互聯網金融企業可能更有效率，這已經為螞蟻金融回收生源地助學貸款的成功經驗所證明。

其次，大力吸引民間資金參與學生資助。

對現在的大學生來說，更多的教育投資必不可少。除了正規的大學教育之外，很多學生都需要進行培訓甚至出國訪學，困難大學生也不例外，這對提高他們的視野，培養專業素質都是必不可少的。我國作為發展中國家的現實，以及大學生資助資金中財政比例過高的狀況，都決定了吸引民間資金參與大學生資助很有必要。

未來政府應采取多方面的扶持政策，包括對教育捐贈的稅收減免、財政匹配（指政府參照個人和企業的捐贈金額，再依據一定的百分比提供配套資金）等舉措，來滿足捐贈方的物質收益和精神收益需求。大學也應采取冠名樓宇、冠名講席教授、命名獎學金等措施，來滿足捐贈方的精神收益需求，以充分激勵教育捐贈。

第三，整合目前的六種資助方式，為困難大學生量身定做具體資助方式。

現有的六種資助方式中，國家助學貸款和國家助學金是主體，每個困難大學生可能獲得其中一種或數種資助。因目前缺乏整體監控，有可能出現一些困難大學生獲得的資助加總超過其在校期間上學成本總和的情況，與此同時，其他困難大學生獲得的資助卻可能不夠。但資助資金總量總是有限的。

因此，今后應考慮，對每個困難大學生進行精準資助。校方應為每個學生建立資助檔案，由資助管理人員計算出在本校就讀的上學成本的總和，某困難大學生獲得的資助合計若達到這個總和就觸發報警，校方則不應再對其進行資助。這樣可以保證有限的資金公平合理地分配給所有有需要的困難大學生。

第四，國家助學貸款和國家助學金有必要提高額度。

現有的國家助學貸款額度是，本專科生每年8000元，研究生每年12000元。這主要是為解決學生的學費和住宿費需求，但藝術類等特殊專業學生的學費標準已經超過每年8000元，專業碩士如金融碩士、法律碩士等的學費也遠遠超過12000元的水平。同時，近年來各地還一直有提高學費的動向。因而，可以考慮按照每個困難大學生的真實學費和住宿費水平設定助學貸款額度，對這部分需求充分保障。對助學貸款額度提高后的還款壓力問題，可考慮采用按收入比例還款的方式緩解。

現有的國家助學金設計的初衷是解決困難大學生的生活費，但目前的額度是每月200至300元，一般發放十個月（在校期間），實際上無法充分滿足困難大學生的生活支出需要。發達地區如上海，根據筆者調研的數據，學生每月生活費支出約在1000至2000之間，助學金恐怕需要提高到每年10000至20000元的額度。當然，這個額度應根據不同地區的物價水平來確定。

（本文原刊于《中國高等教育》2018年第12期，原題：“大學生資助政策的歷史回顧與制度設計”。略去參考文獻，正文經重新編輯，并由作者審定。經授權刊用。）