2023年2月12日，德國(guó)柏林舉行了一場(chǎng)史無(wú)前例的重復(fù)選舉。

在一年半前的德國(guó)聯(lián)邦大選和地方選舉中，柏林一天之內(nèi)同時(shí)開(kāi)展了四場(chǎng)選舉投票和一場(chǎng)馬拉松賽事，現(xiàn)場(chǎng)混亂，選票出現(xiàn)大量瑕疵。2022年11月，德國(guó)聯(lián)邦憲法法院判決當(dāng)時(shí)的選舉無(wú)效，規(guī)定在90天后重新選舉。

對(duì)于此前選舉投票中的勝出者、自21世紀(jì)以來(lái)在柏林地方選舉中從未嘗敗績(jī)的社會(huì)民主黨（社民黨）而言，重新選舉是災(zāi)難性的，最新的投票結(jié)果也印證了這一點(diǎn)——根據(jù)官方計(jì)票結(jié)果，基民盟在此次選舉中獲得28.2%的選票，比2021年選舉高出了10個(gè)百分點(diǎn)；社民黨獲得18.4%的選票，創(chuàng)下該黨二戰(zhàn)以來(lái)在柏林的最差戰(zhàn)績(jī)。社民黨在聯(lián)邦政府的執(zhí)政伙伴自由民主黨（自民黨）得票率為4.6%，未能通過(guò)進(jìn)入議會(huì)所需5%得票率的門(mén)檻。

對(duì)于此次選舉結(jié)果，基民盟候選人韋格納表示，基民盟取得了“現(xiàn)象級(jí)成功”，柏林人“選擇改變”。現(xiàn)任柏林市長(zhǎng)、社民黨人吉費(fèi)也承認(rèn)，選民想要“事情變得不一樣”。

未來(lái)究竟由哪個(gè)黨派來(lái)管理這個(gè)德國(guó)首都，目前尚不確定。但在這場(chǎng)德國(guó)選舉歷史上出現(xiàn)的重大失誤中，柏林的城市治理正暴露出系統(tǒng)性問(wèn)題。

“系統(tǒng)性錯(cuò)誤”

2023年2月12日，周日，上午8點(diǎn)，投票站陸續(xù)開(kāi)放。

雖然此前選民對(duì)重新選舉有很大意見(jiàn)，但也都陸陸續(xù)續(xù)出現(xiàn)在各個(gè)投票站前排隊(duì)。好在天氣不錯(cuò)，排隊(duì)氛圍安靜有序，沒(méi)有出現(xiàn)任何喧鬧或混亂的情況。

柏林選舉專(zhuān)員斯特凡·布呂希爾（Stephan Br?chler）也在柏林潘科的一個(gè)投票站投下了自己的一票。他在之后接受媒體采訪(fǎng)時(shí)表示，對(duì)重新選舉非常樂(lè)觀(guān)。“我有信心，今天一切都會(huì)順利進(jìn)行。”但他也沒(méi)有把話(huà)說(shuō)滿(mǎn)，“今天也會(huì)出現(xiàn)輕微的選舉瑕疵，但不會(huì)像我們?cè)?021年出現(xiàn)的這些系統(tǒng)性錯(cuò)誤。”

“系統(tǒng)性錯(cuò)誤”，便是憲法法院針對(duì)2021年柏林選舉結(jié)果判決中使用的詞匯。

這樣的“系統(tǒng)性錯(cuò)誤”，不但改變了德國(guó)柏林政壇，讓執(zhí)掌柏林政壇22年的社民黨遭遇重大滑鐵盧，甚至還大幅增加了財(cái)政支出。為保障重新選舉投票順利進(jìn)行，市政府拿出了3900萬(wàn)歐元作為特別基金，還在每個(gè)投票點(diǎn)增加了多名志愿者，每名志愿者可以獲得240歐元的報(bào)酬。

為此，德國(guó)《每日鏡報(bào)》（Der Tagesspiegel）的總編輯洛倫茲·馬洛德（Lorenz Maroldt）表示，“（柏林）城市官員已經(jīng)完善了一種井然有序、系統(tǒng)化的無(wú)能。”

2021年9月26日，同樣也是個(gè)周日。對(duì)柏林執(zhí)政的社民黨政府而言，這是他們最雄心勃勃的一天。在這一天，他們要組織四場(chǎng)選舉和一場(chǎng)馬拉松比賽。除去馬拉松，單單對(duì)于這四場(chǎng)選舉——聯(lián)邦議會(huì)選舉、柏林州議會(huì)選舉、區(qū)議會(huì)選舉和關(guān)于住房問(wèn)題的人民公決，其組織方式和復(fù)雜程度就已經(jīng)令人咋舌。

這一天，選民手上拿到了不少于六張選票，因?yàn)樗膱?chǎng)選舉中的兩場(chǎng)——聯(lián)邦選舉和州選舉，都包含了混合選舉制度，一張（選票）要投給直接候選人，一張投給整個(gè)政黨。

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)作為立法機(jī)構(gòu)，每四年對(duì)議員進(jìn)行換屆選舉。議會(huì)有598個(gè)席位，其中的一半，即299個(gè)席位按照參選政黨獲得票數(shù)的實(shí)際比例分配產(chǎn)生，得票率高的政黨組閣執(zhí)政；剩下的299個(gè)席位分配給全國(guó)299個(gè)選區(qū)，每個(gè)選區(qū)內(nèi)得票最多的候選人將以“直選議員”身份獲得議席。柏林城市州議會(huì)選舉的方式與之類(lèi)似。

除此之外，柏林全市12個(gè)區(qū)，還有各自的區(qū)議會(huì)選舉。區(qū)議會(huì)的選舉投票不似前述的兩票制，通常是針對(duì)該地區(qū)的政黨或參選團(tuán)體投票做出選擇。然而，柏林是德國(guó)唯一一個(gè)區(qū)議會(huì)議員直選的城市，這也造成了管理上的混亂。

與三場(chǎng)選舉同時(shí)進(jìn)行投票的，還有一場(chǎng)關(guān)于住房問(wèn)題的人民公投。針對(duì)近些年不斷暴漲的房租和房?jī)r(jià)的幫兇——大型的房產(chǎn)管理企業(yè)，柏林人的投票將決定對(duì)于擁有超過(guò)3000套房產(chǎn)的企業(yè)，政府是否有權(quán)支付賠償款而購(gòu)買(mǎi)其名下房產(chǎn)，以防止進(jìn)一步的壟斷和抬價(jià)。

除了復(fù)雜的四場(chǎng)投票之外，一年一度的柏林馬拉松也趕在了2021年9月26日這天上午9時(shí)舉行。25000名來(lái)自世界各地的跑者涌入柏林，城市街頭還有不計(jì)其數(shù)的志愿者和觀(guān)眾，以及大量警察。

很難想象，在如此制度復(fù)雜、結(jié)果與己切身相關(guān)的四場(chǎng)選舉中，柏林人要如何清楚地知道自己每一張選票的意義、自己的立場(chǎng)且不至于搞混，而同時(shí)舉辦馬拉松似乎顯得更不可理喻，盡管柏林曾在2017年有過(guò)聯(lián)邦議會(huì)選舉當(dāng)日成功舉辦馬拉松比賽的先例。

最終，混亂接踵而至——平均每位選民的投票時(shí)間超過(guò)了5分鐘，再加上所設(shè)的投票點(diǎn)數(shù)量并不多，有些投票點(diǎn)還因?yàn)轳R拉松而臨時(shí)關(guān)閉，當(dāng)天的投票出現(xiàn)了嚴(yán)重的排隊(duì)現(xiàn)象，等待時(shí)長(zhǎng)超過(guò)數(shù)小時(shí)。其結(jié)果更顯雜亂：許多選票錯(cuò)誤甚至丟失，在一些選區(qū)，每?jī)蓮堖x票中就有一張存在各類(lèi)問(wèn)題；約有一半的投票者是在下午6點(diǎn)以后投票的，而這個(gè)時(shí)間點(diǎn)媒體已經(jīng)在發(fā)布各類(lèi)投票結(jié)果的預(yù)報(bào)。

幾乎立刻有人意識(shí)到了這一天的問(wèn)題。緊接著，共有五份違憲審查申訴遞到了位于卡爾斯魯厄的德國(guó)聯(lián)邦憲法法院，申訴人涵蓋了選民到議員的各界人士。

2022年11月16日，法官們?cè)趯彶榱税亓炙?257個(gè)投票站的投票記錄，超過(guò)4萬(wàn)份文件，并進(jìn)行了詳細(xì)的法律分析后，認(rèn)定柏林的選舉無(wú)效。

憲法法院認(rèn)為，投票的自由、普遍性和平等原則受到了嚴(yán)重侵犯。選舉的準(zhǔn)備工作不符合要求，構(gòu)成了重大瑕疵，并影響到了選舉的結(jié)果，因?yàn)橛需Υ玫倪x票數(shù)量達(dá)到了至少20000張，這些瑕疵包括漏發(fā)一半選票，選票填寫(xiě)錯(cuò)誤，或在投票截止時(shí)間后繼續(xù)收到的選票等。“鑒于選舉錯(cuò)誤的數(shù)量和嚴(yán)重性，我們無(wú)法允許只在部分選區(qū)進(jìn)行重新選舉。我們重申，選舉結(jié)果應(yīng)代表某一時(shí)間點(diǎn)人民意愿的一致體現(xiàn)。選舉的總體結(jié)果必須體現(xiàn)人民政治意愿的形成。”

柏林必須要在判決作出后90日內(nèi)，重新進(jìn)行城市州、區(qū)兩級(jí)議會(huì)和聯(lián)邦議會(huì)柏林相關(guān)選區(qū)的選舉。

行政管理二元化

混亂的選舉場(chǎng)面，讓德國(guó)人再一次認(rèn)識(shí)到了政府管理能力的缺失。

“我覺(jué)得很蠢啊，但這就是德國(guó)，典型的柏林。”德國(guó)人艾娃（Eva Schmidt）對(duì)媒體表示。同艾娃一樣，許多柏林人都認(rèn)為，這次選舉投票的失敗，是柏林這座城市在管理方式上出現(xiàn)更深層次問(wèn)題的一個(gè)標(biāo)志。

20年前，為了推進(jìn)柏林的發(fā)展，柏林前市長(zhǎng)克勞斯（Klaus Wowereit）有一句名言：柏林窮，但性感（Arm aber sexy）。這句話(huà)無(wú)疑戳中了歐洲的年輕人和市民的心——低廉的房租，開(kāi)放的文化，充滿(mǎn)藝術(shù)和人文的氣息......

而在20年后的今天，這座城市的人口增長(zhǎng)到365萬(wàn)，雨后春筍般冒出了無(wú)數(shù)現(xiàn)代建筑和企業(yè)，但這里的房租和物價(jià)，也漲到令年輕人連連抱怨，護(hù)照預(yù)約經(jīng)常要排在3個(gè)月之后，結(jié)婚登記也要等4個(gè)月，甚至出生和死亡證明都可能無(wú)法簽出。對(duì)于在德國(guó)留學(xué)的人來(lái)說(shuō)，簽證更是一大夢(mèng)魘。我曾幫助過(guò)不少人寫(xiě)郵件處理申請(qǐng)簽證延續(xù)，在一些大城市，學(xué)生簽證到期等待幾個(gè)月是常見(jiàn)的事情；而在這期間，他們只能小心翼翼地呆在住的地方，生怕回一趟國(guó)或旅一次游可能就回不來(lái)了。

行政低效的背后，是柏林卡夫卡式官僚主義的特殊結(jié)構(gòu)問(wèn)題。

許多分析文章都會(huì)提到柏林長(zhǎng)久受左翼執(zhí)政風(fēng)格的間接影響。然而，真正的問(wèn)題或許在于市和區(qū)的權(quán)責(zé)模糊。23年前，柏林進(jìn)行了一場(chǎng)“大區(qū)制”改革：23個(gè)柏林的城區(qū)被合并成了12個(gè)。隨同11個(gè)被取消掉的城區(qū)，還有部分與之相關(guān)的公務(wù)員編制以及區(qū)級(jí)議員，并帶動(dòng)柏林市議會(huì)減少了100個(gè)議員。這無(wú)疑是一場(chǎng)觸動(dòng)敏感利益關(guān)系的結(jié)構(gòu)改革。

柏林市和區(qū)之間的權(quán)力關(guān)系微妙，在德國(guó)獨(dú)一無(wú)二。首先，鑒于柏林人口眾多，合并后的12個(gè)城區(qū)幾乎可以看作是12個(gè)擁有平均30萬(wàn)人口的微型城市。其次，柏林在100年前急劇擴(kuò)張，許多區(qū)歷史上就是獨(dú)立城市，如新科隆區(qū)（Neuk?lln）和夏洛滕堡（Charlottenburg），這帶來(lái)了這些區(qū)天然的“獨(dú)立”意識(shí)。最后，憲制上對(duì)于市和區(qū)的劃分也很模糊：柏林市作為首都，既是城市也是一個(gè)城市州，而城市中卻沒(méi)有縣。柏林各區(qū)在柏林州憲法中是尷尬的“沒(méi)有法人資格的自治單位”，而非一般直轄市下市區(qū)擁有德國(guó)地方自治法中保障的自治地位。

在這種情況下，在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，柏林的區(qū)議會(huì)不是真正意義上的議會(huì)，因?yàn)榘亓质械牧⒎?quán)在市議會(huì)手中。柏林城市的行政機(jī)構(gòu)，也就是柏林市政府，是由市議會(huì)（Abgeordnetenhaus）選出的市長(zhǎng)與市長(zhǎng)任命的10位部長(zhǎng)共同組成的政府班子，被稱(chēng)作參議會(huì)（Senat），區(qū)政府則同時(shí)受到區(qū)議會(huì)和參議會(huì)的監(jiān)督。可是州憲法在事權(quán)劃分上對(duì)市和區(qū)的劃分卻語(yǔ)焉不詳：憲法第67條規(guī)定，參議會(huì)管理具有全市層面的事務(wù)，區(qū)承擔(dān)其他事務(wù)。可是這兩者的界限在很多事務(wù)上是模糊的，而由于區(qū)內(nèi)人口眾多，再加上歷史遺留下來(lái)的獨(dú)立意識(shí)，市和區(qū)之間的事權(quán)劃分一直都是個(gè)麻煩。

改革后的城區(qū)擁有更多實(shí)權(quán)——不僅僅擁有了更多獨(dú)自可以決定的事權(quán)，每個(gè)區(qū)都在市議會(huì)中也獲得了6個(gè)席位。于是，整個(gè)柏林的行政管理體制徹底二元化。由于沒(méi)有先例，對(duì)于具體的事權(quán)，往往要經(jīng)歷市和區(qū)之間的談判，或共同合作才能推行，這直接導(dǎo)致了整個(gè)柏林的行政效率低下。另一方面，即便在最基層的辦公室也存在來(lái)回推諉和泛政治化的問(wèn)題。

對(duì)于以上治理問(wèn)題，德國(guó)政壇無(wú)疑已經(jīng)意識(shí)到了再次改革的緊迫性，而各個(gè)黨派也紛紛提出了自己的方案。其中的一個(gè)方案，柏林地區(qū)自民黨建議激進(jìn)的一元制行政，取消區(qū)一級(jí)的額外機(jī)構(gòu)。其他黨派的方案中重要的一環(huán)也是強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)柏林市一級(jí)的管理權(quán)限，削弱區(qū)政府權(quán)限，乃至數(shù)字虛擬化區(qū)一級(jí)的存在。

要表達(dá)憤怒

改革并非一朝一夕能夠完成，當(dāng)人們已經(jīng)怨聲載道的時(shí)候，快速推動(dòng)改革很有必要，但目前來(lái)看，困難很多。

2023年2月13日，據(jù)歐洲委員會(huì)的國(guó)際選舉觀(guān)察員稱(chēng)，本周日的選舉進(jìn)行得“非常順利”。沒(méi)有排長(zhǎng)隊(duì)，也沒(méi)有人報(bào)告任何問(wèn)題。至此為止，似乎柏林人可以松一口氣了。

但是柏林人的憤怒，終于在這次失敗的選舉后被各個(gè)媒體重視，并連帶著其他問(wèn)題被一起質(zhì)詢(xún)，比如2023年元旦夜38起消防員遇襲事件等。各個(gè)政黨也紛紛在此時(shí)推出了自己的政府改革方案。

托憲法法院審查機(jī)制的福，德國(guó)有最專(zhuān)業(yè)的憲法法官來(lái)審查這些主張權(quán)利個(gè)人和團(tuán)體提出的違憲審查申請(qǐng)，并作出權(quán)威而合理的判決。但是，憲法法院似乎對(duì)臃腫而低效的治理沒(méi)法做什么。它可以保證對(duì)憲制運(yùn)行中出現(xiàn)的重大問(wèn)題，或出現(xiàn)侵犯公民基本權(quán)利的事件時(shí)糾錯(cuò)，但無(wú)法改良日常的治理。

這本質(zhì)上是難解的代理成本問(wèn)題：選舉解決的是公民政治意志的形成，其成果是議員和黨派作為人民的直接代理人，以執(zhí)政理念為綱領(lǐng)組建政府；然而，權(quán)力的制衡能一定程度解決權(quán)力尋租的問(wèn)題，但是，對(duì)于隱性的“躺平”式行政管理，或多重代理帶來(lái)的效率損耗，似乎就派不上什么用場(chǎng)。

僅僅從代理層級(jí)的角度而言，每向下多一層代理人，最終就會(huì)消耗一定的監(jiān)督和管理成本，也會(huì)帶來(lái)結(jié)構(gòu)性的效率損耗。在這場(chǎng)博弈中，對(duì)公民還不利的是政府雇員優(yōu)厚的終身合同和福利待遇：這里沒(méi)有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和裁員。此外，創(chuàng)造出來(lái)的多余代理機(jī)構(gòu)也會(huì)想增強(qiáng)自己的存在，進(jìn)而展開(kāi)權(quán)力的博弈，比如尾大不掉的柏林區(qū)級(jí)官僚機(jī)構(gòu)。

行政機(jī)構(gòu)日益積累的懈怠和傲慢，以及政治爭(zhēng)斗造成的效率低下，恰恰是“聳聳肩，這就是柏林”這種市民麻木態(tài)度的結(jié)果。柏林的治理結(jié)構(gòu)不論如何改革，柏林市民都是需要不斷發(fā)出聲音和表達(dá)意志的一方，而非反過(guò)來(lái)。只有他們表達(dá)憤怒，媒體、議員、政黨作為選民在政治和法律上的“職業(yè)經(jīng)理人”才會(huì)改變議事清單上的排序，提出專(zhuān)業(yè)的解決方案來(lái)回應(yīng)民意。怒氣不論什么時(shí)候，都是驅(qū)動(dòng)龐大的民主機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)的蒸汽。

（作者旭駿，從事法律工作，常年往返中歐）