“政府想要Pick a winner（找到和培養(yǎng)一個贏家），但很難。這是全世界的共性問題，中國在產(chǎn)業(yè)引導探索時遇到一些困難也是必然的。”

“產(chǎn)業(yè)投資不單是要給錢，還要給創(chuàng)業(yè)者提供咨詢和指導。就中國當前的發(fā)展階段而言，各地根據(jù)自己的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)特長，因地制宜找到適合自己的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式是更好的方法。”

產(chǎn)業(yè)引導基金是地方招商引資的新包裝。

2023年1月，安徽省提出設立2000億元的省新興產(chǎn)業(yè)引導基金，并支持國有企業(yè)設立總規(guī)模不低于1000億元的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。由政府設立并按市場化方式運作政策性母基金，扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)并進行產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導，已經(jīng)是中國各級政府的普遍做法。據(jù)清科研究中心《2022年中國政府引導基金發(fā)展研究報告》，截至2022年上半年，中國累計設立2050只政府引導基金，目標規(guī)模約12.82萬億元人民幣，已認繳規(guī)模約6.39萬億元人民幣。

在經(jīng)歷了“市場換技術(shù)”和“拿來主義”后，中國政府進行產(chǎn)業(yè)培育的方式也在發(fā)生改變。但在復旦大學國際關(guān)系與公共事務學院青年副研究員李寅看來，當前政府設立產(chǎn)業(yè)引導基金在取得了相當大成果的同時，部分基金在運營中也存在種種弊端。李寅近日在接受澎湃科技采訪時，詳細解讀了中國產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展沿革，分享了國內(nèi)外通過制度和平臺設計帶動科研成果向產(chǎn)業(yè)界轉(zhuǎn)化的先進經(jīng)驗。

從“市場換技術(shù)”到國家產(chǎn)業(yè)政策引導

李寅介紹，從改革開放到2000年左右的全球化時代之前，中國主要采取的還是“市場換技術(shù)”和“拿來主義”的做法，通過引進國外先進生產(chǎn)線和生產(chǎn)技術(shù)建廠，起到帶動國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的作用。但實際上，在先進制造領(lǐng)域，這種做法很容易陷入“引進、落后、再引進”的循環(huán)，并沒有形成自己的研發(fā)能力。

2006年，中國意識到“市場換技術(shù)”的做法無法帶來核心技術(shù)，因此開始強調(diào)自主創(chuàng)新的重要性。當年的國務院《國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》中提出，要“營造激勵自主創(chuàng)新的環(huán)境，推動企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng)新的主體，努力建設創(chuàng)新型國家”，并制定了一系列的配套政策，涵蓋科技投入、稅收激勵、金融支持、政府采購、保護知識產(chǎn)權(quán)等、培養(yǎng)人才等多個方面。2014年起，中國開始通過國資入股，成立產(chǎn)業(yè)投資基金的方式，從中央政府的層面來進行產(chǎn)業(yè)政策的引導。隨后，大規(guī)模、分散化的政府引導基金快速成立，旨在起到撬動民間資本，引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育創(chuàng)業(yè)公司的作用。

“產(chǎn)業(yè)投資不單是要給錢，還要給創(chuàng)業(yè)者提供咨詢和指導，這都需要長時間的知識沉淀。中國的風險投資業(yè)在短時間內(nèi)快速崛起，一方面沒有足夠的知識積累，另一方面，每個省都有各自的產(chǎn)業(yè)基金，找不到足夠的人去做投資識別，之后就引發(fā)了一些問題。”李寅表示，“過去這些年，部分產(chǎn)業(yè)引導基金發(fā)生比較嚴重的浪費，這主要與產(chǎn)業(yè)政策的實施方式較為分散有關(guān)。決策權(quán)分散在了地方政府的引導基金、包括一些國企的手上。”李寅表示。

實際上，對于一些運營不夠?qū)I(yè)的政府引導基金，民間資本和需要資金的科創(chuàng)企業(yè)也頗有微詞。一些頭部的市場化基金會選擇“用腳投票”，回避政府引導基金項目。

“市場化的資金對我們長期陪伴的價值觀更加認同，所以我們拿引導資金相對比較少。”一位投資人在接受澎湃科技采訪時表示，“因為你必須為政府做返投招商，很難完全地按照自己的意志去選項目。”

“返投的具體政策一地一策，除了補貼之外，租金、稅收優(yōu)惠、廠房代建，包括拿地的便利程度等，各地都有差異。”一位曾參與地方國資產(chǎn)業(yè)基金投資過程的業(yè)內(nèi)人士向澎湃科技表示，“現(xiàn)在市場上國資LP（有限合伙人）的話語權(quán)越來越大，要求返投比例和金額。在投決會里先是要觀察員席位、要列席、到后來要投委席位，還有的甚至要一票否決權(quán)。核心目的就不是為了投資，而是達到產(chǎn)業(yè)招商、提升政績的目的。”

李寅對此表示，“第一，他們非常在意這個錢不虧損，這跟國家的初衷也是違背的。國家需要在國有資產(chǎn)保值增值的前提下去扶植企業(yè)，但在實踐中，保值增值的目標變成了最大，結(jié)果就是基金丟失了它的長期性。第二，就是沒有足夠多的專業(yè)人員，參與政府引導基金的人要么金融屬性太強，要么沒有產(chǎn)業(yè)經(jīng)驗，最后投資時就會出現(xiàn)不敢投和被騙的情況。”

一些頭部基金不愿意參與政府引導基金項目，反過來增加了政府引導基金進行社會資本融資的難度。清科的調(diào)研中稱，“由于政府的政策目標和市場化LP財務投資的要求難以平衡，50%的政府引導基金管理機構(gòu)表示，政府引導基金層面在進行社會資本募資時較為困難，是基金募資過程中遇到的主要問題之一。”

與此同時，引導基金帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要長期的投入和穩(wěn)定的政策支持，在高新科技領(lǐng)域，尤其需要“耐心資本”用更長的時間來進行扶植。但部分地區(qū)的政府引導基金對短期績效過高要求，對產(chǎn)業(yè)落地、招商引資的需求也格外迫切。

李寅提到，地方政府“有一個非常強烈的動機，就是希望投資的錢最后要花到自己的轄區(qū)里，變成自己轄區(qū)內(nèi)的東西。”他表示，“這其實也就是政府一直以來招商引資做法的新包裝。”

產(chǎn)業(yè)基金的專業(yè)發(fā)展，人才是關(guān)鍵

關(guān)于政府應如何引導產(chǎn)業(yè)政策，學術(shù)界已有大量相關(guān)研究。李寅向澎湃科技介紹，學術(shù)界公認的最大問題是“政府想要Pick a winner（找到和培養(yǎng)一個贏家），但很難。”他同時也表示，“這也是全世界的共性問題。所以中國在產(chǎn)業(yè)引導探索時遇到一些困難并不是意外，這是本身就一定會遇到的。”

美國硅谷在長期的發(fā)展積淀中，形成了良性的生態(tài)體系，也積累了一眾深耕產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)業(yè)家和投資人。集成電路產(chǎn)業(yè)的成功發(fā)展成就了“硅谷”的名字，也奠定了隨后幾十年的科技發(fā)展方向。

“上世紀七八十年代，美國便已經(jīng)有半導體行業(yè)的VC（風險投資基金）投資人，這些投資人都是五六十年代就早早投身產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)業(yè)者，擁有深厚的產(chǎn)業(yè)經(jīng)驗。”李寅介紹，“VC的本質(zhì)不僅僅是錢，還需要產(chǎn)業(yè)經(jīng)驗、知識和有經(jīng)驗的團隊，他們不單是要給創(chuàng)業(yè)企業(yè)投資，還要給創(chuàng)業(yè)者提供咨詢和指導，這都需要長時間的知識沉淀。”

復制硅谷的成功并不容易，也沒必要。李寅認為，對中國的發(fā)展階段而言，根據(jù)當?shù)氐馁Y源稟賦和產(chǎn)業(yè)特長，因地制宜找到適合自己的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式是更好的方法。

“中國的這些產(chǎn)業(yè)基金里，最缺乏的是專業(yè)的人。產(chǎn)業(yè)基礎好的地方，如蘇州、深圳、無錫，政府可以找對的人咨詢，項目投資中會有其他市場主體來參與和競爭，這樣才會有更多做出正確選擇的可能性。”李寅表示，“每個地方都有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，不一定總是要政府或者VC來直接投資，支持本地已經(jīng)發(fā)展的比較好的大企業(yè)，讓它來做投資決策，帶動它的產(chǎn)業(yè)鏈上下游發(fā)展，也是個很好的方法。”

引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展的先進經(jīng)驗

目前，中國在發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金的過程中，著重聚焦集成電路、先進制造等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)。如何更好地引導這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展？李寅表示，由政府牽頭促進產(chǎn)學研合作，用更科學的立法，建立更合理的分配機制和商業(yè)模式，推進科研成果產(chǎn)業(yè)化至關(guān)重要。

美國從上世紀70年代開始，就面臨著產(chǎn)業(yè)空心化的問題，制造業(yè)的流失讓藍領(lǐng)工人缺乏工作機會，還導致產(chǎn)業(yè)中的技術(shù)創(chuàng)新逐漸減少。

“當科研技術(shù)需要向產(chǎn)業(yè)化落地時，為了擴大生產(chǎn)規(guī)模，同樣需要大量技術(shù)和技能的積累和培育，這也是一個創(chuàng)新的過程。”李寅介紹，“實際上我們做創(chuàng)新研究里發(fā)現(xiàn)，這種制造上、工程上的創(chuàng)新，跟設計研發(fā)中的創(chuàng)新，會有相互促進和相互反饋的作用。如果長期不做制造生產(chǎn)，這方面的知識就會斷層乃至消失，那么以后的科學創(chuàng)新就變成了無本之木，最終失去生命力。”

20世紀80年代，美國部分制造業(yè)部門相較日本、德國失去了領(lǐng)先地位。從那時起，為了引導制造業(yè)回歸美國本土，美國采取了一系列的措施，其中最著名的就是1980年通過的《拜杜法案》。現(xiàn)在人們已經(jīng)習以為常的知識產(chǎn)權(quán)保護機制，也是從那時起開始逐漸成形。

《拜杜法案》立法規(guī)定，在國家科研基金資助下取得的科研成果、專利發(fā)明等，歸屬權(quán)不再由國家所有，而是由研發(fā)出它們的高校或科研院所所有。高校于是有動力設立專門的技術(shù)轉(zhuǎn)移辦公室，以有組織的方式將研發(fā)成果轉(zhuǎn)移給創(chuàng)新企業(yè)進行轉(zhuǎn)化。一般而言，高校會將轉(zhuǎn)化的收益與研發(fā)團隊的科學家按比例分享。明確的商業(yè)模式，大大提高了有志之士投身科研成果產(chǎn)業(yè)化的熱情。1978年，美國的科研成果轉(zhuǎn)化率是5%，《拜杜法案》出臺后這個數(shù)字短期內(nèi)翻了十倍，重塑了美國在世界科技的領(lǐng)導地位。

除《拜杜法案》在立法層面起到的關(guān)鍵作用之外，美國也通過政府牽頭組織平臺，促進學界與產(chǎn)業(yè)界的知識和技能互通，以起到幫助中小制造業(yè)企業(yè)的作用。李寅介紹，1988年，美國商務部下屬的國家標準與技術(shù)研究院推出了“制造業(yè)擴展合作伙伴計劃”（Manufacturing Extension Partnership，MEP），由美國的政府、大學、研究所、行業(yè)協(xié)會等作為計劃成員，免費給中小制造業(yè)企業(yè)提供咨詢，包括管理、營銷等專業(yè)知識、需求評估，也包括生產(chǎn)技術(shù)上的培訓。

2014-2015年，全球經(jīng)濟發(fā)展進入拐點，德國提出工業(yè)4.0，中國提出“中國制造2025”，同時期的美國也提出了名為“先進制造業(yè)伙伴計劃2.0（AMP2.0，Advanced Manufacturing Partnership）”的政府主導的國家級的制造業(yè)戰(zhàn)略。李寅介紹，為了推動高端制造的研發(fā)，美國在這項計劃中，提出建設16個“制造業(yè)創(chuàng)新研究院”，通過技術(shù)研發(fā)，推動政界、學界跟企業(yè)界之間的知識流動，試圖保持美國在關(guān)鍵制造業(yè)的競爭優(yōu)勢。

另外，作為鏈接政府、科研界和產(chǎn)業(yè)界的平臺、專注產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)和轉(zhuǎn)化的機構(gòu)，中國臺灣工業(yè)研究院（下稱工研院）對臺灣先進制造業(yè)發(fā)展起到的作用也功不可沒。

工研院由政府設立，是臺灣最大的產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)機構(gòu)，也是開創(chuàng)臺灣半導體產(chǎn)業(yè)的先鋒。1976年，工研院與美國無線電公司（RCA）簽訂技術(shù)轉(zhuǎn)移授權(quán)合約，成功引進半導體制程技術(shù)。1980年，衍生成立臺灣第一家專業(yè)4寸晶圓制造公司聯(lián)華電子。1987年，工研院與荷蘭飛利浦合資成立臺積電，時任工研院院長張忠謀擔任董事長兼CEO，開創(chuàng)出晶圓專業(yè)代工模式，從此改變了全球半導體工廠的運作模式和整個產(chǎn)業(yè)格局。“在80、90年代，工研院是臺灣產(chǎn)業(yè)政策中非常重要的能力和知識轉(zhuǎn)化的節(jié)點。”李寅這樣評價道。