1月30日舉行的上海市委全面深化改革委員會會議上，審議了《上海市公共數據共享實施辦法（試行）》，辦法指出，要進一步完善公共數據共享規則，壓實共享責任，夯實基礎底座，培育應用生態，加強跨層級聯通，加快推動公共數據上鏈、上云，持續打造高效集約、互通共用的系統平臺，確保數據安全可控，以高質量數據供給推動治理能力和服務能級不斷提升。

在這方面，北京建設了中國首個超大城市區塊鏈基礎設施。據了解，目錄鏈作為“北京大數據行動計劃”的核心內容，于2018年10月設計、2019年4月上線、2019年10月“鎖鏈”。經3年多運行，北京市80余個部門的市級數據目錄、16個區與經濟技術開發區的區級數據目錄，以及民生、金融等領域10余家社會機構的數據目錄全部上“鏈”。鏈上實時管理目錄信息50余萬條、信息系統2700余個，支撐跨部門、跨層級、跨領域、跨主體的數據安全共享1萬余類次、數百億條。

公共數據、政務數據的共享和考核模式創新，一直是我們特別關注的議題。討論這個問題之前，我們首先要講講“目錄鏈”。

目錄鏈又稱之為“目錄區塊鏈”（directory blockchain），是指利用區塊鏈的公開、分權、不可篡改等特性，建立以“職責”為根的目錄體系，其核心是建立一套基于職責的政務數據共享和考核的新模式, 將各級政府部門、職能機構的職責、目錄和系統“上鏈”鎖定，完成“上戶口”，實現政務數據的統一調度、管理和控制。目錄鏈能有力提升政務和社會數據安全有序流通的可靠性，進一步筑牢數字經濟基礎設施的支撐能力，打造數據要素可信流通、治理體系高效協同的“數智政務模式”。 

一、目錄鏈技術依托與場景應用

目錄鏈主要依托區塊鏈技術進行搭建，可將各級政府部門、職能機構的數據共享關系和流程上鏈鎖定，建構起數據共享的新規則。所有的政務數據共享、業務協同行為在“鏈”上共建共管，無數據的職責會被調整，未上鏈的系統將被關停，建立起部門業務、數據、履職的全新“閉環”，解決應用與數據脫節、技術與管理失控等問題。在具體技術應用上，則是通過數據協調機制實現數據信息在多節點之間的高效交互，通過多點共識確保數據存儲不可篡改，通過多方交互驗證對系統與業務之間的數據計算和結果的可信度進行審計和可追溯，基于非對稱加密的用戶身份驗證和訪問權限控制確保用戶的可信度，實現對數據資源目錄進行全面、全流程的管理和監控。

目錄鏈常應用于體系結構完整、數據資源豐富、數據開發價值高的政務部門、央企、國企等單位，根據目錄鏈節點和鏈上數據目錄的構建范圍，能夠構建內部橫向協作、外部縱向對接和公共服務應用三個階段的場景應用。在內部橫向協作上，基于數據資源目錄的鏈上注冊，大數據中心和總部門作為區塊鏈目錄的節點，管理業務數據在鏈上的申請、審批、授權等流程。在外部縱向對接上，各區部門/省級企業作為新的聯盟節點加入目錄鏈，可以通過目錄鏈系統更新和檢索鏈上的數據資源目錄，實現總部門與區部門/省級企業之間的跨域數據共享管理。在公共服務應用上，進一步擴大聯盟鏈節點范圍，擴展其他政府部門、企業、金融/交通/電信機構等作為目錄區塊鏈節點，整合更多數據資源，打造“公共數據資源大超市”。 

二、北京市目錄鏈體系建設的實踐

1、北京目錄鏈體系及建設思路

北京市目錄鏈分為三級目錄體系，類似一棵大樹：“樹根”是職責目錄，主要用于數據確權，包括采集權和管理權，相當于給數據“上戶口”；“樹干”則是數據目錄，主要是數據項的具體描述，用于數據共享；“樹枝”則是各個政府部門的各類信息系統；“樹葉”則是庫表目錄，主要用于與數據的關聯。具體而言，各部門的“職責目錄”一一對應形成全市“數據目錄”一本大臺賬，利用區塊鏈的分布式存儲、不可篡改、合約機制等特點，建立起北京市“目錄區塊鏈”，將各部門目錄“上鏈”鎖定，實現數據變化的實時探知、數據訪問的全程留痕、數據共享的有序關聯，保證各部門、各區目錄可見、可用、可考核，為全市大數據的匯聚共享、數據資源的開發利用以及營商環境的改善提升等工作提供支撐。這樣一來，哪個部門有哪些數據一目了然，申請共享的渠道也更通暢。

此外，北京市目錄鏈采用了綜合集成的理念，橫向是部門之間、市區之間，縱向則是從應用到管控再到數據，通過綜合集成的理念來建立起可信跨地域、跨組織數據共享，數據在政府內部和政企之間流轉的所有動作都上鏈，準備發生的由鏈來驅動、正在發生的由鏈來管控、已經發生的則由鏈來考核。

2、北京目錄鏈架構與技術選型

北京市在原有平臺基礎上引入華為云區塊鏈技術，華為云數據以API形式封裝為數據服務，共享、查詢、調用實時同步；數據目錄、共享條目、權限管理、共享日志全部通過區塊鏈技術上鏈，讓交換機制可追溯、可信賴；ROMA探針實時反饋數據狀態。通過“上戶口”、“立規矩”、“建閉環”等系列組合拳的運用，基本形成了一整套基于區塊鏈、大數據的數據共享新格局、數據應用新機制和數據治理新秩序，在根本上解決了數據共享難題，為營商環境改革提供了有效的數據支撐和規則保障。

圖1 北京市目錄鏈體系總體架構

北京市目錄區塊鏈由應用層、區塊鏈層和數據共享支撐層等層級組成，并通過跨鏈或接口方式實現與區級目錄區塊鏈的對接。應用層提供與用戶交互的應用功能，包括內部管理、數據共享管理等，實現數據資源目錄管理和數據共享管控；區塊鏈層提供區塊鏈核心能力，包括P2P網絡、共識算法、智能合約、RPC服務、區塊提議、區塊執行、身份權限管理等；數據共享支撐層提供數據共享支撐能力，根據數據共享授權，通過數據探針、數據交換等方式實現跨部門數據共享；區級目錄鏈以跨鏈或接口方式實現市區兩級目錄區塊鏈對接。

3、北京目錄鏈建設的創新舉措

在北京目錄鏈建設中有諸多舉措，一是北京市推進大數據行動計劃核心工作組成員單位市委編辦、市經信局、市財政局協力攻關，嚴格依據部門職責確定部門數據責任，實現職責—目錄—數據的強關聯、嚴綁定，為數據、系統、應用上了“戶口”，形成全市“數據目錄”一本大臺賬，解決了數據缺位、越位的問題。二是建立健全全市三位一體的目錄體系，利用區塊鏈的分布式存儲、不可篡改、合約機制等特點，依托“目錄區塊鏈”將部門間的共享關系和流程上鏈鎖定，建構起數據共享的新規則、新秩序，共享單元下沉定位到“處室”，為共享、協同、整合立了“規矩”，解決了數據流轉隨意、業務協同無序等問題。三是所有的數據共享、業務協同行為在“鏈”上共建共管，無數據的職責會被調整，未上鏈的系統將被關停，建立起了部門業務、數據、履職的全新“閉環”，解決了應用與數據脫節、技術與管理失控等問題。

游走在大數據里的“目錄區塊鏈”串起了各個部門，也依靠共享的力量解決了城市運行和治理中長期存在的難題。例如，在不動產登記一次辦結上，北京以往的不動產登記辦理至少需要5天，現在，在“目錄區塊鏈”調度下，通過“鏈”上實時調用公安、民政等多個部門的戶籍人口、社會組織等標準數據接口，只要一個環節、一次性即可辦結，實現了減材料、減流程、減時間；在12345“接訴即辦”上，通過目錄區塊鏈，民眾訴求能準確地派達到責任部門和具體工作人員，減少了人工派單流轉過程中的推諉扯皮，實現“接訴即辦”；在破解道路停車難題上，通過目錄區塊鏈的調度，讓路段、車位、車輛、管理員、繳費、票據等實現了“人-企-物”數據的聯動。老百姓可以進行實時車位查詢、電子停車繳費、電子票據開具，生活便利度得到極大提升。北京市還將在深化拓展“目錄區塊鏈”應用的基礎上，加快建設以信用、證照等核心政務數據為代表的“數據區塊鏈”，并通過集成多方安全計算、聯邦計算等新技術范式，夯實大數據和區塊鏈安全保障體系，在國家科技創新中心建設的征程上，不斷完善區塊鏈、大數據集成創新的“北京模式”。 

三、當前目錄鏈建設的進一步思考

雖然北京已經在目錄鏈方面進行了有益嘗試，但當前目錄鏈建設依然存在著諸多制約，如何進一步依托目錄鏈，結合數據專區等創新模式，探索數據要素在政府內外部、央/國企等場景下的可信流通仍存在較多挑戰。

1、當前目錄鏈建設中各類制約依然存在

在政務大數據匯聚整合和共享應用的過程中，目錄鏈建設通常會面臨三類問題。一是目錄覆蓋不全和更新問題。目錄作為數據統籌管理的重要抓手，缺乏及時動態更新和管理閉環，各單位對目錄梳理工作重視程度不一，目錄梳理質量參差不齊，在市、區級大數據管理平臺上存在目錄覆蓋不全、“死目錄”、“假目錄”等問題，難以支撐“看單下菜”式的快捷數據供需方對接，導致跨部門、跨層級之間數據共享對接的溝通成本高。二是目錄與數據掛接問題。目前，目錄體系與數據本身關聯不足，導致市、區級大數據管理平臺普遍存在有目錄無數據等情況，使得應用部門需求對接無法落地實施。三是數據共享機制和質量問題。數據分級分類管理不完善，配套機制和標準不健全，導致部門或行業管理制度與全市、區大數據管理制度相互抵觸和矛盾，數據提供部門擅自改變共享權限、中斷或停止數據更新和服務，領導重視時能共享、不關注時無法共享，以及共享中歷史數據缺乏、數據質量無保障等一系列問題。

2、政務數據資源管理離不開前期數據治理規則的制定

依托目錄鏈，在實現政務數據內部流轉的同時，也可以開展政務數據的外部開放共享和數據流通交易。依據數據不同權限設定，對于可以免費公開的數據，通過數據目錄鏈將數據目錄共識后上鏈，為數據的開放、流通提供目錄，公眾可以從區塊鏈上讀取數據目錄信息，再根據目錄信息訪問相應的數據存放節點以獲取開放數據；對于可以交易的數據，根據數據目錄信息對數據進行交易申請，開設申請出錯/同意交易/拒絕交易等響應，再通過數據流通記錄鏈將數據流通與交易過程中的記錄共識后上鏈，形成“數據目錄信息—數據交易申請—數據交易申請響應—數據交易結果上鏈”的全過程，保證數據流通與交易過程不可篡改。

3、央企/國企數據資產管理同樣也可以依托目錄鏈推進

數字經濟時代，大數據應用、數據共享、業務整合中跨業務、跨系統的需求日益迫切，央企/國企具有完善的組織體系和層級體系，通過目錄鏈進行數據資產管理，形成一個具有權限控制的數據服務系統，能有效發揮數據驅動力，突破部門壁壘，降低交換確認成本，優化業務流程，提升企業管理水平和發展水平。具體而言，可以通過對企業數據的鏈上存儲和管理，實現企業數據在接入匯聚、業務流程、流通等方面的全過程記錄和可追溯，構建企業數據可信共享的統一入口和服務體系。在國家“數據二十條”指導下，可基于數據資源持有權、數據加工使用權和數據產品經營權“三權分置”的數據產權制度框架實現各類數據資源的特色應用。

相信，隨著目錄鏈等創新方案的進一步深入應用，中國將建立治理體系高效協同的數據全流程管控與監管機制，健全數據要素評估評價體系，全面提升政企數據融合共用的服務能力，挖掘數據效能，釋放數據價值，打造全球領先的數字經濟標桿實踐。

（作者許鑫系華東師范大學經濟與管理學部教授、博士生導師，上海高校智庫主任；梅妍霜系華東師范大學經濟與管理學部博士研究生。許鑫教授持續關注新技術、新產業、新業態、新模式等新型經濟形態，關心新興技術治理，本專欄以“產業與治理”為主題，探討科技創新在經濟社會發展中的前瞻性問題。）