“生育登記制度”因四川的新辦法又“火”了一把。四川2月15日即將施行的新版《四川省生育登記服務管理辦法》，對登記對象是否結婚、生育了幾個孩子皆不再限制，“凡生育子女的公民”均可辦理。該辦法公開后引發(fā)廣泛熱議。

這項寬松新政廣受關注的背后，是中國人口負增長后人們對積極生育政策的期待。事實上，“生育登記制度”本身就誕生于我國生育政策轉折的大背景下——2016年，隨著“全面二孩”放開，以往的“生育審批制度”改革為“生育登記制度”。

不過，“二孩時代”的生育登記仍限制在兩個孩子內。隨著二孩紅利減退、“三孩時代”到來，一些省份加快改革，開始全面登記。早在2022年3月，廣東省新出臺的生育登記管理辦法就已不再限制孩次和婚姻狀況，隨后跟上的還有福建、陜西等省份。

“生育登記制度其實各國都有，它是國家制定宏觀政策所需的重要數據來源，它的功能很簡單，就是摸清服務對象，不過由于過去生育政策的原因，它還附加了生育審批功能，有了結婚、孩次等限制，功能不是那么純粹。這次四川的生育登記制度改革，就是回歸到它初始的功能?！敝袊嗣翊髮W人口與發(fā)展研究中心研究員、人口學系主任楊凡在接受澎湃新聞（www.kxwhcb.com）采訪時表示。

在楊凡看來，當前人口負增長的轉變和生育養(yǎng)育壓力引發(fā)了人們對生育政策的關注，不過，對于低生育率的現實，生育政策本身能影響的極其有限，“生育政策基本沒有太多調整空間了，現在阻撓大家生育意愿的就是養(yǎng)不起、工作沖突大，關鍵還要靠社會經濟政策的努力”。

生育登記與戶口的依附和剝離

“回頭看下（上世紀）50年代中國的戶口制度，這個制度建立的時候，就是為了數人頭。后來因為要控制城市的發(fā)展，又給戶口賦予了非常大的責任，很多東西都跟戶口綁在一起，甚至是吃的、穿的、用的，它的性質就變了。生育登記也是一樣，過去是拿這個卡超計劃生育的。”一位不愿具名的人口學專家向澎湃新聞表示。

在上世紀50年代，我國兒童出生登記是依附于戶籍制度存在的，并不是一項獨立制度。2008年刊發(fā)于北大核心期刊《人口學刊》的《中國兒童出生登記制度變遷研究》一文，分階段梳理了新中國成立以來中國兒童出生登記制度的變遷。作者總結道，其時出生登記制度是一項重要而又不獨立的制度。

該文梳理道，在國民經濟恢復時期（1949—1957年），隨著戶籍制度的初步定型，中國兒童出生登記制度也初見雛形，兒童出生登記制度是服從于戶籍制度并為之服務的。

到計劃經濟時期（1958-1978年），這一時期戶口不僅是一種身份的體現，而且與多種利益掛鉤，如城市居民糧食供應、就業(yè)等都與戶口掛鉤；在農村地區(qū)，出生登記后才能分配布匹、糧食等；城鄉(xiāng)戶口資源差異加大。

到改革開放時期（1979-1996年），為了控制人口的快速增長，中國政府開始實行計劃生育政策。戶口與各種物質生活資料分配的聯(lián)系不再緊密，人們對出生登記的重視程度逐漸下降，登記的積極性大大減弱。父母需要戶口時才會主動進行登記。其次，政策外生育的家庭害怕被處罰而不給政策外生育的兒童進行登記。

到1997年后，中央政府提出了以人為本的理念，把出生登記作為人們的權利看待。中央政府出臺一系列文件規(guī)范出生登記制度。1996年起，全國開始統(tǒng)一印制與管理出生醫(yī)學證明，城市兒童在申報戶籍時必須出示出生醫(yī)學證明。1997年，國家開始推行統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶籍登記制度，出生醫(yī)學證明逐漸成為農村兒童申報戶口時的必備證明。

作者寫道，改革開放后，地方政府在執(zhí)行出生登記的過程中各自為政、搭便車收費、借助出生登記完成計劃生育任務等，實際操作與國家的有關規(guī)定差別比較大。

作者認為，在該文刊發(fā)時（2008年），“出生登記制度作為一項重要而又不獨立的制度，在運行的時候必然受到諸多的影響”。

直到2016年“全面二孩”政策放開后，“出生登記”開始作為獨立制度存在。

2015年12月31日，中共中央、國務院《關于實施全面兩孩政策 改革完善計劃生育服務管理的決定》出臺，該決定要求，改革生育服務管理制度，“實行生育登記服務制度，對生育兩個以內（含兩個）孩子的，不實行審批，由家庭自主安排生育”。

在近年的地方改革中，廣東、福建、陜西、四川等省份對生育登記進一步放寬，生育數量、是否結婚都不再作為登記的前置條件。

“過去生育登記老和政策連在一起，有人一超生就不報，所以它就沒法兒登得準，前幾年有爭論，就是生育數老弄不明白，現在還是比較準確了。現在生育登記回到了本初的意義?！鄙鲜鋈丝趯W專家表示。

進入“二孩時代”，“生育審批”改革為“生育登記”

“生育登記制度是對生育審批制度的改革，它是一個進步?！敝袊丝趯W會副會長、南開大學經濟學院教授原新在接受澎湃新聞采訪時介紹，生育登記制度是在“全面兩孩”政策放開以后提出的，“當時看來，它最大積極意義就是對計劃生育時代生育審批制度的改革，審批制度是必須經過批準后才能夠生，登記制度，是生孩子前后都可以登記，把生育的主動權還給個人”。

“全面二孩”政策出臺后，2016年5月20日，原國家衛(wèi)生計生委辦公廳出臺了《關于做好生育登記服務工作的指導意見》（簡稱《指導意見》）。該《指導意見》提出，“實行生育登記服務制度，是實施全面兩孩政策、改革完善計劃生育服務管理的重要舉措，是尊重家庭在計劃生育中的主體地位、增強群眾獲得感和滿意度的必然要求，是科學把握出生人口態(tài)勢，精準提供婦幼健康、優(yōu)生優(yōu)育、計劃生育服務的基礎性工作?！?/p>

該意見對“登記對象”進行了明確：“夫妻生育第一個或第二個子女的，實行生育登記，由家庭自主安排生育?！?/p>

2018年3月發(fā)表在《中國計劃生育學雜志》上的《論生育登記的法律屬性及其制度設計》一文，對當時推行了約兩年的生育登記制度進行了分析，重點總結了各省份的實施現狀與差異。該文第一作者胡洪波時任國家衛(wèi)健委直屬事業(yè)單位中國健康教育中心紀委書記。

該文寫道，《指導意見》出臺后，全國各地高度重視，紛紛在新修改的《人口與計劃生育條例》（簡稱 《人口計生條例》）中規(guī)定對生育兩個以內子女的家庭實行生育登記服務制度。同時，各地將生育登記作為“全面兩孩”政策的重要配套措施，通過下發(fā)工作通知或實施意見進行安排部署。

該文稱，經梳理各地生育登記相關規(guī)定，發(fā)現差別非常明顯，體現出較強的區(qū)域性。如，在登記對象方面，《指導意見》規(guī)定為生育第一個或第二個子女的夫妻，各地與此基本一致。但是安徽規(guī)定2015年12月31日前，對不符合生育政策生育的第二個子女暫不予登記。廣東規(guī)定，未辦理結婚登記生育的，第一個和第二個子女按本辦法規(guī)定辦理生育登記。

積極影響方面，該文作者注意到，從各地《人口計生條例》及相關文件規(guī)定來看，生育登記相較于再生育審批大大簡化，辦理時間更加靈活，相應的行政處罰措施也被取消。但仍有遺留問題存在——受傳統(tǒng)工作思路的影響，仍有部分人習慣于將生育登記視作計劃生育管理和制約手段，把生育是否合法作為辦理生育登記的判斷標準，把拒絕辦理生育登記作為對違法生育對象的懲戒措施。

對于這些問題，作者提出，“雖然這種做法能給違法生育者一定壓力，但無意中也將其排除在正常的管理服務范圍之外，喪失了跟蹤管理和計劃生育服務的機會，客觀上為政策外多孩生育埋下隱患”。

在近一年來的地方改革中，生育登記的“限制性”色彩正在退卻。廣東、福建、陜西、四川等省份都不再將生育數量、是否結婚作為生育登記的前置條件。2月15日即將施行的新版《四川省生育登記服務管理辦法》還特別強調，“禁止在生育登記過程中收取費用或者搭車收費，不得將生育登記與入戶、入學等掛鉤?！?/p>

“現在其他地方也是一樣，生育登記在實際操作中已經和其他捆綁剝離開了?！睏罘脖硎?。

放寬登記是鼓勵非婚生育？這是一種誤讀

在各地近一年的生育登記制度改革中，登記對象不再限制婚姻狀況，這引發(fā)了輿論的廣泛討論，討論焦點在于“非婚生子”是否得到承認、甚至是鼓勵。

在《論生育登記的法律屬性及其制度設計》一文的作者看來，“生育登記制度”設計的本身并未排斥非婚生育。

該文作者認為，生育登記具有開放性，“登記范圍應涵括各類生育行為，除了夫妻依法生育一、二個子女，還應包括未婚生育、婚外生育、離婚后生育一、二個子女等非婚生育情形”，“開放性意味著登記機構應主動服務且不宜排除非婚生育”。

作者提出，就工作實踐而言，如果不為非婚生育的子女辦理登記，就讓本應成重點關注對象的這部分人游離于日常管理和服務之外，會嚴重影響計劃生育服務質量并弱化人口控制能力。

一段時間，這個特殊群體數量并不小。以2010年11月1日零時為標準時間的第六次全國人口普查登記到沒有戶口的人有1300多萬，其中大部分是超生和非婚生育的子女。

“有人說放寬生育登記限制是鼓勵婚外生育，這是把這個事情理解歪了?！痹谠驴磥?，要避免放大理解新登記政策的效益，“登記只是承認了孩子出生的結果，已經出生的孩子就是公民，就應該反映在國家的人口登記系統(tǒng)中。但是，登記并不代表承認得到這個孩子的過程是合法的。生育孩子方式的合法性是由法律界定，是個法律問題，孩子身上背負的法律認可、社會倫理認可、道德觀念認可，絕對不是登記制度能夠解決的。”

多位人口學專家在接受澎湃新聞采訪時均表示，新登記政策確為一個更加包容的政策，維護了非婚生子女的平等權利，但不應將其過度解讀為“鼓勵性”“支持性”的政策。

“新登記政策是一個保障性的政策，是針對非婚生子女、超生子女這些已經存在群體的一個托底政策，讓他們享受平等的公民權利，并不是鼓勵這樣的行為。”楊凡表示。

楊凡進一步解釋道，“生育登記制度其實各國都有，它是國家制定宏觀政策所需的重要數據來源，它的功能很簡單，就是摸清服務對象，不過由于過去生育政策的原因，它還附加了生育審批功能，有了結婚、孩次等限制，功能不是那么純粹。這次四川的生育登記制度改革，就是讓它回歸到了初始的功能，發(fā)揮人口監(jiān)測和相關生育服務功能。”

在楊凡看來，當前人們對生育政策關心日甚，一方面是由于人口負增長的轉變，另外一方面是生育養(yǎng)育的壓力較大，“已經形成了一種比較普遍的社會情緒”。

“我們做過相關調查，問大家為什么不愿意生孩子，回答非常集中，第一個是生育、養(yǎng)育、教育成本太高，這是一個非常突出的問題；第二個是工作壓力大，工作上升期和學業(yè)上升期，跟生育孩子的時間在生命歷程中沖突非常大，特別是對女性?！?/p>

在楊凡看來，對于現在低生育率的現實，生育政策本身能影響的極其有限，“生育政策基本沒有太多調整空間了，現在阻撓大家生育意愿的就是養(yǎng)不起、工作沖突大，關鍵還要靠社會經濟政策的努力”。