1月初，電價電費話題刷屏朋友圈，引發(fā)全網(wǎng)熱議。電價問題涉及面廣且十分敏感、定調(diào)價程序較為復(fù)雜，居民電價尤其如此。在電價改革持續(xù)深入、近兩年多地出現(xiàn)電力吃緊的大背景下，圍繞電價的討論有增無減，各方對居民階梯電價制度改革的呼吁也頻頻成為焦點。

需要澄清的是，當前居民電價政策并沒有調(diào)整，去年夏季、冬季家庭電費攀升是我國電氣化水平持續(xù)提升和氣溫異常等因素共同作用的結(jié)果。相較于屢次上熱搜的“歐洲電價創(chuàng)歷史新高”，我國居民電價在世界范圍內(nèi)始終處于較低水平。

但也必須看到，這是長期以來我國工商業(yè)用戶對居民用戶進行交叉補貼所致。居民用電價格較低的背后，是工商業(yè)的較高電價。完善居民階梯電價制度、逐步緩解電價交叉補貼，已經(jīng)提上議程。

縮小電價交叉補貼已勢在必行

交叉補貼是特定歷史階段的特殊產(chǎn)物，廣泛存在于不同類型用戶、不同電壓等級、不同用電負荷等之間。“電價具有成本補償、資源配置、宏觀調(diào)控的作用，是影響電力行業(yè)發(fā)展和電力市場運營的關(guān)鍵因素。”中國電力企業(yè)聯(lián)合會（下稱中電聯(lián)）規(guī)劃發(fā)展部副主任張晶杰對澎湃新聞介紹稱，改革開放以來，我國通過對居民、農(nóng)業(yè)用電實施政策性交叉補貼，居民電價長期處于國際較低水平，充分體現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)越性，發(fā)揮了保民生、促公平、支持經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的重要作用。“特別是在2022年國際國內(nèi)一次能源價格大幅增長的情況下，保障了電力安全穩(wěn)定供應(yīng)和價格基本穩(wěn)定。”

按照用電負荷特性，居民用戶處于電網(wǎng)末端，且又大多在系統(tǒng)用電高峰時用電，其供電成本遠高于工商業(yè)用戶。但在我國，兩者的電價水平恰恰相反：大工業(yè)和一般工商業(yè)用戶的供電成本較低而電價水平相對較高，長期補貼了供電成本高、承受能力弱、電價水平低的居民和農(nóng)業(yè)用電。普遍存在的交叉補貼現(xiàn)象，也導(dǎo)致輸配電價遲遲難以厘清。

減少交叉補貼，是電力社會屬性和商品屬性平衡調(diào)整的必然趨勢。2015年3月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布新一輪電力體制改革的綱領(lǐng)性文件《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見 （中發(fā)〔2015〕9號）文》，核心內(nèi)容在于還原電力商品屬性，形成由市場決定電價的機制，以價格信號引導(dǎo)資源有效開發(fā)和合理利用，明確提出了“妥善處理電價交叉補貼”。

“從中長期來看，電力交叉補貼是符合我國國情的制度安排，還會長期存在，但是規(guī)模會逐步縮小。如何將電力成本的公平負擔和保障基本的電力普遍服務(wù)平衡好，既反映電能的公用性特點，也發(fā)揮好市場機制作用，是妥善解決交叉補貼問題的關(guān)鍵。”張晶杰對澎湃新聞表示。

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2017年，全國電價交叉補貼總額高達每年3000億元，且東部沿海經(jīng)濟發(fā)達省份平均每年電價交叉補貼額均明顯高于中西部內(nèi)陸省份。

2020年，全國人大代表、國網(wǎng)遼寧省電力有限公司董事長石玉東受訪時表示，電價交叉補貼導(dǎo)致工商業(yè)用戶用電負擔重，影響企業(yè)競爭能力。若取消交叉補貼，將極大減輕企業(yè)成本負擔。同時，由于電價交叉補貼規(guī)模大，影響電力市場改革推進。從社會福利來看，工商業(yè)企業(yè)會將所負擔的交叉補貼以“加價”的形式轉(zhuǎn)嫁給下游消費者，實際上是社會整體福利的損失。

解決交叉補貼不可能一蹴而就。澎湃新聞注意到，逐步縮小電價交叉補貼、調(diào)整居民電價機制，近年來已多次出現(xiàn)在官方文件及表態(tài)中。

2021年6月，中國政府網(wǎng)公布了國家發(fā)改委答網(wǎng)民關(guān)于“建議完善居民階梯電價制度，鼓勵城鄉(xiāng)居民多用清潔的電力資源”的留言。國家發(fā)改委在回復(fù)中稱，長期以來我國試行較低的居民用電價格，居民電價較大幅度低于供電成本，是因為工商用戶承擔了相應(yīng)的交叉補貼。與國際上其他國家相比，我國居民電價偏低，工商業(yè)電價偏高。“按照進一步深化電價市場化改革要求，下一步要完善居民階梯電價制度，逐步緩解電價交叉補貼，使電力價格更好地反映供電成本，還原電力的商品屬性，形成更加充分反映用電成本、供求關(guān)系和資源稀缺程度的居民電價機制。”

該表述與其他幾份文件中提出的目標一致。國家發(fā)改委2021年5月發(fā)布關(guān)于“十四五”時期深化價格機制改革行動方案的通知，要求持續(xù)深化電價改革，“平穩(wěn)推進銷售電價改革，有序推動經(jīng)營性電力用戶進入電力市場，完善居民階梯電價制度。”

2020年底，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)改委等部門關(guān)于清理規(guī)范城鎮(zhèn)供水供電供氣供暖行業(yè)收費促進行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展意見的通知。圍繞完善電價機制，要求“深入研究并逐步解決電價政策性交叉補貼問題。”

國家發(fā)改委曾表示，受多方面因素制約，電價交叉補貼短期內(nèi)難以取消。“下一步，我們將組織電網(wǎng)企業(yè)和地方價格主管部門，開展不同電壓等級、不同類別用戶間電價政策性交叉補貼的具體測算，并在測算結(jié)果基礎(chǔ)上，研究提出逐步縮小政策性交叉補貼、穩(wěn)定交叉補貼來源以及用戶公平負擔成本的配套解決措施。同時開展政策研究，促進完善居民階梯電價政策。”

調(diào)整階梯電價各檔電量和電價，是否可行

隨著電價市場化改革持續(xù)推進，特別是2021年燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價市場化改革進一步深化，工商業(yè)目錄電價制度全面取消，我國已構(gòu)建起“能漲能跌”的市場化電價機制，約80%的發(fā)電量和用電量已通過市場化方式形成電價。但除2012年全國統(tǒng)一實行階梯電價外，居民生活電價極少調(diào)整（調(diào)整電價中的政府性基金除外）。

2012年7月開始，我國居民電價收取開啟“階梯電價”機制，主要目的是引導(dǎo)居民合理用電，建立起公平負擔供電成本的機制，同時減少電價交叉補貼。近年來，調(diào)整階梯電價各檔電量和電價的聲音并不罕見。但從現(xiàn)實操作來看，存在難度。

2022年12月，貴州省發(fā)改委對人大代表提出的“建議取消居民階梯電價收費”答復(fù)稱，近年來盡管能源供應(yīng)緊缺，一次能源價格持續(xù)攀升，電力成本大幅上漲，在其他行業(yè)用電電價普遍上漲的情況下，該省居民用電（第一檔電量）電價標準自2004年以來一直為每度電0.4556元，居民階梯電價政策逐年完善。該答復(fù)指出，“居民用電處于電網(wǎng)環(huán)節(jié)的最末端，電壓等級最低，輸變電環(huán)節(jié)最多，輸配成本最高，但實際情況是居民電價處于最低水平。為維護居民用電價格較低水平，我省其他用電承擔了大量對居民用電的政策性交叉補貼。初步測算2021年其他類別用電承擔的交叉補貼金額超過60億元。”

貴州省發(fā)改委同時強調(diào)，今后一段時期內(nèi)，隨著新能源裝機大規(guī)模增加，系統(tǒng)調(diào)峰成本、開機成本將持續(xù)上漲，電力系統(tǒng)成本上漲將呈普遍趨勢，其他類別用電承擔居民、農(nóng)業(yè)用電交叉補貼的金額將進一步擴大。

云南省發(fā)改委也曾表示，目前居民電價存在大量交叉補貼，居民電能替代電量和第一檔電量所享受的交叉補貼最多，如進一步調(diào)增居民電能替代電量和第一檔電量，需要由工商業(yè)用戶承擔更多交叉補貼。鑒于云南電力供需形勢轉(zhuǎn)變?yōu)槠胶馄o已無富余電量，以及供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革降成本進一步降低工商業(yè)電價的要求，工商業(yè)用戶已無空間通過提高價格承擔更多的交叉補貼，也不符合國家理順交叉補貼的要求，目前不具備調(diào)整降低居民用電第一檔階梯電價的條件。

福建省發(fā)改委2020年4月答復(fù)省人大代表“完善居民階梯電價政策”建議時稱，該省2016年已適當提高居民階梯分檔電量水平。“據(jù)有關(guān)研究，世界上電價市場化國家居民電價平均為工業(yè)電價的1.8倍，我國居民電價為工業(yè)電價的0.75倍，居民用電低于其供電成本，享受了其它用戶提供的電價補貼，用電量越多享受的補貼越多，用電量越少享受的補貼越少，沒有合理反映電力商品價值，不能充分體現(xiàn)公平原則。按照中發(fā)〔2015〕9號文件精神，在保障居民基本用電的前提下，居民電價應(yīng)逐步反映其供電成本。”

同年4月，湖南省市場監(jiān)督管理局對人大代表“提高居民生活用電各檔階梯電量”建議答復(fù)稱，“目前我省居民用電均價為0.617元/千瓦時，較一般工商業(yè)到戶均價0.737元/千瓦時低11.9分/千瓦時，較大工業(yè)到戶均價0.671元/千瓦時低5.3分/千瓦時，較電網(wǎng)不滿1KV電壓等級供電成本0.761元/千瓦時低14.38分/千瓦時，居民用戶每年享受的電價交叉補貼超過了65億元，工商業(yè)用戶電價中承擔的交叉補貼負擔約7.4分/千瓦時。若提高居民用電各檔電量標準，將進一步增加電價交叉補貼金額。”

同年8月，湖南省發(fā)改委對人大代表《關(guān)于比照省際接邊地區(qū)降低大工業(yè)電價的建議》答復(fù)道，該省與廣西、貴州電價差異的原因之一是交叉補貼高，“湖南電網(wǎng)用電結(jié)構(gòu)不優(yōu)，2019年居民用電占總量35.32%，處于全國最高水平。當前電價政策是工商業(yè)補農(nóng)業(yè)、居民電價，每年交叉補貼超過70億元，居民用電越多，工商業(yè)承擔補貼越重。”

陜西省發(fā)改委2019年3月答復(fù)省人大代表關(guān)于“居民峰段電價不再加價”的建議時表示，“居民用電峰谷時段劃分與加價降價水平密切相關(guān)，如調(diào)整時段劃分，則加價降價水平也須相應(yīng)調(diào)整。同時，國家也明確了電價改革的方向是要逐步減少不同電力用戶之間的交叉補貼，還原電力商品價值屬性，如過度強調(diào)居民用電價格優(yōu)惠，必然增大不同用戶之間的交叉補貼，導(dǎo)致工商業(yè)用戶電價提高，從而影響實體經(jīng)濟競爭力。”

張晶杰對澎湃新聞?wù)f，我國于2012年開始推行居民階梯電價政策，在引導(dǎo)社會合理用能、節(jié)約用電的同時，有利于理順電價機制，逐步減少交叉補貼。“對于完善居民階梯電價制度，要充分結(jié)合內(nèi)外部環(huán)境，理性評估居民的價格承受能力，分階段、分步驟、分試點地穩(wěn)妥推進。”

中電聯(lián)曾對此建議，明確交叉補貼主體，單列交叉補貼標準，變“暗補”為“明補”，將交叉補貼納入輸配電價，解決電價交叉補貼問題。

有學者提出，對于一些低收入群體，過高的電價無疑會加重其生活的負擔，可采取定向補貼的方式來實現(xiàn)“效率”與“公平”的權(quán)衡。

經(jīng)濟日報此前刊文稱，未來，要完善居民階梯電價制度，逐步緩解電價交叉補貼，使電力價格更好地反映供電成本，形成更加充分反映用電成本、供求關(guān)系和資源稀缺程度的居民電價機制。同時，要充分平衡好電力的公用屬性和商品屬性，相信市場又不迷信市場，保障電價穩(wěn)定運行在合理區(qū)間。