2014年以來，我國將“三權分置”作為新時期農地產權制度變革的基本方向。圖為2013年11月19日，深圳一處稻田中的農民在勞作。 視覺中國 資料圖

三、農地制度“三權分置”的形成及其權利結構

兩權裂變的農地產權制度適應了城鄉要素流轉的格局，推動了農地在不同群體之間的再配置。然而這種制度在實施中遭遇到如下挑戰：

一是承包戶擁有的是完整的土地承包經營權，但流轉的通常是這種權利的一個組成部分，兩權裂變無法體現農戶承包和流轉權利之間的差別。二是地方政府往往在農村土地要素配置中發揮著顯著影響，“土地財政”就是這種影響的集中體現，地方政府在農地配置中的影響也成為新時期城鄉經濟社會不平衡的一個重要成因。三是伴隨著發展戰略和約束條件的改變，兩權裂變的農地產權制度存在著調整的內在需要。十八大以來，我國的發展戰略從解放和發展生產力轉向強調統籌協調的經濟發展，創新、協調、開放、綠色、共享等發展理念的提出就是證據，十九大報告提出我國經濟社會發展進入新時代，且在社會主要矛盾中凸顯了對不平衡不充分發展的關注。然而，在城鄉關系意義上，我國仍存在要素配置和收益分配的不平衡，農村土地、勞動、資本長期單向度外流格局并未得到轉變。

上述發展戰略和約束條件需要我國通過農地制度的動態調整，來形成城鄉融合發展的新動力和新機制。2014年以來，我國將“三權分置”作為新時期農地產權制度變革的基本方向。“三權分置”的核心是在堅持農地集體所有制的基礎上，在農戶承包經營權的基礎上分解出承包權和經營權，以此實現農民的多樣化選擇、土地的社會化配置和城鄉要素的雙向流動，并在農村經濟效率提升和社會秩序平穩之間形成更優平衡。“三權分置”既體現出對此前制度的延續，即它與兩權分離和兩權裂變一樣均強調了集體的土地所有權；也體現出對此前制度的變革，即它提出了承包權和經營權這兩個新的權利概念，并強調這兩種權利可以通過土地流轉形成新的組合形態。

從政策文本來看，2014年中央“一號文件”首次提出：“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權，放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資?！边@意味著農地“三權分置”從指導思想轉變為實際操作，三權分置隨即被視為是我國農地產權制度變革的基本方向，是家庭聯產承包責任制之后農村改革的又一重大制度創新。

就政府間和市場間制度安排而言，“三權分置”與此前制度存在著繼承和變革的雙重關系?！叭龣喾种谩睆娬{要落實集體所有權，原因在于：集體所有權是穩定承包權和放活經營權的前置條件，農地所有權通常由“村兩委”（村黨支部委員會、村民委員會）等集體組織來行使，“村兩委”既是經濟組織，也是行政組織，某種程度上是行政層級在農村的延伸。

基于此，土地所有權的執行不僅取決于特定農村社區中，村民個體和集體組織之間的關聯關系，而且取決于地方政府與集體組織之間的關聯關系。從“三權分置”的內涵來看，落實集體所有權意味著中央政府和地方政府經濟一致性的增強，即中央政府通過深化財政制度改革和行政激勵體制改革，減弱地方政府對土地配置的實際影響力，這相對于此前的政府間制度安排是一個變革。

此外，“三權分置”強調要激活土地經營權，原因在于：從承包經營權中分解出承包權和經營權，可以適應土地承包者未必是實際經營者的特征事實，通過經營權流轉實現土地的社會化配置，進而拓展農民的選擇范圍和收入渠道，提高土地要素的流動性和配置效率。

這里的關鍵是在對土地上游市場（例如：土地所有權）規范的同時，更為充分地激活土地下游市場，即經營權在不同主體之間的流動和交易，促使土地流轉價格成為反映下游市場相對稀缺性的核心變量。下游市場放松還意味著城鄉之間資本、勞動力等要素的雙向流動增強，資本下鄉、技術下鄉能夠得到土地制度的支持，各類微觀主體在城鄉間配置要素的自主性在增強。

立足于政府間和市場間的制度安排，可以將中央政府-地方政府經濟行為的一致性、上游市場-下游市場微觀主體的自主性分別作為縱軸和橫軸，以此在經濟史維度上理解我國農地產權制度的變革以及“三權分置”的形成。

如圖1所示：新中國成立以來，我國政府間分權化程度經歷了從弱到強、再從強到弱的變化，市場間自主性程度則經歷了從強到弱、再從弱到強的變化。相應地，農地產權制度經歷了農民壟斷、集體壟斷、兩權分離、兩權裂變、三權分置的依次變革。在這種變革進程中，“三權分置”很大程度上是嵌入在發展戰略和約束條件的組合、以及政府間市場間制度變革的進程之中，它體現了中國依據實踐持續展開漸進式變革的轉型特征?！叭龣喾种谩本哂新窂揭蕾囆再|，即它體現出對此前制度中土地集體所有制、統分結合方式的繼承；同時也具有持續變革性質，即它通過承包權來延續農民的土地經濟權益，通過經營權體現出農地在農村內部和城鄉之間的更有效配置。

總體而言，“三權分置”是在不改變土地集體所有制的前提下，通過產權的細分和交易性增強來釋放土地配置活力，而產權的細分和可交易性增強意味著形成了新型農地權利結構。考慮到農地還部分承載著農民的社會保障功能，并對社區內的農民通常具有成員權性質，因此，“三權分置”是在不觸動農戶承包權的前提下，通過經營權流轉來提高土地的配置效率，并保障城市化進程中農民退回農村的“安全閥”，這樣就在土地經濟效率提高和社會保障功能發揮之間找尋到新的平衡點。在政府間和市場間制度演變的進程中，我國農地產權制度從兩權分離、兩權裂變到三權分置是一個自發演進的過程，持續的漸進式變革不可能從此前制度中衍生出其他形式的農地產權制度。

相對于兩權分離和兩權裂變，“三權分置”意味著農地形成了新的權利結構，即從集體所有權、農戶承包經營權的兩分格局轉變為集體所有權、農戶承包權、土地經營權的三分狀態。理解這種轉變需要界定不同權利的內涵，也需要廓清前后權利結構的關聯關系。

就權利內涵而言，集體所有權是指集體擁有土地性質變更權和土地利用監督權。承包經營權是指農民以家庭為單位（即農戶）取得的承包期內的土地占有權、使用權和處置權，現有法律將土地承包經營權界定為用益物權。承包權是指農民從集體獲取的某時期內的承包權利，它包括承包期內的占有權、收益權、繼承權和退出權，而經營權是指農戶土地讓渡后的實際耕作權。

就權利狀態而言，如果我們在權利結構中關注前后制度的比較及主體特征，則可以發現： “三權分置”是對此前格局的繼承和發展。如圖2所示：落實集體所有權是“三權分置”的前置條件，而集體所有權的執行受到地方政府與農村集體關聯關系的影響，也受到社區內部村民個體與農村集體關聯關系的影響。改革開放之后，農地在集體所有權背景下形成了農戶的承包經營權，這種權利與農戶承包土地且耕作土地是匹配的。在農戶承包但不耕作土地的背景下，土地承包經營權分化為承包權和經營權，土地流出者擁有承包權但讓渡經營權，土地流入者通過支付流轉費用獲得經營權，他們在土地流轉市場中依靠合約界定權利義務關系。承包經營權分化為承包權和經營權并不是單向度的，在流轉合約到期后，土地承包者收回經營權并實際耕作土地，則其隨之就擁有完整的土地承包經營權。

從圖2可知，“三權分置”確實形成了新的權利結構，但這種權利結構并不是否定或取消了此前的權利類型。它在產權細分的條件下拓展了農民（以及其他經營者）的選擇范圍，即農民可以選擇此前的集體所有權-農戶承包經營權狀態，也可以選擇集體所有權-農戶承包權-土地經營權狀態。

與此相適應，農民也出現了顯著分化，我國農村存在著三種意義上的農民。一是承包土地且自身耕作土地的農民，他們擁有完整的土地承包經營權。二是承包土地但不直接耕作土地的農民，他們保留土地承包權并讓渡土地經營權，這主要體現為常年外出打工的農民工。統計資料顯示，截至2016年底我國農民工的數量為2.82億，其中外出農民工數量為1.69億，這個群體構成了農地流出者的主體部分。三是不具有土地承包權但實際耕作土地的農民，他們通常是進入農業的專業大戶、龍頭企業等新型農業經營主體，這類農民通過引入外部資本、技術、信息、經營模式等推動了農業經營方式變革。

立足于“三權分置”，此前農村勞動力和資本的單向度外流很可能演變為各類要素在城鄉間的雙向流動，城市的資本和勞動力可與農村土地要素相結合，從而在更廣泛的范圍內深化要素的市場化改革，提高要素生產率以及全要素生產率，并在要素組合效率提高的基礎上形成城鄉融合發展的新型動力。

由此可見，“三權分置”不唯一是農地領域的產權制度變革，而是立足于社會主要矛盾轉化形成城鄉融合發展新體制的重要突破口。

四、新時代背景下我國推進農地“三權分置”的政策方案

“三權分置”是現階段我國農地產權制度變革的基本方向。歷史地看，我國農地產權制度演變取決于發展戰略與約束條件的組合，以及與此關聯的政府間、市場間制度安排的變動。導源于政府間和市場間制度安排的動態演變，“三權分置”才體現出此前農地產權制度演變邏輯的延伸，其要義是在政府間制度邊際改進的背景下，通過市場間制度調整來提高農村土地（進而其他要素）的配置效率。

這里，市場間制度安排調整集中體現為不改變土地集體所有制和農戶土地承包關系，而通過產權細分實現土地經營權在更大范圍內的流動和可交易性。在“三權分置”中，集體的土地所有權與農戶的土地承包權得到了延續，這不僅是因為土地體現著生產資料公有制的性質，以及土地對農村居民具有“成員權”特征，還是因為政府可通過界定土地產權而影響經濟社會發展，而農民在融入城市時也具有退回農村的緩沖機制。

換言之，保持集體所有權和農戶承包權有助于減弱制度變革的震蕩，從而在此前制度和“三權分置”之間形成平穩轉換，而激活土地經營權則試圖提高土地的市場化進程，依靠土地再配置驅動各類要素的充分流動、農業組織方式創新和城鄉融合發展。從這個角度看，“三權分置”試圖在農地制度演變中兼顧穩定與變革、公平與效率、城市與農村，進而體現出持續化、漸進式推進經濟體制變革的轉型思路。

問題在于，政府間和市場間的制度安排同樣具有路徑依賴特征。從現行的政府間和市場間制度來看，“三權分置”面臨著如下三重嵌套：

一是地方政府-農村集體，即地方政府和農村集體圍繞土地配置的互動和博弈。所有權在農地產權中居于基礎性地位，集體所有權首先需要明確農村集體與政府權力之間的邊界，現階段我國的農村集體組織（例如“村兩委”）事實上還受到上級政府的較強影響。在分權化改革條件下，地方政府如果面臨著財權-事權不匹配和以經濟增長為核心的行政錦標賽，其就有動力和能力介入到農村集體的土地配置中，從而對“三權分置”的制度變革產生影響，例如：地方政府強制地將農地轉為城市國有用地，或強制地推進農地的集中流向龍頭企業。

二是農戶個體-農村集體，即農民個體與農村集體圍繞土地配置的委托-代理關系。從理論上說，集體所有權是一個經濟概念，即集體行使所有權相對于個人行使所有權更能增進成員的收益?！叭龣喾种谩睆娬{落實集體所有權、穩定農戶承包權也需要厘清村民個體作為委托人，如何對作為代理人的集體組織進行監督，單個農戶不僅能夠分散化地配置土地承包權，而且能夠組織化地行使土地所有權。

三是土地承包者-土地經營者，即土地承包者和經營者之間圍繞土地流轉的市場對接問題。經營權的社會化配置是“三權分置”提高經濟效率的關鍵，這里涉及農戶承包權的權利范圍和期限設定，因為這種設定直接影響到承包戶的預期、經濟決策和行為選擇；也涉及承包戶讓渡經營權之后，流入者的經營權行使與流出者的承包權保障的關系，例如流轉合同長期化與承包農民融入城市失敗被迫返鄉種田的沖突；還涉及承包戶和經營者之間土地流轉的市場交易成本，即是否有充分的信息資源、便捷的基礎設施和可靠的制度條件促成土地流轉，并確保流轉合同的有效實施。

上述嵌套意味著：“三權分置”是我國農村土地產權制度的重大創新，但這種創新涉及不同層級政府、農村集體、個體農戶以及土地實際經營者的復雜關系，這容易導致“三權分置”因不同利益相關者的激勵相容難題而實施艱難。反過來說，必須著力解決不同利益主體之間的激勵相容問題，讓土地相關利益主體均能因制度變革得到福利改進，特別是，作為土地所有者（以集體方式）和承包者（以個體方式）的農民不能出現利益損失，則“三權分置”的土地產權制度演變才能得到順利推進。

依據這種思路，新時代我國推進農地“三權分置”就應凸顯如下政策要點：

一是尊重農民土地配置的自發選擇。

作為一個處在市場化轉型階段的發展中大國，我國不同地區的發展水平存在顯著差異，同一農村地區中不同農戶的經濟條件并不相同，融入城市的意愿和能力也不一致。這決定了農民在承包土地后會采取多樣化的行為方式：可能自己直接耕種土地，可能讓渡土地經營權，也可能這段時間讓渡土地但那段時間耕種土地。

由此出發，我國推進“三權分置”不是要強制要求農戶必須讓渡土地經營權，而是要在承包經營權分解為承包權和經營權的基礎上，適應農民行為分化的特征事實，拓展農民的土地配置選擇空間，允許、鼓勵但不強迫農民開展土地流轉，將尊重農民土地配置的自發選擇作為實施“三權分置”制度變革的首要基準。

二是完善地方政府的經濟激勵方式。

地方政府對農地配置的介入導源于經濟增長導向的行政考核機制、地方政府的財權-事權不匹配、地方政府對農村集體的影響力。就效應而言，這種介入會影響“三權分置”制度變革的穩定性和連續性。我國推進農地“三權分置”、尤其是落實集體所有權，首先需要清晰界定地方政府和農村集體之間的權利邊界，防止地方政府利用行政權力干預農村集體的土地權利。

為此，我國需要凸顯農村集體作為土地所有權的權利主體，盡快形成與高質量發展相耦合的地方政府績效考核和激勵體系，通過國家財政體系改革形成各層級政府財權-事權匹配的格局，促使地方政府轉向“為民生、協調和創新而競爭”，減弱地方政府依靠干預土地等要素配置來推高短期的經濟增長速度。

三是規范農戶與農村集體的土地關聯關系。

農地集體所有權的“集體”不是一個虛置的、與農戶無關的概念，而是由分散的農戶依靠某種組織形式產生的權利主體，它是代表分散化的農戶行使土地所有權并與單個農戶簽訂承包合約。就此而言，“三權分置”強調落實集體所有權、穩定農戶承包權，這為規范農戶與農村集體的關聯關系提供了契機，只有在明確清晰的集體行動邏輯下，才能真正形成新的農地權利結構。

為此，我國應明確“村兩委”等組織在土地配置中的權利邊界，促使農地性質、用途、分配方式變更的流程透明化和公開化，形成農戶對集體土地使用權的常規化監督機制，促使農村集體在代表、維護和增強農戶土地權益方面發揮更大的組織化作用。

四是推動城鄉之間生產要素的市場化進程。

“三權分置”依靠激活土地經營權來提高要素配置效率，但激活土地經營權必須與資本、技術、具有人力資本含量的勞動力等要素結合才能實現，而資本、技術、勞動力與農地的結合卻依賴于要素的市場化?；谝厥袌龌潭葴笥谏唐肥袌龌潭鹊默F狀，我國應將要素市場化作為深化經濟體制改革的重點，使市場在資源配置中起決定性作用的關鍵是提高要素市場化進程，降低和減弱要素進入農村從事經營的體制障礙，通過要素市場化形成農地流轉的強大拉力。同時，資本等要素下鄉意味著土地的經濟功能在凸顯，社會保障功能在減弱，據此，我國必須貫徹基本公共服務均等化理念，加快形成城鄉一體且可相互轉換的社會保障體系，通過降低或剝離土地的社會保障功能來推進“三權分置”制度變革。

五是提高農村土地流轉進程中的交易效率。

農地“三權分置”意味著部分農戶保留承包權但讓渡經營權，伴隨著城市化進程的推進，這種類型的農戶數量將呈現持續增長態勢。承包戶讓渡經營權、其他主體獲取經營權是在土地流轉市場中進行的，這一市場的交易對象是土地經營權，市場活躍程度卻受到交易效率的影響，而交易效率與政府的公共產品供給緊密相關。在實施農地“三權分置”過程中，地方政府對土地配置的直接干預在下降，但對土地流轉中公共產品的供給功能卻應增強，這包括：建立和完善農村土地流轉的信息平臺，加強農村道路、橋梁、電信、通訊等基礎設施建設，保障土地流轉合同以降低土地流轉參與者的不確定性等等。這些政策舉措均能提高農地流轉的交易效率，從而在激活經營權的基礎上實現“三權分置”制度變革的預期目標。（全文完）

（本文原刊于《經濟學家》2018年第4期，原題：“中國農地‘三權分置’的形成邏輯與實施政策”。略去參考文獻，正文略加重新編輯并由作者審定。經授權刊用。）