自1月3日美國新一屆國會就職后，因共和黨黨內分歧，眾議院經過十五輪投票，方才產生新一任議長，該情況再次把眾議院議長這一國內較少關注的職位放到聚光燈下，有助于轉變公眾認知中大小政事皆出自總統的敘事。眾議院議長是如何產生的？該職位的職責與權力是什么？歷史上有哪些具有影響力的眾議院議長？

在美國國會周圍有三座眾議院辦公大樓，分別取名為加農、朗沃斯和雷伯恩，對應的是約瑟夫·加農、尼古拉斯·朗沃斯和山姆·雷伯恩，這三位20世紀的眾議院議長都深刻地塑造了該職位，他們追隨的是19世紀亨利·克萊、詹姆斯·布萊恩和托馬斯·布拉克特·里德等人的足跡，并為后來的提普·奧尼爾和南希·佩洛西所繼承。通過梳理這幾位眾議院議長的行事與軼聞，我們大致能夠描摹出該職位的歷史演變和職責權力。

一、眾議院議長一職的歷史演變

眾議院議長一職源于英國議會，最早可以追溯到13世紀，當時僅作為君主的傳聲筒，直至17世紀，英國議會議長方才更多獨立于君主存在，同時成為議會領袖。北美英屬殖民地各立法機關繼承了英國體制，議長起先較多受到總督影響，直至美國革命時期才更多與總督產生沖突和對抗。

美國立憲時的體制很大程度上參考了英國及殖民地時期的政體，國會眾議院議長由全體眾議員投票產生，需獲得超過半數的選票，因此都是由眾議院中的多數黨議員擔任。首任議長弗雷德里克A.C.穆倫堡曾擔任賓夕法尼亞州議會議長，熟悉議會流程。在美國政治早期，議長主要負責維持會場秩序，執行相關規程，只有在出現平票時方才參與投票。但與此同時，自1790年起，他們便具有任命委員會成員的權力。憑借此項權力，1811年當選議長的克萊開始對立法議程施加重大影響。克萊出生于弗吉尼亞州，后來跟隨父母的腳步移居肯塔基。他起先從事法律行業，之后因反對聯邦黨人通過的《外僑法和鎮壓叛亂法》而進入政治，還曾為卷入陰謀活動的前副總統阿倫·伯爾辯護，克萊的名望使其在進入眾議院的第一天便被選為議長。在議長任上，克萊開始在任命委員會成員時考慮派別因素，同時也將其作為施恩的一種手段。克萊利用他的影響力，主導了他所關心的與1812年戰爭，鐵路、運河建設等“內部改進”公共工程，和奴隸制拓展相關的立法議題，甚至在1824年總統選舉陷入僵局時，領導眾議院議員選舉約翰·昆西·亞當斯而非安德魯·杰克遜為新一任總統，從而成為“擁王者”。

亨利·克萊（Henry Clay）

在克萊于1825年卸任議長一職后，相當長一段時間內，再無具有相當影響力的議長出現，該情況直至19世紀后期才有所轉變。來自緬因州的布萊恩熟識國會議事規程，且與共和黨同僚關系良好，因此在前任議長于1869年辭職后，他被選為議長，連任三屆，主導了諸多法案的通過。他的后輩，來自緬因州的里德進一步擴張了議長一職的權力。他在擔任眾議院少數黨領袖時便潛心鉆研國會議事規則，以阻撓多數黨議事的進行，這些知識使得他在1888年共和黨獲取多數黨地位后成為眾望所歸的議長人選。里德成為議長后，改變了投票時法定人數的計算方式，將那些在眾議院大廳中停留卻不愿投票的議員也計算在內，甚至不惜采取鎖門的方式阻止民主黨議員逃離大廳，從而減少了民主黨阻撓共和黨法案通過的機會。此外，法定人數的下限也被下調至100人。民主黨于1890年重獲多數黨地位后，曾廢除了這些舉措，結果搬起石頭砸了自己的腳，被成為少數黨領袖的里德用來阻撓民主黨的立法議程，最終不得不重拾里德的那些舉措。他有句名言：“最好的體系是一黨統治，另一黨看著。”由于這些被稱為“里德規則”的措施，里德被他的政治對手取了個“沙皇”的綽號。

進入20世紀，來自伊利諾伊州的加農進一步提升了議長所擁有的權力。他利用自己兼任的眾議院規則委員會主席一職發揮影響，所有法案只有經過他的首肯方能進入全院投票程序，并且他也決定了法案的辯論時限及是否引入修正案。與此同時，他還一手決定了各委員會主席與委員會成員的人選。與做出該選擇時考慮眾議院內部各派別的克萊不同，加農完全依據自己的個人喜好來決定各委員會主席與委員會成員，以褒獎那些支持自己立法努力的議員，懲罰那些反對者。正因為此，加農也獲得了“沙皇”的綽號，并被稱為“來自伊利諾伊的暴君”。但他對此毫不在意。他曾言道：“在政治中，有時你得與討厭的人決斗，可沒人應該傻到允許討厭的人選擇決斗的武器。”

約瑟夫·加農（Joseph Gurney Cannon）

加農所取得的議長權力在遭遇眾議員反叛而喪失后，直至來自俄亥俄州的朗沃斯任內方才部分得到恢復。朗沃斯在一次美國官方代表團亞洲之行的旅途中結識了西奧多·羅斯福之女，兩人最終結為伉儷，在白宮舉行了盛大的婚禮，這為朗沃斯的仕途上升助力不少。而在1925年當選議長后，朗沃斯將十三位在去年大選中拒絕支持本黨總統候選人的共和黨眾議員排除在黨團會議之外。接著，他確保規則委員會成員均效忠于他，以便操縱各委員會成員的任命。

20世紀30年代初經濟大蕭條的加重以及羅斯福新政的實施導致在相當長一段時間內，民主黨取代共和黨成為眾議院多數黨，而民主黨頭幾任議長的離世或離任很快將雷伯恩推上領導位置。除1947至1949年以及1953至1955年兩段時間擔任少數黨領袖外，雷伯恩均擔任議長，這使得他成為美國歷史上把持該職位時間最長的人。與慣于使用權力威脅和操縱的加農與朗沃斯不同，雷伯恩更傾向于采用反復的交流、溝通與說服來達到自己的目的。在國會日常議事結束后，他時常邀請權勢滔天的委員會主席們小聚，打幾把撲克，喝點小酒，同時繼續討論政事，同事們都親切地稱他為“山姆先生”。但這并不意味著雷伯恩只是個老好人。1961年時，由于眾議院規則委員會為保守派民主黨人和共和黨人所把持，雷伯恩無法推動更多的民權立法。在此情況下，他提議增加三席規則委員會成員位置，以推動立法進程，該動議最終以217對212票獲得通過，為日后諸多民權立法的通過鋪平了道路。

山姆·雷伯恩（Sam Rayburn）

二、眾議院議長與總統及黨內同僚的關系

從以上數位具有代表性的議長的經歷可以看出，議長需處理和平衡本黨內部乃至眾議院內部不同派別間的訴求。自克萊離任后至美國內戰前，美國國家、社會與不同政黨間圍繞著奴隸制拓展問題的爭吵使得國會四分五裂，多黨林立，議長一職走馬燈似地換人，甚至在1856年出現經過133輪投票方才選出議長的奇觀。四年后，該現象再次出現，此時美國已經到了內戰的邊緣。

與無力彌合眾議院不同派別間分歧的議長不同，大權獨攬的議長致力于壓制或中和異見者的聲音，以貫徹自身主張。加農利用他的權力阻撓西奧多·羅斯福總統與來自威斯康星州的羅伯特·拉弗萊特參議員的進步主義立法。朗沃斯同樣反對進步主義立法，轉而通過了一系列旨在平衡財政開支和實現減稅的法案。在2009至2010年間美國政壇與社會圍繞著醫保法案展開激烈爭論時，佩洛西不斷游說黨內的自由派與保守派，勸他們各讓一步，滿足彼此的利益訴求，以確保醫保法案得到通過。可當連奧巴馬總統都心生退意，提出大幅縮小法案所涉及的議題時，佩洛西堅持稱那還不如不搞。最終經過佩洛西的斡旋與堅持，醫保法案闖關成功，有政治評論家稱，比起“奧巴馬醫改”的名號，它更應該被稱為“佩洛西醫改”。

在平衡本黨乃至眾議院內部不同派別間訴求的同時，議長還需處理與總統間的關系，即便兩人同屬一黨也是如此。大蕭條期間，立場向來保守的朗沃斯主導眾議院通過了給予一戰老兵津貼的法案，卻為胡佛總統所否決，這引發了1932年老兵進軍華盛頓的行動。奧尼爾先是對卡特政府否決涉及諸多國會選區分肥的供水工程法案以及在白宮中大量任用佐治亞老鄉感到不滿，之后則旗幟鮮明地對抗里根政府的國內經濟政策，尤其是減稅主張，甚至稱里根是“有史以來最傲慢的總統”“愛笑版的胡佛”和“鼓吹自私的啦啦隊員”。奧尼爾的舉止，結合共和黨1980至1992年間對總統一職的把持，突出了眾議院議長作為本黨重要政治領袖的地位。繼奧尼爾擔任眾議院議長一職的約翰·賴特一反各位前輩不挑戰總統外交事務決策的慣例，大力調查里根政府對尼加拉瓜反政府武裝的資助，從而揭露出“伊朗門”內幕。

自20世紀90年代起，眾議院議長所具有的政黨領袖的特征越發明顯。在共和黨于1994年中期選舉重奪喪失近四十年的眾議院多數黨地位后，新任議長紐特·金里奇處處與克林頓政府作對，甚至不惜讓政府關門，后來又在金里奇自己婚內出軌的情況下大張旗鼓地借萊溫斯基丑聞發起對克林頓的彈劾。在民主黨自2010年起成為眾議院少數黨、且屢戰屢敗后，不少年輕的民主黨眾議員對佩洛西的領導力及年齡表示質疑，開始挑戰她的領導地位。然而，隨著特朗普的崛起以及民主黨在2018年中期選舉里重奪眾議院多數黨地位，重新擔任議長的佩洛西變身民主黨最位高權重的領導人，成為該黨對抗特朗普的一面旗幟，即使是不少原先對她頗有微詞的民主黨眾議員也選擇團結在她周圍，挑戰特朗普和共和黨的施政主張，同時尊重她在是否彈劾特朗普問題上的判斷。新冠疫情暴發后，鑒于情況緊急，佩洛西只身與特朗普的財政部長談判，敲定了新冠救濟法案的所有細節，眾議院也迅速投票通過該法案，這進一步強化了她的影響力與地位。就連曾繼任佩洛西擔任眾議院議長一職的共和黨人約翰·博納也對她贊賞有加，稱“無論是共和黨還是民主黨，沒有任何一位當代的議長能夠具有如此之大的權威，且持續地產生結果。”

在其他情況下，議長還是能與總統進行有效合作的。克萊盡管反對向英國開戰，但仍確保麥迪遜總統所提出的與戰爭相關的撥款法案能夠在國會獲得通過。由于格蘭特政府丑聞纏身，不少共和黨人將布萊恩視為潛在的替代者，但他仍然全力支持格蘭特，二人攜手通過了1875年民權法案。雷伯恩憑借著他個人的威望維系著南北方民主黨人間的關系，調和保守派與自由派民主黨人間的矛盾。因此在民主黨于1946年中期選舉慘敗后，盡管雷伯恩萌生去意，但杜魯門總統和眾多民主黨同僚皆極力挽留，最終使他改變了主意。在雷伯恩決定擔任眾議院少數黨領袖后，142位民主黨和50位共和黨眾議員甚至籌資送給他一輛1947年的卡迪拉克轎車作為留任禮物。在艾森豪威爾總統任期的后六年，雷伯恩運用他的影響，促使尚屬政壇新人的林登·約翰遜成為參議院多數黨領袖，三人攜手合作通過了一系列國防、基建與民權法案。奧尼爾盡管反對里根政府的國內政策，但在外交事務上二者間有著緊密的合作關系，促成了北愛爾蘭問題的和平解決以及美國援助阿富汗對抗蘇聯。此外，他和里根在工作之余的私底下關系融洽。正如他一次對里根所坦言的那樣，“下午六點鐘之前，皆為政治。”

三、被趕下臺的眾議院議長

眾議院議長需重視處理與同僚間關系的重要原因在于，倘若未能平衡不同派別間的利益，在極端情況下，議長會被同僚趕下臺，歷史上曾數次發生此事。加農的大權獨攬以及他對起步主義立法的阻撓最終引發了一場政壇地震。起先，進步派共和黨眾議員便曾挑戰他的權威，但因保守派民主黨眾議員對他的支持而失敗。1910年，共和黨內部的42位進步派眾議員與全部149名民主黨眾議員聯手要求罷免他兼任的規則委員會主席職務，以及任命委員會成員的權力。他們選擇發難的時機是加農的不少盟友在各地參加圣帕特里克節慶典，無法及時趕回投票。在場的加農盟友盡管成功將議程拖延了26小時之久，但還是未能阻止該決議獲得通過。加農盡管保留了他的議長一職，但權勢卻一落千丈。在民主黨于1910年中期選舉取得眾議院多數席位后，共和黨直接投票，將加農從黨的領導地位上移除。

在加農之后，下一位引發黨內諸多眾議員不滿的眾議院議長是來自佐治亞州的金里奇。在美劇紙牌屋第一季中，擔任眾議院多數黨黨鞭的男主角曾聯合多數黨領袖逼宮議長，但多數黨領袖臨陣退縮，結果被議長撤換，這一幕取材于1997年夏數位共和黨眾議院領導的逼宮行動。1995至1996年間，金里奇領導的共和黨因為與克林頓政府間存在財政理念上的分歧，導致了政府停擺。更關鍵的是，金里奇面臨多項道德操守方面的調查和指控。因此包括來自俄亥俄州的博納在內的數位共和黨眾議院領導人認為金里奇的公眾形象對本黨來說是個負擔，準備向金里奇遞交最后通牒：要么辭職，要么被選下臺。可原本被內定為新一任議長的眾議院多數黨領袖臨時變卦，派人向金里奇告警，金里奇最終以民主黨人可能成為議長為由說服了他們罷手。但一年多后，金里奇誤判了彈劾克林頓對本黨選情的助益，在本黨反倒丟失席位后，來自更多共和黨眾議員的叛亂威脅迫使金里奇辭去了議長一職，并隨即從國會退休。

十多年后，當年參與倒金里奇運動的博納在共和黨于2010年中期選舉大勝后被共和黨眾議員們一致選為議長。然而，2015年9月，由于在政府撥款問題上存在分歧，共和黨內持極右立場的眾議員們迫使博納下臺。在博納下臺后，凱文·麥卡錫原本有望接任，但同樣因為無法贏得那批眾議員們的支持而被迫讓賢。此次選舉，麥卡錫再次面臨來自他們的反對，直至做出諸多讓步后方才當選議長。鑒于麥卡錫的讓步包括減少發起罷免議長動議所需的人數，以及安排他們進入規則委員會，麥卡錫的議長之路注定不甚平坦，隨時會受到那一小批議員的鉗制，如坐針氈。