歷來都有人稱贊英國人“含混過關”的政治智慧，那就是暫且把法理爭議放在一邊，但憑常識做去，在實踐中探索合理的政治邊界；對已過時的舊制，不是驟然廢除，而是不聲不響，放在一邊不去搭理，讓新的實踐慢慢覆蓋之。

一、美國革命之后，英帝國何去何從

美國革命之后，英國對待其帝國，也正是如此。英帝國的國體與政體相互抵觸，經美國革命一役，已經是眾人皆知的事情。我們當然可以批評英國人的帝國一開始就缺乏理性規劃，但這是成也蕭何敗也蕭何的事，已是既成事實。這樣，大英帝國就有三條道可以選。

一是將錯就錯，整飭紀綱，但由于美國革命，英國人已經喪失了信心。二是任由某些殖民地獨立，選擇一個“小英格蘭”。1849年以后，《航海條例》（這部法律讓不列顛掌握了對帝國貿易與生產的壟斷）被廢除，重商主義方略被自由貿易政策所取代，就更沒有經濟理由來維系對帝國的掌控。最后一條路則是找到一種中間交際方式（也可以叫做“潛規則”），來調和結構上的矛盾。我稱之為“無形政治”（相對于明顯的制度行為而言）。從歷史上看，在十九世紀上半期，英國人對第二種道路持相當同情態度，但實際選擇的是第三條。

當然，在這里要補充說明的是，在那個時代，英國的殖民地明顯分為兩類，一類是加拿大、澳大利亞、新西蘭、紐芬蘭和南非這樣的白人移民占絕大多數的殖民地，另一類是英國在非洲、南美和亞洲的非移民型殖民地，如印度和牙買加等。在一般英國國民心中，前一類才是真正的帝國。上面所述的帝國矛盾也主要發生在第一類殖民地。

二、殖民地的自由與母國的主權：爭議及實踐

在加拿大、澳大利亞、新西蘭、紐芬蘭和日后的南非等諸殖民地（這些地方都是由若干小殖民地簇積而成，為行文方便起見，用日后的名稱來稱代它們），都涌現出了這樣的問題：首先，本地的行政機關向誰負責？其次，本地的議會同英國議會的關系是怎么樣的？地方立法同英國立法的關系如何？

我們按順序談談這兩個問題。首先，本地行政機關是對本地議會負責呢，還是是英國政府的下級單位？如果答案是前者，就要建立所謂“責任制政府”，總督向地方議會負責。如果答案是后者，那么總督就是英國政府的派遣官吏，地方議會只起襄贊作用。

在很多人看來，總督向誰負責是個主權問題。成立責任制政府會顯然削弱英國對殖民地的政治控制能力。1839年，殖民部大臣約翰?羅素伯爵（John Russell，1792—1878）就說道：“很可能會出現這樣的情況：總督在接到女王命令的同時，又得到他的議會的勸告，而這兩者是完全不一致的。如果他服從來自英國的命令，立憲責任之類的事就會徹底失敗；但是，如果他聽從其議會的勸告，他就不再是一位從屬的官員，而是一位獨立的君主。”

美國革命發生之后，一部分英國官員覺得，革命之發生，原因就在于總督的權威太小，讓本地議會恃寵而驕，所以加強總督權威，讓本地議會“少一點自由”就是治本之法。1791年，英國提出《加拿大法案》（Constitutional Act 1791），根據該法案，總督的權威大大增強，他直接向英國主管殖民事務的部門負責，可以否決立法，可以解散議會，其薪俸也不受議會控制。在實際操作中，為了穩固總督的權威，總督任命一小群地方高層人士（終身任職）主持行政與立法參事會，主導殖民地事務，這是為了培養殖民地的親英“貴族”階層。這些人多半出身世家，是國教上層人士以及與英國有聯系的大商人、地主，借總督權威把持地方，總督也要依賴他們才能順利行政。

英國這么做，無非是想借人事政策來控制地方。增總督之權，以昭彰存在，與世家共治，以拉攏、分化地方。

老實說，英國的這套做法是典型的“好了瘡疤忘了痛”。早在美國革命之前，英國治理北美十三殖民地的方式就是同本地的世家共治，這些人同倫敦有著千絲萬縷的社會聯系和商業往來。在帝國看來，這樣一批人，在經濟上和政治上都要仰賴帝國的恩惠，自然是帝國在北美大陸可靠的代理人。

問題是，這樣一批人把持官職，就絕了中下階層精英的進身之路。這自然就在殖民地的上層和中上層人士之間集聚起緊張關系。社會流動受阻，相當多的人就對北美的政治秩序（更深一層就是帝國的政治秩序）心懷不滿。

美國革命的爆發，不能說與這種人事政策沒有關系。在加拿大的實踐，結果也很糟。上下加拿大的民眾與總督并權勢集團的關系都很糟糕，1837年11月到12月，在上下加拿大分別發生了民眾武裝暴動。這些暴動組織差、規模小，旋起旋滅，但是在英國震動很大。英國迅速任命著名的自由主義者德拉姆伯爵（Lord Durham，1792—1840）為加拿大總督。在調研之后，他提交了著名的《德拉姆報告》（Report on the Affairs of British North America，1839），z指出以前的做法不靠譜，應該在加拿大實現責任制政府。

他說道：“國王必須接受代議制度的必然后果。如果國王不得不繼續使這個政府具有一個代議制機關，它就必須同意讓獲得代議制機關信任的那些人來繼續管理政府......就殖民地而言，確保其完全的從屬地位是靠殖民地能夠在與帝國的繼續不斷的聯系中獲得好處。就母國政府而言，對殖民地涉及內部事務的法律的制定，或者對履行行政權力的人員的選擇進行毫無根據的干涉，那么，這種從屬關系肯定不能加強，只能大大削弱。”

英國的保守派對德拉姆的這個建議并不滿意。托利黨元老威靈頓公爵（Arthur Wellesley，1769—1852）宣稱：“地方責任政府與大不列顛的主權完全是不一致、不協調的。”1843年，維多利亞女王的丈夫阿爾伯特親王（Albert, Prince Consort，1819—1861）也說道：“我不認為英國王室會允許加拿大責任政府的建立 ，因為那將等于一個脫離母國的宣言”。

德拉姆等自由主義者則不認為殖民地組建自己的政府就會喪失對母國的附屬關系，因為殖民地與母國之間還存在著經濟上、社會上的聯系，保持對屬國忠誠的辦法不一定非要是制度上的。

這些自由派們的關鍵論點是，殖民地的自由與母國的主權并不截然對立，“自由要比屈從更能培育出忠誠”。日后四度擔任首相的格萊斯頓（William Ewart Gladstone，1809—1898）在1846年說道：“現在我承認，被任命的殖民地議會與行政機構并不是帝國權威的防護物，而是混亂、衰弱、分裂和不忠誠的源泉。”日后的加拿大總督、第八代額爾金勛爵詹姆斯?布魯斯（James Bruce，1811—1863）是這些自由派的一員，他也說道：“有一件事是不可缺少的：你不能對殖民地說殖民地僅是一種臨時的存在，你必須讓殖民地相信，不隔斷它們同大不列顛的聯系，它們也可以達到成熟的程度。”

1846年自由黨政府重新執政，恰好是德拉姆姻兄的格雷勛爵（Henry George Grey，1802—1894）成為殖民大臣，他寫道：“在北美任何英屬殖民地，繼續維持與居民意見相違背的政府，既不可能，也不會令人滿意，對于這一點，無論怎樣明確承認也不為過。”格雷還評價道：“在尊重與否決加拿大人的意愿之間，沒有中間道路可走，否決是不切合實際的，因為如果我們超越當地的立法機構，就必須用武力來維持我們的權威。”

格雷任命自己的女婿額爾金勛爵成為加拿大總督，實現了責任制政府。日后歷經的沿革，大致說來是這么一回事：總督成為虛職，總督之外另設總理，成為實際的行政首腦，由議會選出又對議會負責。

在加拿大的這套政治實踐迅速被證明是非常有效的，加拿大迅速安定下來。1837年的起義領袖威廉?麥肯齊（William Lyon Mackenzie，1795—1861）后來被赦免，回到家鄉時說，“如果我1837年時看到了我在1848年時看到的情形，那么，不管我們也許會犯下什么錯誤，我會一想到那種造反的念頭就不寒而栗。”

之后，在澳大利亞等地也相繼實現了責任制政府。在這些地方，也起到了類似的效果。澳大利亞政治家亨利?帕克斯（Henry Parkes，1815—1896）在1847年羨慕地論及美國革命，到了1888年則宣稱“（希望）這種最重要的親緣關系將使我們與英國世世代代連接在一起。”

那么，地方立法同英國立法的關系又如何呢？

《德拉姆報告》中還有另外一個建議，那就是帝國立法與地方立法的分離。這指的是英國對有關殖民地事務的立法應該局限在政府體制、對外關系、貿易政策和公共土地管理幾個領域中，除此之外的其他領域應該由地方自行處理。在以前，英國始終保留著對地方所有立法的干預權，而到十九世紀四五十年代，既然英國已經承認了責任制政府原則，承認各殖民地議會對內部事務的統治權，那么順理成章地就要立法厘清英國議會與各殖民地議會立法之間的關系。

到1865年，不列顛議會通過了《殖民地法律有效性法案》（Colonial Laws Validity Act），該法的規定包括：

“只有用明確的語言和必要的解釋表示該法能適用于殖民地的英帝國議會的法令，才能延伸適用于殖民地。……殖民地法不因違背了英國的制定法或與普通法相矛盾而失效；每個殖民地應有權創立法院，每個殖民地的代議制的立法機關，就其管轄權控制下的殖民地而言，應該享有并且被認為一直享有制定有關該立法機構之構成、權力和程序的法律的充分權力。”

簡言之，這意味著，其一，各殖民地議會制定的法律不再從屬于英國法，而只從屬于帝國議會為各殖民地制訂的特別立法；其二，各殖民地的內部憲政安排，自己決定即可（以加拿大1867年憲法為例，就是自己制訂送到英國議會走一個程序通過）。這也意味著，英國議會在某種程度上承認了地方議會的平等地位。

三、一個非正式帝國的尷尬：帝國聯邦運動

責任制政府和地方立法有效性的明確這兩件事確立了各殖民地（后來改稱為“自治領”）在法律上的某種獨立地位。如果說這之前的大英帝國是一個自然的非正式帝國，從這一刻起則正式變成了一個自覺的非正式帝國。

哲學家約翰?穆勒（1806－1873）在1861年初版的《代議制政府》一書中是這么評價這種自覺的非正式狀態的：

“大不列顛目前在理論上公然宣布并在實踐上忠實遵守的政策的一項確定的原則是，它的屬于歐洲種族的殖民地和母國同等地享有最充分的內部自治。……英國國王和議會的否決權，盡管名義上保留，實際上僅僅對關系到帝國而不唯獨關系到該殖民地的問題才行使（而且很少行使）。……每個殖民地因此對它本身的事務具有甚至作為最松散的聯邦成員所能具有的充分權力，并且比在美國憲法下享有的權力充分得多，它們甚至可以自由地對從母國進口的商品隨意抽稅。它們同大不列顛的結合是最松散的一種聯邦，但不是一種嚴格地平等的聯邦，母國保留著聯邦政府的權力，盡管這些權力實際上減少到極有限的程度。”

《代議制政府》1861年初版封面

這個評論很好的描述了這種非正式狀態的性質：一方面各地方（自治領）擁有非常高的自治權，另一方面英國也保留了非常的統治權，壟斷著帝國事務，但又嚴格限制使用。

十九世紀六十年代之后的英帝國確實是非同尋常的。既然各地都有責任制政府，各地方議會也有獨立立法之能，既然并沒有一個帝國總議會、總政府，也沒有一部帝國憲法，那么認真講起來，各地方在法理上為什么仍然從屬于不列顛，就是一件很不好解釋的事情。

這種不好解釋實際上反映的正是英帝國的尷尬狀態。

一方面我們不能說相當多的殖民地人民沒有英帝國認同，因為他們固然認為自己是加拿大、澳大利亞、新西蘭人或南非人，但同時也認為自己是英帝國公民。當時的人們已經能夠把英國與英帝國分來看待，早在1774年，政治家埃德蒙?柏克（1729—1797）就告訴自己的選民: “我們是這個偉大國家的成員，但這個國家本身又是一個偉大帝國的一部分。”日后的首相溫斯頓?丘吉爾（1874—1965）也說了類似的話:“英國不能被視為是一個與世隔絕的國家。它既是一個世界性帝國和聯邦的創始者，也是他們的中心。”1915年，一位加拿大歷史學家也寫道，普通的加拿大人把自己既看做加拿大人又看做英國人，因為帝國不是英格蘭的帝國，英格蘭充其量只是帝國內部眾多民族中的一支。

但是在一方面，英帝國的政治結構中又確實難于安排英國與各自治領的合適地位。在上篇文章中我們已經講述了英帝國如果要建設一個正式結構所會遇到的政治困難。這種政治困難并沒有隨著時間的過去稍輕一點。

我們可以通過討論“帝國聯邦運動”的失敗來描述這種困難。帝國聯邦運動是十九世紀七十年代之后在英國及自治領興起的一種思潮與政治運動，目的在于統合帝國，為帝國提供一個正式的政治框架。當時世界正進入一個更激烈的經濟競爭時代，英國人發現自己也非常需要整合自己的帝國，使它更有形化，以應對列強的挑戰。英國歷史學家P.J.馬歇爾（P. J. Marshall，1933—）在《劍橋插圖大英帝國史》中指出：“嚴肅的帝國主義者首先要關心的是把分散在世界各地的不列顛民族再聯合起來，而不是征服非洲的土地”，“在帝國主義者的各項綱領中，關鍵的問題是在英國及自治的各移民殖民地之間創建關系更加密切的聯盟”。

這個運動并不是由一小撮無名之輩及帝國主義狂熱分子搞起來的，正相反，它在英國及各自治領的高層都受到相當的歡迎。當時的人們組織了一個“帝國聯邦協會”（Imperial Federation League，這個協會誕生于1884年，解散于1893年），英國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、巴巴多斯、英屬圭亞那等各地都有它的分支，英國首相羅茲伯利（Lord Rosebery，1847—1929）是這個協會的一員，還擔任過一段時間的協會副主席。協會解散之后，還有一位重量級政治人物約瑟夫?張伯倫（Joseph Chamberlain，1836—1914）在孜孜不倦地推動英帝國統合計劃，張伯倫甚至為此賭上了自己成為英國首相的機會。

1887年，第一次殖民地會議在倫敦舉行，旨在商討各殖民地之間的合作，這在事先被視為“邁向更重大事情的第一步”。首相索爾茲伯里勛爵（Lord Salisbury，1847 —1929）在開幕詞中隱隱約約提到制憲方案。一位與會者評論道：“我們總可以親眼見到這種非正式的帝國會議……發展為一個協商機構，也許有一日會成為……一個立法機構。”但是同這些人的殷切希望和良好的勢頭相悖，在十九世紀末二十世紀初，帝國聯邦運動最后還是無疾而終。這只能說明一件事，英帝國的正式化存在著結構上的困難。

帝國聯邦主義者大體提出了三種類型的方案。第一種是，組織一個帝國事務顧問委員會，讓一批高階人士出來為帝國事務出謀劃策（但其決議沒有約束力）；第二種是，讓各殖民地向英國議會派出代表，使英國議會能夠代表帝國利益；第三種是，效仿美國，組織一個超越英國與各殖民地之上的聯邦政府。

這些方案遇到的第一個困難就是英國的政治文化。英國人總是對劇烈變革持謹慎與懷疑態度的，只要得過，總是且過為好。許多人認為，強求一個正式帝國只會帶來“混亂、不幸和虛弱”。而現有的情況已經很好，“語言、文化、交流、歷史、共通的習慣、體制和思考方式”足以保證帝國的統一，政治上的一統只是形式、外表與后果，不足為據。帝國聯邦主義者是在強求一個“客邁拉”（Chimera，希臘神話中獅頭、羊身、蛇尾的吐火女怪），這么做只會將各地的利益沖突顯性化，從而疏離而不是加強了帝國。

第二個困難就是上面這些方案實際上不適合“國情”。英國政治家會更偏向于擴容英國議會的方案，而各自治領的參與者更欣賞保留更多自治權的聯邦方案。在非正式帝國中用模糊性維護起來的不列顛-自治領關系，非常難于用憲政語言表達出來。不列顛的事實優勢地位與各自治領的特殊自治地位難于融合在一起。假如不列顛不是那么強，又或者說各自治領還沒有發展出那么多自治特權，那么一個傾斜式的聯邦體制也許能起到把它們聯合在一起的目的。

正因為有這些困難，所以當時那些最有名的英國政治家，無論是首相迪斯累利（Benjamin Disraeli，1804—1881）還是格萊斯頓，雖然多多少少有對帝國聯邦計劃抱有好感，但都沒有為之投入自己的政治資本。帝國聯邦運動的失敗，再次說明了組織一個正式帝國的困難。此帝國似乎非要采取非正式帝國的外形，才能維持。

那么，帝國是何以維系的？答案就是“無形政治”。

四、帝國的“有機團結”：無形政治

“無形政治”是我自己想出來的名詞。英國人自己的說法是“有機團結”（organic unity），這是跟“機械團結”相對而言的，指的是國家的統一是一系列復雜的相互依賴關系的產物，就像一個活的生物一樣。機械團結則指的是由法令、制度構成的一致。

有機團結這個詞在帝國聯邦運動的反對者那里常常能夠聽到，他們通常對憲法工程學不予置信，認為政治秩序一定是自然長成的。在我看來，有機團結這個說法頗有幾分“吃不到葡萄說葡萄酸”的味道，但“有機”這個概念仍然能很好的說明英國人的帝國思路。

英國沒有成文憲法，這是眾所周知的事情。在沒有確定無疑的憲法條文規定各方舉止與權限的時候，政治秩序的穩定在相當程度上要依靠的是參與者的默契、私下協調、對傳統的尊重與自我克制。換句話說，英國的國內政治在某種程度上就是“有機”/“無形”的。我們發現，在第二英帝國（即1783年英國正式承認美國獨立后的英帝國，之前的被稱為“第一英帝國”）的絕大部分時期，這種眼光與手腕都同樣也被應用到了帝國政治身上。

在十八世紀中晚期，埃德蒙?柏克在其對美洲事務的演講中就很清晰的表明了這種眼光與判斷。他說道，一國對其屬地的主權，從理論上來說，必定無限，但是從實在上講，是根據各地環境、歷史之不同而有權力邊界的。尊重這一自然形成的邊界，有賴于主政者的克制與智慧。“野豬被逼急了，會掉頭沖向獵人。假如你要的主權，與他們的自由不相容，他們將何去何從呢？他們會把你的主權甩在你的臉上。”換句話說，貿然行使主權形式中的一部分，若與一地屬民的利益沖突，會引起他們對于整個主權的質疑，這豈不得小失大？“這一權力（主權）不該納入常制，也不能上來先用它。”換句話說，絕不能不顧具體的情勢，一味的主張并行使抽象主權權利。

那該怎么維系屬地與母國之間的關系呢？總結下來有這么幾條：

首先，要避免母國和屬地在主權原則上的爭論，各自表述/籠統表述、不爭論、裝糊涂是不錯的做法。其次是避免母國與屬地之間發生爭執，如果有爭執也要極力避免上升到憲法層面，大事要化小。再次是著重協調。比方說，不列顛手上保留了六項權力：它可以制訂或修改殖民地憲法，控制公共土地，調控帝國境內移民，調控貿易，主持司法上訴，主持外交政策。但除外交政策之外，行使其他權力的時候極為克制，一般都會預先同屬地進行私下協調，在得到默認之后方才實施。再次是并不強求帝國內的政策、立法一致。正如前面穆勒所說，不列顛允許屬地根據自己的經濟情況自己控制關稅（甚至是對母國課以歧視性的關稅）。

一地主權誰屬，從根本上來看有五個來源：武力、法理、利益、魅力、傳統。法理指政治體制的合法性，利益指的是該地在該國內享受到的好處，魅力指的是母國所具有的政治、經濟、社會或文化上的吸引力（或曰軟實力），傳統則指是該地管制的歷史傳承。所謂“無形政治”，就是英國人在武力、法理層面的缺失，用其他方面來彌補。雖然各殖民地與不列顛之間的法律關系仍然懸而未決，但是當具體的爭端由頭被避免之后，這種“缺陷”就會被空置。通觀英帝國的統治史，我們能夠發現這種治術有效降低了帝國內部的紛爭。英國人發現，當統治不可統治之地時，有的時候帝國治理不是制度、技術，而是一種藝術。

如果從更學理/抽象的角度來探討這個問題，我們就會發現，“無形政治”其實是關系型契約對古典契約的替代。古典契約意味著所有的締約條件在締約時就得到明確、詳細的界定，并且被界定的當事人的各種權利和義務都能準確度量。而關系型契約則意味著當事人更關心契約關系的持續，并且認識到契約的不完全性和日后調整的必要。有的時候，真的是“水至清則無魚”。

從長遠看，無形政治與有形政治相比各有優劣。無形政治的好處是較簡易，維系帝國內部關系的成本會比較低。實踐中，各自治領也確實培養出了對英國的忠誠之心。在第一次、第二次世界大戰中，數十萬加拿大、澳新、南非戰士自愿為英國而戰就是證據，還有什么比血稅更能說明一個人的忠誠心呢。事實上，如果以一戰參戰人數比率而言，澳大利亞人是要遠遠超過英國本土的（四百萬人口中就有四十萬以上參戰）。壞處是它只能維系而不能創制關系。在帝國本部力量比較強大的時候，無形政治發揮的力量比較大。但是當帝國本部衰落之日，無形政治就力有不逮了。

五、結語

這正是英帝國在一、二戰后的歷史遭遇。

1917年，戰時帝國會議承認了英國與各自治領同為帝國中的自治國家，這標志著以英國為主導的帝國走向主權國家聯合體的方向。一戰后，英國徹底退出了對自治領事務的干預，其外交政策也實施了所謂“整個帝國普遍同意”原則（即帝國外交政策由各國聯合控制），又逐漸從聯合控制走向自主控制。

1926年，以樞密院議長及前首相阿瑟?貝爾福（Arthur Balfour，1848—1930）名字命名的《貝爾福宣言》（Balfour Declaration of 1926）發布，澄清了各自治領的獨立憲法地位。1931年，英國議會通過《威斯敏斯特法》（Statute of Westminster 1931），規定了英國與自治領內政外交上的平等地位。這實際上宣告了英帝國的解體，以英聯邦代替之。

以上多說的是壞處，但反過來想想，如果沒有無形政治在勉力維持，很可能英帝國也不會維系那么久，早在十九世紀中葉，加拿大、澳大利亞等地可能就會棄之而去。在英帝國解體之后，英聯邦仍然維持了相對的統一和融洽的關系，無形政治功不可沒。

埃德蒙?柏克曾在一次演講中說道：“我很清楚，閣下，自有粗鄙的政客群氓，堪稱政治之機械工的，聽完我這番話，會認為是不著邊際，是狂想；……他們的眼里，除了粗鄙的、肉眼可見的貨色，便再沒有其他；這種人，絕沒有資格做帝國之偉大航程的舵手，便是搖轉這機器上的一個小輪子，他們也不配。”

本文所講述的就是帝國治理中那些肉眼不可見的貨色。