前不久，遼寧省委書記、省人大常委會主任陳求發在該省檢察院一份全面推進公益訴訟的工作報告上作出批示。批示充分肯定了遼寧省檢察機關公益訴訟工作取得的成績，要求該省各級人大加強監督，各級政府、行政執法部門及法院積極配合，加強溝通，共同促進公益訴訟工作順利進行。

不止遼寧。自2017年7月1日檢察機關公益訴訟工作全面推開以來，還有北京、天津、重慶、廣東、吉林、黑龍江、浙江、河南、青海、江蘇、福建、江西、內蒙古等13個省、自治區、直轄市黨委“一把手”，先后就支持檢察機關開展公益訴訟工作作出批示，且多數不惜筆墨，大段論述，彰顯了對公益訴訟的關心重視。

與此同時，山西、內蒙古、浙江、安徽、貴州、陜西等6個省、自治區的省長或主席，也都先后就支持檢察機關開展公益訴訟工作作出批示。

對檢察機關公益訴訟工作，為什么有這么多的地方黨政主要領導作批示？公益訴訟的作用和意義，為什么他們闡釋得那么清楚？黨政領導如此肯定和支持檢察機關公益訴訟工作并寄予更多期許，說明了什么？近日，記者就此進行了采訪分析，力圖探尋其中的緣由。

公益訴訟守護了一方綠水青山

重慶是一個例子。曾幾何時，位于長江流域的重慶面臨著較大的生態壓力。早年間，一些地方由于對資源過度開發利用，使得環境保護的警鐘頻頻敲響——廠房污水漫流、碼頭砂石飛揚、輪船任意排放、水質持續惡化。

2016年1月，習近平總書記視察重慶并主持召開推動長江經濟帶發展座談會時明確提出：“當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發。”

由此，綠色發展，便從過去的選答題變為今天的必答題。為了貫徹習近平總書記重要指示精神，重慶市檢察院以公益訴訟為抓手，充分發揮檢察職能，積極服務長江上游生態屏障建設。他們在全市檢察機關迅速開展“保護長江母親河”公益訴訟專項監督活動，努力守護“一江碧水，兩岸青山”。

專項活動開展至今，重慶市各級檢察院共摸排公益訴訟線索208件，立案140件，發出訴前檢察建議123件，通過整治長江流域生態環境和資源保護領域突出問題，推動長江流域生態環境質量不斷改善，助力長江經濟帶綠色發展。

今年4月12日，全國人大常委會副委員長萬鄂湘在重慶調研時，對重慶檢察機關開展“保護長江母親河”公益訴訟專項活動給予充分肯定。

浙江也是一個例子。浙江作為習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”重要思想的誕生地，瀕臨東海，素有“七水一山兩分田”之稱，水環境保護至關重要。該省各級檢察機關積極踐行“兩山”理念，大力服務全省“五水共治”“三改一拆”和生態文明建設，圍繞“水、土、礦、林”強化生態環境司法保護。

浙江省檢察院在全省范圍部署開展了剿滅劣V類水行政執法監督專項行動；衢州市檢察院在全市組織開展錢江源生態環境和資源保護公益訴訟專項行動；嵊泗縣檢察院針對生活污水違規排放污染沙灘和近海問題，向有關部門發出檢察建議，督促建立巡查機制，完善設施，啟動治理工程，有效保護了海洋環境。

特別是，浙江省檢察機關積極倡導恢復性司法理念，把生態修復作為生態環保公益訴訟的重要內容，通過消除污染、增殖流放、補植復綠、替代修復等方式，恢復受損生態環境。到目前，該省凡涉及礦產、森林、土地生態的公益訴訟案件，超過50%的訴前檢察建議都要求行政機關履行職責，責成相對人修復受損生態環境，收到良好效果。

據不完全統計，截至2018年2月，全國檢察機關立案辦理生態環境和資源保護領域公益訴訟案件6335件，督促恢復被污染、破壞的耕地、林地、濕地、草原等15.2萬畝；督促治理恢復被污染水源面積284平方公里；督促1451家違法企業進行整改，有效保護了生態環境，守護了一方綠水青山。

新聞延伸：探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，是黨中央部署的重大改革任務。2014年10月，黨的十八屆四中全會首次提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。習近平總書記對公益訴訟高度重視，多次作出重要論述并突出強調：檢察官作為公共利益的代表，肩負著重要責任；中國檢察機關是國家的法律監督機關，承擔懲治和預防犯罪、對訴訟活動進行監督等職責，是保護國家利益和社會公共利益的一支重要力量。

2015年7月，全國人大常委會授權最高檢在北京、內蒙古等13個省區市開展為期兩年的檢察機關提起公益訴訟試點工作。2017年6月，全國人大常委會審議通過修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，正式在法律上確立檢察機關提起公益訴訟制度。

公益訴訟化解了諸多民生難題

位于吉林境內的伊通河，全長300余公里，流經長春、農安等地匯入松花江，流域人口1100余萬，是長春市民重要的飲用水水源地之一。多年前，由于上游流域受到北山垃圾場影響，環境問題日益突出，市民飲水安全成為社會關注的焦點。

吉林省伊通縣檢察院在縣委、縣政府支持下，聯合縣環保局等部門組成調查組，實地勘測掌握了伊通河上游流域環境問題第一手材料，確認垃圾場產生的滲液未經無害化處理流入河道是對伊通河的最大威脅。于是，該院向縣住建局發出整改檢察建議。吉林省檢察院也很快將這起案件列入全省首批重點督辦的16個公益訴訟案件之一。吉林省檢察院檢察長楊克勤多次聽取匯報，并親赴伊通縣生活垃圾處理廠實地調查。

2016年2月，吉林省檢察院向吉林省政府及省環保廳、住建廳發出檢察建議，要求相關部門立即采取措施，停止垃圾處理廠對周邊環境的污染。據悉，由省級檢察院向同級政府發出檢察建議，這是全國首例。

很快，吉林省啟動了伊通河綜合治理工程，建立了伊通河自然保護區管理局，從源頭實施排污治理、防洪安全、生態改善、濱河交通、景觀建設等配套改造。不久，伊通河清了，環境好了，居民牽掛的飲水安全又讓人放心了。

無獨有偶。在地處祖國北疆的內蒙古自治區，一些地方的草原、森林、水面、濕地等資源，由于早年間受到非法開墾和破壞，荒漠化和沙化情況給當地的生態環境和群眾生產生活帶來不同程度的影響。

內蒙古自治區檢察院以開展公益訴訟工作為契機，在全區檢察機關積極開展“保護北疆生態屏障”“參與土壤污染治理”“保護黃河”三個專項監督活動。自治區檢察院成立公益訴訟指揮中心，各級檢察院檢察長親自辦理案件。

三年來，通過辦理公益訴訟案件，恢復被非法開墾和占用的草原6.4萬畝，恢復被損毀的國有林地及生態公益林地107萬畝，清理被污染和非法占用的河道150公里，清理被污染水域1700余畝，關停和整治違法養殖場182戶，督促整治違法排放廢氣和其他污染物的企業4家。

同時，內蒙古檢察機關還積極做好與河北檢察機關共建首都水源涵養區和生態支撐區相關工作，對與河北接壤的兩市一盟生態保護和河湖治理，也早規劃早部署。

特別是，從最高檢到各地檢察機關，一直強調辦理“有影響、有震動”的重大典型案件，尤其注意通過行政公益訴訟，對相對級別較高的行政機關進行監督，產生了較好的影響和引領作用。

2017年7月，廣東省檢察院分類梳理分析兩年的試點案例，分別對涉案較多的省國土廳、省林業廳、省財政廳發出檢察建議，針對普遍存在且迫切需要整改的問題，建議三個省直主管行政機關改進工作機制，嚴格工作規范，積極依法履職。三個部門高度重視，分別由廳領導帶隊到省檢察院座談溝通，及時報送了對檢察建議的辦理情況。

與此同時，各地檢察機關加強對個案涉及的省級行政執法部門和地市級政府的監督，及時發出檢察建議，達到了預期目的。

2017年10月，福建省檢察院向該省食品藥品監督管理局發出檢察建議，要求對持有藥品經營許可證的福州市某醫療器械有限公司的違法行為依法履行監督職責，同時加強藥品經營許可證的監管，建立健全相關管理制度。福建省食品藥品監督管理局高度重視，迅速梳理并注銷歷年來有效期屆滿未換證的109家藥品經營企業的藥品經營許可證。

2018年3月，河南省檢察院鄭州鐵路運輸分院針對鄭西高鐵三門峽段高鐵安全問題，向三門峽市政府發出檢察建議，要求三門峽市政府盡快整改解決安全隱患。三門峽市政府高度重視，及時撥款并施工整改。

民有所呼，我有所應；民有所盼，我有所辦。三年來，公益訴訟成為民生利益保護的“及時雨”。各級檢察機關主動回應社會關切，從生活垃圾處理、飲用水安全、食品藥品衛生等關系到人民群眾切身利益的方面入手，從源頭上推動解決了一批社會關注度高、群眾反映強烈、對生產生活影響嚴重的民生問題。

新聞延伸：現有資料顯示，目前有14位省、自治區、直轄市黨委主要負責同志對檢察機關公益訴訟工作作出批示。他們是：北京市委書記蔡奇，天津市委書記李鴻忠，重慶市委書記陳敏爾，廣東省委書記李希，內蒙古自治區黨委書記李紀恒，遼寧省委書記陳求發，吉林省委書記巴音朝魯，黑龍江省委書記張慶偉，江蘇省委書記婁勤儉，浙江省委書記車俊，福建省委書記于偉國，江西省委書記、省長劉奇，河南省委書記王國生，青海省委書記王建軍。現任全國政協農業和農村委員會主任、時任江蘇省委書記羅志軍也作出過批示。

同時，有6位省長、自治區主席對檢察機關公益訴訟作出批示。他們是：山西省長樓陽生，內蒙古自治區主席布小林，浙江省長袁家軍，安徽省長李國英，貴州省長諶貽琴，陜西省長劉國中。

公益訴訟挽回了可觀經濟損失

陜西省西安市某公司十幾年前以390萬元的價格取得一塊118畝的土地，擬建生產用房。十多年過去，該公司一直沒有動工，土地資源浪費嚴重。

西安市雁塔區檢察院在辦案中發現，該市國土資源局曾對該公司作過行政處罰，認為該公司取得的土地閑置期限已滿兩年，違反相關法律規定，依法應當無償收回土地使用權，但鑒于該公司已重新辦理立項、規劃用途變更等手續，因此沒有收回其土地使用權，而是對該公司作出罰款78萬元的處罰決定。

之后，國土部門按規定對土地進行了現值評估，評估價約為6億余元，要求該公司重新簽訂土地出讓合同，補繳土地出讓金等。但該公司一直未依法重新辦理相關手續，也未補繳土地出讓金，使得該地塊仍長期處于不開工狀態。

2017年3月，雁塔區檢察院在陜西省檢察院、西安市檢察院支持下，向西安市國土資源局發出檢察建議，要求其履行監管職責，依法對某公司長期閑置土地行為予以處理，否則將依法啟動行政公益訴訟案件程序。西安市國土資源局在收到檢察建議后非常重視，制定了整改方案，多次約談該公司，督促其完善土地用途變更手續。

2017年10月底，西安市國土資源局向雁塔區檢察院書面回復，稱該局已與這家公司簽訂了國有建設用地使用權出讓合同變更協議，約定合同簽訂之日起60日內付清土地出讓價款共計6.7億余元。當年11月7日，雁塔區檢察院收到了西安市國土資源局送來的該公司補繳6.7億余元土地出讓金的票據，該公司承諾在2018年5月31日之前開工建設。這樣，一塊地處黃金地段閑置長達14年的百畝土地經濟權益，通過公益訴訟的手段得到有效維護。

類似的例子還有很多。在貴州，德江縣檢察院通過訴訟程序，促使該縣國土局把某公司所欠的2億余元土地出讓金依法追繳入庫；在江西，彭澤縣檢察院在辦理該縣礦產管理部門不依法履職案件中，督促該部門收繳采礦權出讓款8900萬元；在山東，高密市檢察院通過檢察建議，督促該市國土局把某單位所欠的1699萬元土地出讓金及滯納金如數清繳入庫等。

截至2018年2月，全國檢察機關通過公益訴訟挽回直接經濟損失87.4億余元。其中，收回國有土地出讓金56.7億余元，收回人防易地建設費3.7億余元，督促收回被套取或冒領的國家補貼資金0.68億元。

新聞延伸：公益訴訟從試點探索到全面推開近三年來，各地檢察機關牢牢把握公益這個核心，突出重點，服務大局，通過一體化辦案、掛牌督辦、專項監督等方式，綜合運用支持起訴、督促起訴、訴前建議、提起訴訟等手段，共辦理公益訴訟案件近2萬件。這些案件涉及了生態環境和資源保護、國有財產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等法律規定的絕大多數領域，涵蓋了民事公益訴訟、行政公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟等全部案件類型，基本形成了檢察機關提起公益訴訟的規范體系。

公益訴訟推動了雙贏多贏共贏

舉一個福建的例子。2017年3月，福州市長樂區檢察院民事行政檢察科干警在辦案中發現一條線索：該區古槐鎮感恩村一處塘溪旁，有個兩米多高的垃圾山，惡臭撲鼻，村民怨聲載道。于是，他們向古槐鎮政府發出及時轉運處理生活垃圾的檢察建議。不到一個月，鎮政府回復說，垃圾清運完畢。然而，檢察官不久回訪時發現，垃圾山雖然不再增高，但垃圾仍然浸泡在水中沒有處理。

詳細了解后得知，鎮政府也有難處：由于找不到合適的填埋場地，不知道如山的垃圾該運向何處。情況搞清楚后，長樂區檢察院啟動了訴前程序，他們召開了一次有檢察院、鎮政府、區環保局、區住建局、區農業局等多個相關部門以及人大代表、政協委員、村民代表參加的“圓桌會議”，共同商討垃圾處理方案，當場達成4條可行的整治措施。不到一個月，這座4000噸的垃圾山就被搬走了。

更讓人高興的是，公益訴訟產生了更多的輻射效應。長樂區各相關單位和部門通過參加訴前“圓桌會議”，看到了自身差距，他們紛紛建章立制，補齊短板，達到了多贏共贏的目的。

幾位有經驗的民行檢察官告訴記者，公益訴訟不是“獨角戲”，檢察院一家單打獨斗不能解決問題。想要行穩致遠，必須得到黨委、人大、政府的支持和相關部門的理解配合。獨贏不算贏，只有每一個參與者都能從中有所受益、同步發展、共同分享，公益訴訟才算成功。

三年來，最高檢和各地檢察機關注意加強與相關各方協調溝通，設法凝聚共識，爭取更多支持，努力形成公益保護的整體合力。

從最高檢層面看，非常注意及時向中央政法委、中央改革辦報告工作安排和進展，向全國人大常委會報告相關工作。同時，注意加強與最高法的密切聯系，幾年來，“兩高”就公益訴訟案件受理、適用法律等若干問題達成諸多共識，形成了多份規范性文件。

從地方層面看，吉林、內蒙古、江蘇、遼寧、黑龍江、四川等許多省級檢察院注意加強與同級法院的溝通聯系，就訴訟程序、法律適用、案件起訴、受理等問題及時形成會議紀要或出臺相應規范性文件，推動了工作開展。

與此同時，各地檢察機關從推進國家治理體系和治理能力現代化的高度，把爭取行政機關的理解支持作為工作重點，加強溝通聯系，加強情況通報，尤其注意把握工作方式方法，既注意監督制約，又保持相應理性，嚴守權力邊界。

各地比較通用的辦案原則是：能訴前程序解決的，盡量訴前程序解決，最大程度節約司法資源；訴前程序實在解決不了的，再提請進入訴訟程序，而且，即使進入訴訟程序，也不是“盛氣凌人”，而是特別注意溝通和說理，讓被起訴的行政部門心服口服，主動認錯改錯，大大促進了依法行政，比較好地實現了辦案的政治效果、法律效果和社會效果的有機統一。

據統計，截至2018年2月，全國檢察機關共辦理訴前程序案件9497件，提起訴訟272件。在行政公益訴訟訴前程序案件中，行政機關主動整改比例很高，山東達到91.7%，安徽達到89.4%。

最高檢民事行政檢察廳負責人表示，幾年來，公益訴訟的成效，促使地方黨政領導更加重視支持這項工作，而地方黨政領導的重視支持，又反過來促進了公益訴訟工作有效開展。公益訴訟工作的有效開展，維護了國家利益和社會公共利益，促進了法治政府建設，助推了國家治理體系和治理能力現代化。

新聞延伸：近日，最高檢領導指出：省委書記、省長重視支持公益訴訟工作，對于各級檢察機關依法開展公益訴訟十分重要。有不少學者和業內人士認為，省委書記、省長對公益訴訟重視支持的原因，除了檢察機關自身比較努力、公益訴訟成效可圈可點之外，還有一條更重要的原因，就是他們都深切地感受到檢察機關開展公益訴訟工作，確實是在為黨委政府分憂，為國家利益和社會公共利益代言。

（原題為《公益訴訟：讓每個參與者都能從中受益》）