當地時間2022年12月13日，美國華盛頓特區(qū)，在沃爾特·e·華盛頓會議中心，一名保安走過宣傳美國-非洲領導人峰會的屏幕。視覺中國 資料圖

2022年12月13-15日，美國-非洲領導人峰會在華盛頓召開，這是時隔8年后，美國再次舉行美非峰會。會議期間，美國總統(tǒng)拜登宣布在未來三年，美國向非洲至少投資550億美元；拜登政府還提出“非洲數字轉型”、“非洲民主和政治轉型”等倡議，全面加強與非洲在人文交流、投資貿易、技術與創(chuàng)新、健康衛(wèi)生、糧食安全、氣候變化、全球治理、民主良治、和平與安全等領域的合作。

此次峰會資金承諾額度高、落實舉措多，這在近年來的美非關系中實屬罕見，足見美國對非重視。拜登政府力圖為美非“伙伴關系”注入實際內容，似乎美國這次對非洲動了真格。但仔細分析這些倡議可發(fā)現，美國要么新瓶裝舊酒，要么只是出于一己之私，要么雷聲大雨點小，非洲難以真正獲益。如果無法連任，拜登所謂未來3年向非洲投資550億美元的承諾，可能提前破產。

拜登支持非洲建立更具韌性的公共衛(wèi)生系統(tǒng)是新瓶裝舊酒。拜登宣布，作為“全球衛(wèi)生工作者”倡議的一部分，美國政府計劃與國會合作，從2022年到2024年，每年向非洲地區(qū)的衛(wèi)生工作者隊伍投資13.3億美元，到2025財年，總額至少達到40億美元。但通過仔細研究其文本發(fā)現，拜登將支持非洲衛(wèi)生工作者隊伍建設的計劃納入其已有的“總統(tǒng)防治艾滋病緊急救援計劃”（PEPFAR）和“總統(tǒng)瘧疾計劃”（PMI）等，這是在已有的對外援助資金盤子里，重新按比例分配資金，很難說有多少新投入。正如白宮公布的，PEPFAR承諾每年投資約11 億美元，以實現非洲增加和留住醫(yī)護人員的承諾。事實上，在美國的對非援助中，有將近3/4投入了衛(wèi)生健康領域，其中PEPFAR使用了美國對非援助資金的很大一部分。拜登承諾在PEPFAR等框架下，加大對非洲醫(yī)護人員支持，在不大幅度提升對非援助總額的背景下，這是典型的拆東墻補西墻，對非洲提升整體衛(wèi)生體系能力作用有限。

還有許多提議或倡議要么只是為占領道義高地，要么非洲很難獲益。例如，拜登宣布支持非洲國家成為聯(lián)合國安理會常任理事國。拜登不只是支持非洲國家，還支持拉丁美洲和加勒比國家在聯(lián)合國擁有常任理事國席位。顯然，在聯(lián)合國安理會改革舉步維艱的背景下，這種支持沒有任何實際內容，只是惺惺作態(tài)。再比如，拜登承諾通過國際貨幣基金組織（IMF）向中低收入國家提供高達210億美元的貸款，以支持非洲經濟復蘇。顯然，這筆錢非洲能獲得多少，哪些國家有資格獲得，都是極大的未知數。即便能獲得，非洲國家要付出怎樣的代價，也是未知數。畢竟歷史告訴我們，獲得IMF等機構的貸款，必須要進行沉痛的改革。

而在另一些對非洲至關重要的領域美國則是雷聲大、雨點小。在和平安全領域，美國高調宣布建立21世紀非洲安全伙伴關系，但僅提供1億美元資金，以激勵和支持非洲實施和維持安全部門的能力和改革。再比如，對“非洲數字轉型倡議”，拜登政府也只是承諾投資3.5億美元，并為超過4.5億美元的融資提供便利。顯然，與非洲發(fā)展數字經濟的強烈愿望比起來，這點投入杯水車薪。再比如，在非洲迫切需要國際資金的氣候變化領域，拜登政府并未承諾新舉措。美國只是強調履行在第27屆聯(lián)合國氣候變化大會（COP27）上的承諾，即提供超過1.5億美元援助非洲適應氣候變化。而對于此前一直運行非常良好的“非洲青年領袖倡議”，拜登政府也未展現出擴大其影響力和規(guī)模的足夠資金支持。

2024年美國大選的高度不確定性，導致拜登未來3年的承諾有極大可能無法兌現。2018年，美國前總統(tǒng)特朗普提出，要使未來5年的美非雙邊貿易與投資規(guī)模擴大一倍。但現實是，美國離這一愿望越來越遠。此次拜登承諾未來3年對非洲投資550億，實現起來困難重重。尤其如果2024年拜登無法連任，這一宏大愿望就將提前吹燈拔蠟。我們常看到的場景是，美國總統(tǒng)的各種倡議滿天飛，但實際支持并未擴大，一個項目經常安在多個倡議或計劃下。此次為了表達誠意，也為博得非洲領導人信任，美國特地設立約翰尼?卡森大使為總統(tǒng)特別代表，負責協(xié)調峰會成果落實。顯然，這樣一個并無特別權力的代表在極其復雜的美國各行政部門間游走協(xié)調，無疑是強人所難。

值得一提的是，此次峰會期間，美國承諾額外提供25億美元的緊急援助和中長期糧食安全援助，以建立有韌性的非洲糧食系統(tǒng)和供應市場。這是美國此次峰會中，少有的亮點。烏克蘭危機以來，一方面因為全球糧價高企，美國企業(yè)賺得盆滿缽滿。另一方面，由于國際壓力，美國加大對非洲等糧食援助，以彰顯其負責任大國形象。但歸根結底，非洲等廣大發(fā)展中國家面臨的糧食危機、能源危機、金融危機，美國是始作俑者。在這樣的背景下，美國對非洲的“慷慨”糧援，既有安撫非洲人心的意思，也有持續(xù)施壓孤立俄羅斯的戰(zhàn)略意圖。對此，非洲領導人看得清清楚楚。

這次美國對非洲真要動真格？答案無疑是否定的。

（馬漢智，中國國際問題研究院發(fā)展中國家研究所助理研究員）