一般而言，通向“財(cái)政問責(zé)”之路主要有兩條，一個(gè)是“分權(quán)制衡”，一個(gè)是“競爭選舉”。這兩個(gè)大方向，完整體現(xiàn)在所謂的“西式自由民主”體制中：分權(quán)制衡靠立憲，而競爭選舉則屬于民主。若就問責(zé)的機(jī)制而言，前者有賴“內(nèi)部監(jiān)督”（部門之間），后者則為“外部監(jiān)督”（社會監(jiān)督）。但兩者之中誰更重要？本研究將以攸關(guān)重大的財(cái)政問責(zé)為考察對象，觀察上述兩種問責(zé)機(jī)制的作用。

根據(jù)目前有關(guān)善治（good governance）的文獻(xiàn)，實(shí)現(xiàn)善治有賴于問責(zé)（accountability），而問責(zé)的前提為透明，因此，問責(zé)與透明便成為通往善治的關(guān)鍵。同樣，財(cái)政紀(jì)律也必須依靠財(cái)政問責(zé)來落實(shí)，充分的“財(cái)政透明”是實(shí)現(xiàn)財(cái)政問責(zé)的前提和必要條件，是故，目前涉及財(cái)政問責(zé)的文獻(xiàn)，莫不呼喚更充分的財(cái)政透明。并且對多數(shù)發(fā)展中國家而言，財(cái)政透明度偏低已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)財(cái)政問責(zé)的桎梏。但財(cái)政透明度又如何提高？

要言之，究竟是內(nèi)部監(jiān)督還是外部監(jiān)督更能保障財(cái)政透明，落實(shí)財(cái)政問責(zé)呢？此即本研究關(guān)注的焦點(diǎn)。

一、財(cái)政問責(zé)與財(cái)政透明

從1990年代以來，學(xué)界對公共治理（governance）的關(guān)注日益增多，尤其是實(shí)現(xiàn)問責(zé)與善治，更是研究焦點(diǎn)所在。這些研究大多認(rèn)為，問責(zé)與善治是相輔相成、缺一不可的關(guān)系，而公開和透明則是其先決條件。畢竟，不透明的政府很難是負(fù)責(zé)任的政府，而求善治于不必負(fù)責(zé)的政府無異于緣木求魚。因此，但凡涉及治理或善治的文獻(xiàn)，大多以能否公開或透明作為達(dá)成善治的指標(biāo)。

從財(cái)政改革的過程來看，自20世紀(jì)70年代中期開始，巨大的財(cái)政赤字便在世界各國尤其是一些經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國家持續(xù)出現(xiàn)，而且部分國家的債務(wù)規(guī)模相當(dāng)龐大，甚至遠(yuǎn)超正常歲入所能彌補(bǔ)的范圍。追根究底，預(yù)算赤字之所以持續(xù)出現(xiàn)，一般認(rèn)為原因二。其一，官員傾向于最大化預(yù)算規(guī)模，以此來獲得更大的權(quán)力和更多的尋租機(jī)會。其二，在民眾那里，則存在“財(cái)政幻覺”（fiscal illusion），只看見公共支出帶來的好處，而低估公共支出所負(fù)擔(dān)的成本。兩方面原因共同作用，最終導(dǎo)致預(yù)算大量消耗，行政效率低下，而作為獲利一方的政府，當(dāng)然希望對此有所掩飾，單方面凸出公共支出的成果。

換言之，就是因?yàn)樨?cái)政信息不透明，公眾對大量的財(cái)政浪費(fèi)一無所知，才造成財(cái)政紀(jì)律的不彰，赤字舉債接踵而來。也因此，自20世紀(jì)90年代以來，在各國財(cái)政改革的方案中，財(cái)政透明的地位備受關(guān)注。

進(jìn)一步來看，財(cái)政預(yù)算體現(xiàn)國家政策，公共預(yù)算是國家治理的核心，國家的治理能力很大程度上取決于政府預(yù)算的能力。從規(guī)范的角度來說，政府應(yīng)該滿足公共偏好，實(shí)現(xiàn)公眾利益。所以政府只有盡可能暢通公共偏好的表達(dá)機(jī)制，才能在進(jìn)行公共決策的時(shí)候更有效率。只有信息公開，公眾才能參與預(yù)算決策，監(jiān)督政府財(cái)政，形成良好的政策，提高國家治理能力。所以，政府財(cái)政信息公開是實(shí)現(xiàn)良好政府治理的前提。反之，倘若缺乏財(cái)政透明，一方面政府財(cái)政紀(jì)律無法確保，另一方面政府職責(zé)也無法有效實(shí)現(xiàn)，所以透明是善治的必要條件。

也因此，近年學(xué)界對公眾獲取政府預(yù)算信息的關(guān)注越來越多。所以，本文將從財(cái)政透明入手，探尋監(jiān)督機(jī)制對財(cái)政問責(zé)的作用。

二、如何落實(shí)財(cái)政透明：結(jié)構(gòu)解釋與機(jī)制解釋

財(cái)政透明既然對財(cái)政問責(zé)及善治攸關(guān)重要，那么到底何種因素能夠有效促進(jìn)透明，約束財(cái)政紀(jì)律，達(dá)到善治的目的？

已有文獻(xiàn)有多方解釋，有的專注于經(jīng)濟(jì)體系和社會結(jié)構(gòu)，有的分析政治體制，探究政黨競爭對財(cái)政透明的影響。

社會經(jīng)濟(jì)解釋關(guān)注政府規(guī)模，著重于社會監(jiān)督，因?yàn)檎慕?jīng)濟(jì)績效需要接受公眾問責(zé)，所以政府往往有選擇地公開財(cái)政信息，即根據(jù)經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)決定信息公開多少。通常來說，為了擴(kuò)大政府規(guī)模，政府會提高透明度，因?yàn)楦咄该鳝h(huán)境下，選民問責(zé)政府更加容易，所以政府偏好于更多公共物品的供給。同時(shí)，偏好大政府的國家偏好更透明的財(cái)政。也就是說，為爭取更多的資源，必須要給選民公布更多的財(cái)務(wù)信息，藉以得到選民的信任。而較大的行政機(jī)構(gòu)也更容易滿足提高財(cái)政透明的要求。一個(gè)反例是，資源依賴型國家由于其收入的取得通過國有資源而非稅收，傳統(tǒng)的公民問責(zé)機(jī)制無法發(fā)揮作用，所以財(cái)政透明度較低。

體制解釋關(guān)注民主水平，強(qiáng)調(diào)政黨競爭，認(rèn)為民主水平越高，政治競爭就越激烈，所以財(cái)政透明就越高。一方面，政黨在競選中爭取選民的行為會放大現(xiàn)行制度環(huán)境中的不良方面，使得選民能夠認(rèn)清現(xiàn)狀并做出選擇，從而促成新的良好制度生成。對選民來說，知曉更多的政府財(cái)政信息有助于他們更清楚知道自己繳納的稅收被用在何處，所以選民會傾向于選擇透明的制度安排，這就促成了財(cái)政透明度的提高。另一方面，公共部門（代理人）為爭取選民資源，必須要給選民公布更多財(cái)務(wù)信息，藉以得到選民的信任。

此外，腐敗與透明度負(fù)相關(guān)。在腐敗和尋租行為頻發(fā)的環(huán)境下，通常政府會趨向于盡可能隱瞞財(cái)政信息，而在清廉的環(huán)境下，預(yù)算透明度才有可能提高。一項(xiàng)跨國研究支持了這一結(jié)論，即腐敗程度越高，對一國的財(cái)政透明度的阻礙越大。另外，不透明也為腐敗提供了滋生的土壤。

我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有文獻(xiàn)傾向于強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)對財(cái)政透明的促進(jìn)作用。但若進(jìn)一步探討，究竟結(jié)構(gòu)的力量如何作用于促進(jìn)財(cái)政透明呢？這就是本文所關(guān)心的“機(jī)制”問題了。

根據(jù)上述論點(diǎn)，若從機(jī)制的角度觀察，其實(shí)我們可以看出兩種機(jī)制。一種是通過社會發(fā)展進(jìn)步、選民意識覺醒，進(jìn)而關(guān)注政府績效，監(jiān)督政府運(yùn)作，這個(gè)機(jī)制為外部監(jiān)督。但另一方面，學(xué)者們也討論到，作為專業(yè)代理人的不同公共部門，會因?yàn)楸舜烁偁庂Y源，而產(chǎn)生政治競爭，結(jié)果是訴諸于一般民眾，公布更多的財(cái)政信息。從這個(gè)角度來說，直接發(fā)揮監(jiān)督作用的機(jī)制，其實(shí)是政府部門的相互監(jiān)督，而其前提是分權(quán)與制衡，這個(gè)機(jī)制是內(nèi)部監(jiān)督。

最直接來看，外部監(jiān)督應(yīng)該與財(cái)政透明息息相關(guān)。畢竟，一般公眾依賴于透明的信息，才能落實(shí)問責(zé)，監(jiān)督政府作為。一方面，定期的競爭選舉是逼使信息公開，落實(shí)政府監(jiān)督最有力的力量。另一方面，政府部門之間的相互節(jié)制，既可能具有相互監(jiān)督的激勵(lì)，也應(yīng)該具備彼此節(jié)制的能力，因此也能為財(cái)政透明提供可靠的制度保障。

三、外部監(jiān)督還是內(nèi)部監(jiān)督：研究結(jié)論

兩種機(jī)制何種更能發(fā)揮作用？還是需要兩者相輔相成？對一個(gè)發(fā)展中國家而言，何種機(jī)制更為優(yōu)先迫切？

基于上述疑問，本文進(jìn)行了跨國數(shù)據(jù)的比較研究。其中財(cái)政透明指標(biāo)來源于國際預(yù)算項(xiàng)目組織（International Budget Partnership，IBP）關(guān)于各國財(cái)政透明度的評分。內(nèi)部監(jiān)督通過議會參與和審計(jì)獨(dú)立來衡量，外部監(jiān)督通過媒體自由與教育水平兩個(gè)指標(biāo)反映。此外，回歸模型控制了體制特征和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)變量，模型中用到的數(shù)據(jù)均來自國際貨幣基金組織（IMF）等跨國數(shù)據(jù)庫。

實(shí)證研究結(jié)果顯示：

第一，體制特征會影響到一個(gè)國家財(cái)政透明度的高低。民主程度作為反映一個(gè)國家選舉制度的指標(biāo)能夠通過某些機(jī)制影響到一個(gè)國家的財(cái)政透明，而腐敗水平從一定程度上反映了社會不滿情緒，這種社會不滿能夠促使政府最終改善它的財(cái)政透明情況。

第二，外部監(jiān)督對財(cái)政透明度的影響并不顯著。即無法僅僅通過外部監(jiān)督來有效促進(jìn)財(cái)政透明，并且這種無效并不會因?yàn)椴煌闹贫忍刭|(zhì)而不同。換言之，一個(gè)國家即便存在定期選舉制度，民主化水平比較高，但仍無法通過外部監(jiān)督提升財(cái)政透明度。外部監(jiān)督陷入了困境當(dāng)中。與之相反，立法機(jī)構(gòu)和審計(jì)機(jī)關(guān)作為內(nèi)部監(jiān)督部門，卻可以有效發(fā)揮監(jiān)督作用，提升財(cái)政信息公開水平。

第三，雖然外部監(jiān)督無法單獨(dú)起作用，但是卻可以通過內(nèi)部監(jiān)督推動一個(gè)國家的財(cái)政透明。也就是說，外部監(jiān)督只有通過內(nèi)部監(jiān)督的渠道才能找尋到出路，從而走出其監(jiān)督困境。并且民眾要求信息公開的意愿為議會和審計(jì)部門提供了促進(jìn)信息公開所必需的激勵(lì)，從而使得內(nèi)部監(jiān)督可以發(fā)揮更大的作用。

四、外部監(jiān)督還是內(nèi)部監(jiān)督：理論解釋

本研究通過跨國比較發(fā)現(xiàn)，對信息透明和財(cái)政問責(zé)來說，內(nèi)部監(jiān)督的作用要強(qiáng)于外部監(jiān)督，當(dāng)然若兩者相輔相成，效果更為突出。為何如此？兩種機(jī)制的背后，又是什么樣的制度結(jié)構(gòu)在發(fā)生作用？

（一）外部監(jiān)督與財(cái)政透明

實(shí)證研究顯示，外部監(jiān)督對財(cái)政透明和財(cái)政問責(zé)并未產(chǎn)生明顯積極的效果。我們認(rèn)為，主要原因有二，一是激勵(lì)不足，二是權(quán)力和信息不對稱。

從激勵(lì)方面看，政府提供更多財(cái)務(wù)信息有助于減少委托人和代理人之間的信息不對稱，這種財(cái)務(wù)信息從本質(zhì)上來說是一種公共品，具有非排他性。當(dāng)一種非排他性的公共品由集體提供時(shí)，集團(tuán)內(nèi)理性個(gè)體的理性選擇是“搭便車”，即由別人去承擔(dān)公共品供給的成本，而自己可以免費(fèi)獲得該公共品，這容易造成個(gè)體進(jìn)行監(jiān)督的激勵(lì)不足。并且隨著集團(tuán)規(guī)模的增加，監(jiān)督會變得更加困難，于是這種搭便車的現(xiàn)象會越來越嚴(yán)重，最終導(dǎo)致公共品無法提供。

從而，由社會來監(jiān)督政府進(jìn)行信息公開，可能是無效的。也因此，有學(xué)者認(rèn)為選民存在“理性的無知”，即出于理性的計(jì)算而在政治上不積極。理性的政治參與人會評價(jià)自己的政治行動的成本和受益，然后采取適當(dāng)?shù)男袆印?/p>

同樣重要的是監(jiān)督與被監(jiān)督雙方權(quán)力是否對稱，權(quán)力對比太過懸殊也會導(dǎo)致監(jiān)督失效。在公眾對政府的監(jiān)督中，存在著權(quán)力的不對稱：作為被監(jiān)督方的政府通常來說是權(quán)力的優(yōu)勢方，擁有國家機(jī)器，而公眾作為監(jiān)督者在這一過程中處于弱勢地位。處在弱勢一方的公眾，即便有人出于利他主義的考量而愿意提供對政府信息公開的監(jiān)督，在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)，失敗的概率也相當(dāng)大，并面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)。在民主程度不高的國家，這一不對稱現(xiàn)象可能更加嚴(yán)重，而且一旦公權(quán)力被異化，公眾的監(jiān)督權(quán)力和政府的壟斷強(qiáng)制力之間的差距就會越來越大，最終導(dǎo)致監(jiān)督失效。

此外，個(gè)人要求政府進(jìn)行信息公開的活動不一定能成功。即使成功，因納稅人所掌握的信息有限，也可能對進(jìn)一步的政治行動不見得更有用。在隨后的投票過程中，由于個(gè)人的選票對最終結(jié)果的達(dá)成作用并不大，個(gè)人要求政府信息公開的動力就可能消失殆盡。

最后，納稅人專業(yè)知識的欠缺也會限制監(jiān)督的效果。一方面，政府財(cái)政信息由政府的財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行披露，若缺乏相關(guān)財(cái)務(wù)知識，很難理解那些信息的具體所指和內(nèi)涵。另一方面，財(cái)政信息涉及政府各方面的花銷，若非了解相關(guān)背景難以進(jìn)行評判。

（二）內(nèi)部監(jiān)督與財(cái)政透明

根據(jù)類似的框架來觀察政府的內(nèi)部監(jiān)督，我們可以清楚發(fā)現(xiàn)，若從激勵(lì)角度來看，廣義上的政府（包括立法、行政和司法等分支）各部門之間在競爭資源和權(quán)力博弈的過程中，往往存在相互“制衡”的需求。這個(gè)古典的“制衡”觀點(diǎn)，為我們提供了從激勵(lì)角度看相關(guān)部門（例如政府與議會）為何樂于相互監(jiān)督的最好說明。

尋求制衡的相互監(jiān)督，必然涉及通過“信息公開”來競爭權(quán)力資源，例如議會透過曝光信息來節(jié)制官僚，減少其自由裁量權(quán)。反之，政府部門不論出于權(quán)力擴(kuò)張的目的，還是與議會斗爭的需要，都會進(jìn)行相關(guān)信息的公開。另外，審計(jì)機(jī)構(gòu)作為財(cái)政支出的監(jiān)督部門，對財(cái)政支出的事后審計(jì)監(jiān)督則是更有效的支出監(jiān)督，這種監(jiān)督提供了一個(gè)更強(qiáng)的權(quán)力制衡。比如近些年來在中國內(nèi)地興起并得到加強(qiáng)的績效審計(jì)，提供了更強(qiáng)的監(jiān)督行為。

另外，從監(jiān)督、制衡的能力來看，通常來說，相較于公眾，政府相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)擁有更多人員、專業(yè)、資源與權(quán)力，可以有效進(jìn)行相互節(jié)制與監(jiān)督。就是說，政府部門間相互監(jiān)督時(shí)，權(quán)力和信息不對稱的現(xiàn)象沒有那么嚴(yán)重。例如立法機(jī)構(gòu)通常有專業(yè)人員組成預(yù)算委員會負(fù)責(zé)預(yù)算審查，審計(jì)機(jī)構(gòu)的專業(yè)性更加不言而喻。這樣，財(cái)政信息本身的專業(yè)性不再構(gòu)成限制監(jiān)督的條件。

但是，內(nèi)部監(jiān)督也可能走向第二條路：政府內(nèi)部的制衡并不必然導(dǎo)致面向公眾的信息公開，部門之間可以相互妥協(xié)，財(cái)政信息僅在內(nèi)部公開，也仍然不會損害政府部門之間的權(quán)力爭奪。那到底是什么原因推動了面向公眾的信息公開？此外，內(nèi)部監(jiān)督為何又與外部監(jiān)督以及體制特征相互強(qiáng)化呢？

（三）內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督

根據(jù)我們的研究，外部監(jiān)督強(qiáng)化了內(nèi)部監(jiān)督的效果。也就是說，因?yàn)榇嬖谶x舉問責(zé)，政府內(nèi)部監(jiān)督的問責(zé)效果會更為顯著。

首先，因?yàn)榇嬖凇吧鐣?公眾問責(zé)”機(jī)制，立法機(jī)構(gòu)的代表有再次當(dāng)選的激勵(lì)，會盡力爭取選民，從而外部監(jiān)督通過內(nèi)部監(jiān)督可以增進(jìn)財(cái)政透明度。希望連任的議員會遇到兩難問題：選民與行政部門對財(cái)政狀況和原則的見解不同。一方面，選民要求“免費(fèi)的午餐”，也就是希望能夠在減稅的同時(shí)增加公共服務(wù)，同時(shí)又要保持預(yù)算平衡；另一方面，行政機(jī)構(gòu)認(rèn)為這是不可能實(shí)現(xiàn)的。在此情況下，追求連任的議員們的最優(yōu)策略莫過于公開財(cái)政信息：如若財(cái)政資金使用得當(dāng)，公開財(cái)政信息會提高公眾的滿意度；而若發(fā)生公共資金遭濫用的情形，仍然選擇公開信息，公眾會認(rèn)為立法機(jī)構(gòu)起到了應(yīng)有的監(jiān)督作用，議員們將仍然獲得支持。

其次，財(cái)政公開本身即為信號機(jī)制。對選民而言，政府公布更多的財(cái)務(wù)信息本身就意味著政府的稅收資金使用謹(jǐn)慎且高效。即使在非民主國家，即使選舉可能僅僅是走過場，彼此博弈的政府各個(gè)部門也會可能盡力討好公眾，以獲得更多的支持，從而推動財(cái)政信息的公開。

在前文中我們提到，公眾（監(jiān)督方）在對抗行政部門（被監(jiān)督方）時(shí)存在權(quán)力和信息的不對稱，使得監(jiān)督成本過大，最終導(dǎo)致監(jiān)督失效。但如果通過“內(nèi)部權(quán)力制衡”，博弈者的權(quán)力配置就會發(fā)生改變。此時(shí)，公眾可以通過議員選舉來傳達(dá)意見，民選議會則出于選舉激勵(lì)和權(quán)力博弈的雙重壓力，最終將實(shí)現(xiàn)財(cái)政問責(zé)。這表現(xiàn)為議會雇傭?qū)I(yè)會計(jì)審計(jì)人員，來從事各種財(cái)政預(yù)算監(jiān)督，并隨時(shí)向公眾公開信息。

從這個(gè)角度來說，外部監(jiān)督不能說不起作用，只不過因?yàn)榇畋丬嚰皺?quán)力和信息不對稱等原因，而無法直接起作用，必須通過政府的內(nèi)部監(jiān)督才能發(fā)揮作用或更好地發(fā)揮作用。

五、本研究的政策啟示

從更宏觀的角度來看兩種財(cái)政問責(zé)機(jī)制，不難看出背后是兩種政治哲學(xué)與政改方向。

根據(jù)美國政治學(xué)家羅伯特?達(dá)爾（Robert Alan Dahl，1915—2014）于1970年代提出的經(jīng)典架構(gòu)，強(qiáng)調(diào)社會監(jiān)督的問責(zé)思路，會比較依賴庶民的力量，優(yōu)先引進(jìn)競爭選舉，然后可能走向民粹主義民主（populist democracy）；反之，側(cè)重政府監(jiān)督的問責(zé)思路，則會首重分權(quán)制衡，期待于精英力量，最后會傾向自由民主（liberal democracy）。兩條不同的道路及后果，如圖1所示。

圖1. 羅伯特?達(dá)爾討論政治轉(zhuǎn)型的分析架構(gòu)。資料來源：Dahl, R. , Polyarchy: Participation and Opposition. New Haven: Yale University Press, 1971，p.8

我們的研究探討了從1970年代中期開始的各國財(cái)政透明化過程中，內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督機(jī)制的作用效果。我們發(fā)現(xiàn)，內(nèi)部監(jiān)督對財(cái)政透明存在顯著的效果；外部監(jiān)督雖無法獨(dú)自發(fā)揮效果，卻可以強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督的效果。

這些結(jié)果使我們得出了兩點(diǎn)結(jié)論。第一，要約束財(cái)政紀(jì)律，實(shí)現(xiàn)政府透明，更有效的辦法是“權(quán)力制衡”。也就是說，政府內(nèi)部的分權(quán)是問責(zé)的關(guān)鍵。通過政府內(nèi)部的分權(quán)制衡，可以避免問責(zé)政府過程中的激勵(lì)不足及權(quán)力和信息不對稱等問題，從而保障財(cái)政透明，最終落實(shí)財(cái)政問責(zé)。第二，競爭式選舉也是強(qiáng)化財(cái)政問責(zé)的一個(gè)重要推手，為政府最終向公眾負(fù)責(zé)提供了基礎(chǔ)。

通過這個(gè)對財(cái)政透明、財(cái)政監(jiān)督的研究，我們發(fā)現(xiàn)，就各國經(jīng)驗(yàn)的比較而言，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督的成效遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于發(fā)展外部監(jiān)督，而強(qiáng)化財(cái)政紀(jì)律更有效的作為是權(quán)力制衡。征諸拉美、菲律賓等空有選舉外殼而無法實(shí)現(xiàn)善治的國家和地區(qū)的治理經(jīng)驗(yàn)，中國的治理改革究竟路在何方，應(yīng)該相當(dāng)清楚了。

（作者任超然是華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院講師，耿曙是浙江大學(xué)公共管理學(xué)院社會學(xué)系研究員，郭圣莉是華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院教授。本文原刊于《比較政治學(xué)研究》2017年第1期，原題：“誰能落實(shí)財(cái)政問責(zé)? 內(nèi)部監(jiān)督vs.外部監(jiān)督”。略去參考文獻(xiàn)，由作者對正文有較多改寫，具體技術(shù)細(xì)節(jié)請參考原文。經(jīng)授權(quán)刊用。）