在人類歷史的很長一段時間里，族群關系在政治上的意義并不大。這是由于近代以前人類社會一般來說階級分明、社會組織散漫，人們的階級意識要比族群意識強得多。這樣，族群很難作為一個政治單位起作用，也就很難成為動員、壓制或根除的對象。對很多人來說，統治就是統治，跟誰來統治、誰被統治關系不大：統治者不在乎統治對象是異族、本族，反正都是自家財產，不需要厚此薄彼；被統治者也不在乎，因為誰來也要納皇糧。因此，異族君主稱王為帝，在中外都不是什么稀罕事。

由于這種政治冷漠的存在，對君王來說，統治異域他方其實難度并不大。但是，隨著近代以來大眾政治的演化，民主與民族主義聯袂而來，族群開始慢慢變為實體單位，這就給統治幾方土地的統治者們制造了新的治理難題。一方面，被統治者開始對政府提出了公共服務/福利方面的要求，這樣在各族之間就出現了對政府資源的爭奪；另一方面，統治者自身需要尋找政治根基，偽裝成民族之子是最為簡便的做法。統治者再也不能扮演超然角色，必須選邊站隊。正因為如此，美國歷史社會學家邁克爾?曼（Michael Mann）才在《民主的陰暗面》一書中指出，種族清洗這回事基本上是一個現代現象。

于是就出現了一種新的政治現象：國家的收縮化。在近代之前，國家的形式與覆蓋范圍可以具有相當的彈性，各種人類社會的碎片幾乎都可以隨機地塞到一個國家的版圖之內。但是現在，在組成一國的多元成分之間，必須建立某種“契約”機制。而這些機制本身是受到條件限制的，因為維持族與族的關系要求更正式化的安排。比方說，在過去，我大清可以通過皇族與蒙古上層貴族之間進行聯姻來維護滿蒙聯盟，今天的國家領袖按照同樣的方式去娶貴胄之女，就恐怕一點改善民族關系的作用都不會有了。

帝國，是一項廣土眾民的事業，其執掌者就自然而然，更加能感到這種“收縮化”的壓力。由于帝國的多元性較一般國家要更強，更少平衡，因此，觀察近代諸帝國怎么應對這種壓力，就更有意思，能讓我們看到很多歷史教訓，看到人類政治想象與政治設計的界限。

二、一個非正式帝國的起步

我們先從英帝國講起。

在十六、十七世紀，英國人走向大海，開始創建自己的帝國。作為世界上最早的民族國家之一，英國在帝國之初所做出的思索與選擇就頗為獨特。

當時的許多思想家（如哲學家弗朗西斯?培根[1561—1626]、詩人兼政論家約翰?彌爾頓[John Milton，1608—1674]和政治思想家詹姆士?哈林頓[James Harrington，1611—1677]）都覺得需要避免重蹈羅馬的覆轍。他們從帝國的擴展中看到的不僅僅是光榮與利益，還有現實的危險，即英國從帝國中所獲得的好處未必是英國人的好處。

他們擔心，帝國的擴展將需要一支龐大的常備軍隊和官僚隊伍去管理延伸的領土，而這會帶來三個風險：一是征服的成本超過收益，二是這些爪牙發展出自己的獨特利益，三是王權會因此得而加強，從而顛覆國內的政治平衡。在他們看來，正是過度擴張覆亡了羅馬的共和體制。

為打破帝國與自由之間的緊張關系，這些人認為，不列顛帝國必須是一個較松散的帝國。怎么松散法呢？其一，不要由國家進行大規模的陸上征服；其二，新帝國必須是一個“海洋帝國”，這個帝國的基石是海上貿易；其三，帝國中心與邊緣之間的關系將會是某種合作關系，而非單方面的指揮與統治。

比方說，哈林頓提出，與其迫使被征服區域臣服，或者是與之結成邦聯，帝國中心只要保持某種領導權就行。經濟學家尼古拉斯?巴爾本（Nicholas Barbon，約1640—約1698）指出，以貿易為基石的海洋擴張的成本遠遠比大陸征服來得要低。作家約翰?特倫查德（John Trenchard，1662—1723）則論證道，貿易的需求將保證國家的軍事需要由海軍（而不是陸軍）來支持，而海軍對國家的自由沒有威脅。

英國的帝國之路在一開始確實是按照這個路數進行的。我們可以說，從一開始，英國就是一個非正式的帝國。我們隨后還可以看到，這種非正式性延續在它的整個帝國生涯。

三、不列顛到底能不能向北美殖民地征稅？

英國海外殖民是以公司或社團方式進行的（由國王發給許可證），至十八世紀，英國在西印度群島、北美洲和印度占據大塊地方。有些是商貿據點，有些則成長為一個個殖民地。隨著各殖民地的人口增長，它們慢慢成長為一個個社會，尤其在北美更是如此。

慢慢地，有一些難于解答的問題出現了：“殖民地或自治領在帝國結構之中到底處于什么樣的地位，是屬民還是帝國的共同組織者？帝國的中央機關在哪里？它的管轄權止于何處？當帝國邊緣部分與中央發生沖突的時候，裁定者是誰？”說得再具體一點，北美人民要不要為整個帝國納稅？如果納的話，程序是怎么樣的？與之類似的問題是，不列顛議會與北美各殖民地議會的關系應該是怎么樣的？不列顛議會有沒有權力對北美立法？北美各殖民地的總督（和其他高級官吏）由誰來任命，又對誰負責？

在過去，這些問題不是問題，可英國革命以來，議會制政體和人民主權已經成為共識。在北美十三個殖民地里，也開設了若干地方議會（早在1641年的時候，英國國王在給殖民地總督的指令中就明確要求召集由“自治市民”組成的議會）。既然如此，殖民地與不列顛母國的關系就費思量了：同為人民，何能厚此薄彼？北美人民/議會在國家組織結構中到底居于什么地位，就應該有一個說法。

不過，自十七世紀初至美國革命長達一百五十年的時間里，這個疑問一直是僅僅在理論上才有意義。原因是這樣的：英國對北美一直疏于管理，既沒有征稅（直接稅），也沒有設官、設兵、設卡。英國與北美之間的貿易欣欣向榮，且北美殖民地人民離國不久，既有很強的英國認同，也要仰賴英國的保護。

從道理上講，雙方的關系要講清楚，但實際發生的事情是“未婚同居”。對這件事，英國政治哲學家埃德蒙?柏克（Edmund Burke，1729—1797）在其1774年的一次演講中是這么說的：“從一開始，殖民地便受大不列顛的立法機構的支配，至于它根據的原則，他們則從沒有探問過；我們允許他們享有大量的地方特權，至于這些特權又如何與英國的立法權威相一致，我們也不加過問......在此期間，雙方對這一重疊的立法機構，都不曾感覺到不便；是人不能覺察的習慣和古老的風俗，導致了這一機構的形成，而這些，則正是人間一切政府的重要支柱。這兩個立法機構，雖時常發現它在履行著同樣的功能，卻沒有發生過嚴重的、制度性的沖突。這一切的起因，或完全是我們的疏忽，但也許是事情自然運行的結果；凡事只要不管它，它往往會自成一局。”

也許我們可以把這一個半世紀里的英帝國稱作一個“自然”的帝國。它宛如一顆老榕樹，根系四處蔓延，生長出一棵棵分支，它到底是一片森林，還是一棵大樹，還很難說。

問題出在英法七年戰爭（1756—1763）結束之后，國家負債累累（一億英鎊以上）。英王喬治三世即位不久（他是1760年登基的），頗思有為，任用老臣喬治?格倫維爾（George Greenville，1712—1770）整頓帝國秩序，其重中之重又在北美（當時北美人口已經達到了兩百萬以上，占英帝國總人口的兩成以上）。

格倫維爾力查走私，又在北美殖民地引入了新的稅收——印花稅（1765年），從而引起絕大爭議。這筆稅本身倒不重（估計約二十萬鎊，攤到每個北美人身上大約一個先令多一點，約占北美年人均收入的五百分之一），其目的也是為了支撐英國在北美邊境的駐軍費用。但是，這很快就成為了一個憲法問題。

日后大陸會議的代表、主張對英和解的賓夕法尼亞律師約翰?迪金森（John Dickinson, 1732—1808）以“一介農夫”（A Farmer）的署名，寫就系列文章《賓夕法尼亞農夫來信》（Letters from a Farmer in Pennsylvania），于1767至1768年間出版。他寫道：“有些人覺得英國征收的稅額很輕，不會產生什么嚴重后果，這種想法是一個致命的錯誤。”問題的關鍵不在于稅額的輕重, 而在于英國議會是否擁有向北美殖民地征稅的權力。

老實說，不列顛能不能向北美殖民地征稅是筆糊涂賬。這是因為，無論是在不列顛一方，還是殖民地一方，都各有一套說法可以對現狀提出有效挑戰。

在不列顛議會一方，可以說殖民地本身即來自于王室的授權，其前身不過是企業法人團體。從歷史上看，不列顛確實一直在對殖民地進行管理和調節（盡管程度甚微）的事實證明了不列顛議會的高級屬性（殖民地否認不了此種事實的存在）。雖說北美殖民地在不列顛議會中沒有正式代表，但是根據英國憲政傳統，長期形成的習慣在某種形式上也是一種“同意”，所以不列顛議會為殖民地立法并不違反立法需得到受法律管束者同意這個憲法原則。

在北美殖民地議會一方，可以反駁說，帝國事務與邦國事務要分開。再說殖民地議會和不列顛議會建立于同等的基礎上，都是一方民意代表，也都是習慣生成（不列顛議會獲得主權也不過是光榮革命之后的事情，與北美殖民地議會處于某一個時間段），那為什么不能得到同等待遇，在各自領域內互不干涉？況且在過去，大家都是各行各道的。

四、一個正式帝國的難產

今天我們看那個時候雙方的政治爭論，充滿了“自由、憲政、權利、主權”這樣的字眼，大家都義憤填膺得很，其實捅破這層窗戶紙，說的就是一個問題，英帝國的國體尷尬，就像一個巨人穿著一個小女孩的衣服。當時其實有一些人已經看到了問題的緊要。

馬薩諸塞殖民地總督托馬斯?伯納爾（Thomas Pownall，1722—1805）在其1764匿名出版的著作《殖民地管理》（The Administration of the Colonies）一書中說道：“大不列顛不應再被視為僅僅是這個小島的王國，連帶著諸多作為附屬品的省份、殖民地、定居點以及其他外來部分，而是應當作為一個龐大的海洋體系，包容我們在大西洋和美洲的全部屬地，聯合成一個單一的帝國。”另一位馬薩諸塞總督弗朗西斯?伯納德（Francis Bernard，1712—1779）在1765年寫信給不列顛政府高官，也說道：“依我之見，在美洲所發生的所有政治罪惡，都源于大不列顛與美洲殖民地之間關系未定這個事實。”

問題是，看到歸看到，怎么聯合卻基本上無解。這里并不是說不列顛的國王和重臣就想坐在北美人身上作威作福。困難出在客觀條件上。

過去我們對美國革命一直有兩種說法。一種說美國革命是由對苛捐雜稅和暴政的反抗而來，這個說法基本上已經被史學界否定。另一種說法則比較隱蔽，說北美人鬧獨立是因為北美殖民地已經成長起來了，翅膀硬了所以要單干，這個說法當然也不是真的（詳見鄙著《帝國的分裂：美國獨立戰爭的起源》，廣西師范大學出版社，2016）。在部分意義上倒是反過來的：與其說是北美成長得太大，瓜熟蒂落要搞革命，倒不如說北美還成長得不夠快、不夠大，導致了不列顛作為一個正式帝國的難產。

這個怎么說呢？讓我們站在當時人的角度來考慮一下帝國聯合問題。基本上有兩種辦法：一種是讓北美各殖民地向不列顛議會派出代表，當時有一大批人提出這個建議。用其中一人的原話來說，“（只有這樣才能）給雙方帶來持久和切實的好處，或者我應該這么說，避免雙方徹底毀掉自己”。

問題在于英國的議會體制是多數民主制。現代政治學通常認為，這種政治體系將政治權力集中到多數當選派手中，假如一個社會中的多數和少數界限相對固定，那么這種政治體系與程序很容易造成多數合法的政治壟斷。所以在一個分裂社會（divided society）中實行這種體制，有時非但不能彌合分歧，反而會促進沖突的激化。在英美問題上即是如此，不列顛太大，北美太小，北美派出的代表沒有辦法在不列顛議會中形成平衡。

當然，如果僅僅是多數民主制的問題，政治上倒也有變通的辦法。比方說美國政治學家阿倫?利普哈特（Arend Lijphart）在1968年總結先人實踐，提出了“協和民主”的想法，這種做法的主旨是讓多數與少數共同分享政權。具體做法包括：

其一，政府組成人員里面包括所有主要政治板塊的領導人，政治決策要以共識方式進行。其二，少數否決權，即為確保少數群體不被議會多數壓倒，需要給予少數群體對其不喜歡的政策或立法以單方面的否決權。這意味著在特定的領域上采取極為苛刻的立法程序。其三，在政治的輸入和輸出部分，都要按照比例原則行事。其四，群體自治，讓少數群體可以在專屬地域或領域行使排他性權力。

但這套辦法的問題在于應用的范圍有限。大體而言，小國寡民，內部分化不要太多元，且各群體人口、實力不過分失衡是先決條件。像英國這種大帝國，就沒法用了。

最后一招就是聯邦制，但聯邦制要行得通，一般認為需要滿足以下幾個條件：

其一，有一個超越各邦之上、強而有力的行政機構，以對各邦的可能沖突進行調節。這點英帝國做不到，因為無論是在不列顛還是在北美，人們對王權都有很強的防范心理。國王很難違背任何一個立法機構的意愿，強行執行可能不受一部分人歡迎的政策。其二，各邦的實力最好大致相等，或差別不太大。這個條件也無法滿足，因為整個帝國的國力分布太不平衡，不列顛獨大。而且不列顛萬難自降地位，將自己只看成是諸邦之一。

所以，如果北美殖民地更大、更強一點的話，英美雙方倒是可能達成政治交易。但既然整個帝國中不列顛獨大，美國弱小但又有潛力，雙方就很難妥協了。

既然國家改革的方式走不通，那就只有訴諸武力一條路了。但是，不列顛又沒有全心全意投入一場征服戰爭。英軍在戰爭的早期，打的是以戰促和的主意，沒有投入足夠的兵力，就沒有抓住北美起義初期的脆弱時刻。到了后期，則是兵疲師老，國會又不肯掏腰包，也失去了國內民眾的支持。于是只能認輸了事。正式化帝國的努力就此失敗。

五、一個自覺的非正式帝國的誕生

經此一役，不列顛的統治者知道厲害了。在之后將近一個世紀里，再也沒有人談論建立帝國通盤管理體系這回事。

帝國稅收計劃被置諸腦后，首相小威廉?皮特（William Pitt the Younger，1759— 1806；其中1783至1801、1804至1806年在任）指示：“應該避免出現類似以前發生的那樣的誤解，議會不再強行征收有關加拿大的稅收……在這種情況下，稅款的征收處置應該由他們自己的立法機關決定。”這種灰心喪氣甚至到了“十年怕井繩”的地步，在要不要建設新的殖民地的問題上，美國革命之后的重要政治人物謝爾本勛爵（William Petty, 2nd Earl of Shelburne，1737—1805）甚至說道：“在經歷了北美所發生的事情后，再來考慮殖民地似乎有些發瘋。”

我把美國革命之后的英帝國政策稱為“抓小放大”。“抓小”指的是英國對各殖民地的內部權力結構有所注重，抑議會而尊總督。“放大”則指的是英國從很多地方事務上大幅度后退，不再尋求從政治成熟的殖民地（標志就是有自己的議會）獲得歲入，也不再尋求構建一個科層制的帝國。

謝爾本勛爵在當時重提舊時代的論調：“我們的貿易先于統治。”如果說美國革命之前的英帝國是一個自然的非正式帝國，那么之后，很顯然它就是一個自覺的非正式帝國。

今日的研究者在談論英帝國的非正式性的時候，主要是從1840年代后曼徹斯特自由主義經濟學主導英國政治與外交時講起的。亞當?斯密（1723—1790）早在首版于1776年的《國富論》中就專門寫過，傳統的殖民地壟斷貿易的收益不足以彌補其成本，而且會扭曲市場與生產。保留帝國實際是一種得不償失的交易。稍后的許多政治學家與經濟學家，如大衛?李嘉圖（David Ricardo，1772—1823）和約翰?穆勒（1806—1873），都有一個共同的主張，那就是“殖民地是帝國的負擔”。這個倒不是以后“白人的負擔”式的矯情，而確確實實是覺得英國從殖民地上無利可圖。

后來兩度擔任首相的政治家迪斯累利（Benjamin Disraeli, 1804—1881）在1852年形容殖民地“是掛在我們脖子上的磨盤”，可以說這是那個時代政治家的典型想法。他們想的是，與其花大力氣去征服、建設，不如保持某種勢力范圍、間接管制就好。但老實說，與其說是自由放任主義締造了一個無形帝國，倒不如說是它是對一個既成事實的承認與發展：既然管制不易，不如少加管制。

在這個時候，從表面上看，英國仍然是一個統一王國，大不列顛御策四方。但從現實上觀察，維系這個帝國的，是無形的政治，而非有形的制度、官僚、軍隊與憲法。對當時的英國來說，其很多海外領地實際上是無法統治的（這主要指的是法理上的）。那么，如何統治不可統治之地，就是一門藝術。